facebook RSS # #

19.02.2020 11:28

Polska Agencja Prasowa Serwis Samorządowy
 
2020-01-03 11:13       aktualizacja: 2020-01-17 14:39       Temat Dnia
  A A A

Kondycja JST. Opinia: samorządy w 2020 r. z problemami finansowymi

Kondycja JST. Opinia: samorządy w 2020 r. z problemami finansowymi
Fot. PAP/D.Delmanowicz
Kondycję finansową samorządów można połączyć z realizacją – lub jej brakiem – zasady pomocniczości państwa - uwaza dr Ryszard Krawczyk z Uniwersytetu Łódzkiego.

Samorząd terytorialny to jedna z trwałych wartości jaka nam pozostała, a która jest konsekwencją transformacji ustrojowej lat 90 XX wieku. Jego wprowadzenie w 1990 roku odbywało się w sposób rewolucyjno-ewolucyjny. Czym jest dzisiejszy samorząd dla wielu ludzi? Niewątpliwie dla jednych wartością samą w sobie, dla innych dużym rozczarowaniem i niespełnionymi  nadziejami. To co uderza w chwili obecnej – to jego olbrzymie upolitycznienie.

Nasz model samorządu od początku miał charakter „państwowy”.  Ujmowany był jako zdecentralizowana forma administracji państwowej i traktowany przede wszystkim jako konkurent a nie partner dla administracji rządowej. Oczywiście ten „balans” wyglądał różnie w ostatnich 30 latach. Cały ten okres, licząc od jego reaktywacji, to mierzenie się z większymi lub mniejszymi problemami społecznymi. Niewątpliwie  jednymi z największych było przejęcie od 1 stycznia 1994 r. szkolnictwa, a potem wykorzystanie  środków unijnych z I okresu finansowania UE. Z perspektywy czasu minionego można powiedzieć, że samorząd terytorialny dobrze wypełnił postawione przed nim zadania.

Samorząd terytorialny jest  żywą i na tyle istotną tkanką państwa, że to tu ujawniają się problemy społeczne, które w przyszłości przyjdzie rozwiązywać czy to na polu ogólnopaństwowym, czy na najniższym szczeblu władztwa – na poziomie gminy. Tutaj też widać wyraźnie, na ile poważnie w swych działaniach traktujemy konstytucyjną zasadę pomocniczości (subsydiarności).

Wiadomo, że  zasada ta odnosi się do wszystkich działań, które niezależnie od swego charakteru, państwowego czy społecznego, muszą mieć charakter posiłkowy wobec inicjatywy indywidualnej. Istotą tej zasady jest to, że państwo powinno realizować zadania wtedy, gdy sami obywatele lub ich wspólnoty lokalne nie mogą ich wykonać. Aspekt negatywny zasady pomocniczości wskazuje, że państwo nie powinno przejmować tych zadań, które mogą być wykonane przez wspólnotę lokalną samodzielnie, a społeczeństwo – tego, co może zrealizować jednostka. Niewątpliwie twórcy Konstytucji RP wierzyli głęboko, że w Polsce szybko zostanie zbudowane społeczeństwo obywatelskie, a jeżeli nawet nastąpi to w dłuższym czasie, to sam cel będzie na tyle ważny dla umocnienia demokratycznych struktur państwa, iż niezależnie od barw ideologicznych w danym momencie rządzących, nikt nie będzie starał się tego procesu wyhamowywać.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lutego 2003 r. – K24/02  stwierdził: „Decentralizacja to proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy  publicznej niższego szczebla w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków”. Nie można mieć wątpliwości, że w ostatnich latach procesy decentralizacyjne uległy poważnemu wyhamowaniu. W związku z powyższym zasadniczym jest pytanie do czego zmierzamy?

Przypomnijmy, że wspomniana zasada subsydiarności może być również odbierana w aspekcie pozytywnym, wyrażającym się w tym, że zadania przekraczające możliwości jednostki lub wspólnoty lokalnej mogą być przejmowane w sposób określony w przepisach prawnych przez struktury organizacyjne wyższego rzędu (państwo), do których obowiązków należy przede wszystkim wspomaganie samodzielności jednostek hierarchicznie położonych niżej.

Niestety wpływ zasady subsydiarności na funkcjonowanie samorządów ma charakter formalny a nie merytoryczny. Zasada  ta nie stanowi formy prawnego nacisku na regulację, które winny być szczególnie precyzyjne. Ostatnimi tego typu regulacjami są przepisy normujące tzw. raporty o stanie gminy (powiatu, województwa), których dwukrotne odrzucenie przez organ stanowiący samorządu, rok po roku, może prowadzić do zarządzenia referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego. Z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego niewątpliwie jest to mechanizm korygujący politykę samorządu, szkoda, że ze względu na zasady kreujące powstawanie organu wykonawczego, możliwy do praktycznego stosowania tylko w gminach. Skromna praktyka roku 2019 wskazuje, że raportów nie przyjmowano w gminach, w których wójtowie ze względu na termin wyborów samorządowych mogli realizować swoją politykę tylko przez trzy miesiące (uwarunkowania budżetowe mogą tę tezę w wielu przypadkach również stawiać w wątpliwość). Można mieć wątpliwości, czy taka polityka samorządu jest zgodna z czystą logiką i czy w właściwy sposób wpływa na relacje czysto ludzkie – szczególnie w małych gminach.

Finanse

Fakt, iż samorząd stanął przed problemem większej partycypacji w  finansowaniu zadań, które nie zawsze należą do niego jako zadania własne, wzmógł poszukiwania dodatkowych środków finansowych. Od dawna wiemy, że koncepcja janosikowego, która to danina miała niwelować różnice w poziomie dochodów na mieszkańca, z punktu widzenia ustrojowego nie spełniła swego zadania. Różnice między najbiedniejszymi gminami są dziś większe niż były w momencie reaktywowania samorządu w 1990 r. Nie zawsze receptą na brak dochodów była oszczędność po stronie wydatków, czasami tych środków szukano poprzez rozbiór terytorialny sąsiadów.

W roku 2019 pojawiły się również w sposób bardziej ostry, problemy niedofinansowaniu zadań zleconych, co potwierdziła w dwóch raportach Najwyższa Izba Kontroli. Od dawna zarówno w doktrynie, jak i praktyce, krytykowano  niejasny sposób regulacji transferów środków finansowych z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego (JST). Brak jasności lub całkowite nieuregulowanie tej sfery powoduje, że samorządy poszukują sprawiedliwości w drodze procedur odszkodowawczych z wykorzystaniem dyspozycji art. 4171 k.c. Problem sprowadza się jednak do tego, że inaczej dochodzi się zaniżonej lub nieotrzymanej dotacji lub subwencji, a inaczej odszkodowania za zaniechania legislacyjne ustawodawcy. Powód musi w tym przypadku wykazać, że ustawodawca jest odpowiedzialny za zaniechanie legislacyjne i miał obowiązek uregulować problem w określony sposób. To niezwykle trudne.

Konstytucyjna zasada pomocniczości nie stanowi pola dla refleksji przy tworzeniu prawa samorządowego przez parlament oraz w żaden sposób nie stanowi bariery dla tworzenia konstrukcji prawnych ograniczających samodzielność samorządu terytorialnego. Problemy wynikające z nieprecyzyjnego prawa przekładają się na praktykę jego stosowania w samorządzie. Trudno oczekiwać, aby sądy powszechne, do których samorządy zwracają się o sprawiedliwość w przypadkach znacznego finansowania z własnych budżetów zadań zleconych przyznawały  samorządom racje, kiedy wcześniej  w sprawozdaniu Rb nie uwidoczniły one faktu dopłaty z własnych środków na zadanie zlecone. W realnej rzeczywistości sprawozdanie informujące, że samorząd wykonał zadanie zlecone większym kosztem niż środki przekazane z budżetu państwa nie zostanie przyjęte przez administrację rządową.

Liczby nie kłamią

Spojrzenie na polski samorząd terytorialny przez pryzmat zasady pomocniczości i zakończonego roku budżetowego 2019 wymaga pokazania problemów większości jednostek samorządu terytorialnego w poprzednim roku, jak również zastanowienia się nad perspektywami rozwoju tej instytucji w roku 2020 i następnych. Nie dysponujemy jeszcze końcowymi danymi dotyczącymi wykonania budżetów za rok 2019, ale analizując tendencje występujące w gospodarce finansowej JST zauważmy, że w 2017 r. 10,8% JST wykonując budżet na koniec roku nie osiągnęło planowanego na koniec III  kwartału poziomu składnika średniej z art. 243 Ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), na koniec 2018 r.  liczba JST nie wykonująca średniej z art. 243 wyniosła 11% i nic nie wskazuje, aby w 2019 roku było lepiej. Tendencja  nie osiągania planowanego wskaźnika jednorocznego jest szczególnie niebezpieczna dla tych JST, które zawarły w swych wieloletnich prognozach finansowych (WPF) spełnienie relacji z art. 243 zachowując niewielką rezerwę na najbliższe trzy lata. Optymistyczne planowanie podstawowych parametrów budżetu będzie miało swoje konsekwencje dla możliwości spłaty zaciągniętych już zobowiązań zawartych w WPF. Jest to szczególnie widoczne w budżetach małych gmin (do 20 mln zł), gdzie zobowiązania nie są spłacane w ustalonym terminie, ale rozkładane w dłuższym przedziale czasowym. WPF składane regionalnym izbom obrachunkowym w 2018 r. zakładały optymistycznie, że w 2019 r. należy spodziewać się wzrostu dochodów i wydatków budżetowych JST odpowiednio o 2,5% i 5,3%. Jednocześnie planowano niewielki spadek dochodów bieżących o 0,4% oraz wzrost wydatków bieżących o 3,1%. W okresie prac planistycznych nikt nie zakładał jeszcze, że samorząd terytorialny w trakcie roku budżetowego (sic!) będzie musiał wziąć na swoje barki częściową podwyżkę płac dla nauczycieli. Na ten cel w 2019 r. samorząd otrzymał z budżetu państwa 1 mld zł, szacunki Związku Miast Polskich wskazują na kwotę ok. 1,4-1,6 mld zł.

Bez wątpienia szczególnie dotkliwy dla JST jest wzrost kosztów w oświacie. W latach 2017 i 2018 luka finansowa w oświacie wzrosła z 17,7 mld zł do 23,4 mld zł, co pokazał opublikowany w 2019 roku Raport o finansowaniu oświaty w Polsce. Należy przypomnieć, że tylko w okresie tzw. programu pilotażowego w oświacie w 1993 r. mówiono o finansowaniu oświaty z budżetu państwa, potem już tylko o dofinansowaniu. Niewątpliwie ten drobny niuans językowy nie został dostrzeżony przez samorząd we właściwej porze. Przypadki wskazujące na sytuacje, w których samorząd finansuje zadania, zamiast je tylko ewentualnie dofinansowywać, mogą świadczyć o dysfunkcyjności systemu.

Analiza danych przedstawionych w WPF na rok 2020 i następne (przykładowo w województwie łódzkim), wskazuje, że samorządy planują w latach kolejnych ograniczenie wydatków majątkowych, w tym wydatków na inwestycje. Oznacza to po prostu, że z chwilą rozpoczęcia III perspektywy finansowej UE w 2021 r., część samorządów nie będzie miała środków na wkład własny, a procentowo będzie on zdecydowanie wyższy niż w chwili obecnej (prawdopodobnie ok. 30%). Obniżenie wydatków inwestycyjnych samorządu o 20-30% wpłynie na sytuację polskiego PKB – przypomnijmy, że w 2018 roku inwestycje samorządów przyczyniły się do wzrostu PKB o 1,2%.  Niektórzy szacują, że samo wahnięcie inwestycji samorządów będzie warte 2,5% wzrostu PKB. Obniżenie inwestycji to również mniejsze wpływy z VAT-u – średnio o 15-16%. O wpływie wzrostu cen, w tym wzrostu cen energii (którego samorządy nie znają w momencie uchwalania budżetów na 2020 r.) na zamierzenia inwestycyjne, warto pamiętać – lecz trudno go w chwili obecnej oszacować. To problem nie tylko dla samorządów, ale również dla organów nadzoru, które badają realistyczność wieloletnich prognoz finansowych.

Kolejnym problemem są ubytki w dochodach własnych gmin będące wynikiem zmian ustawowych w podatku od nieruchomości, opłatach za użytkowanie wieczyste, zmiany w PIT, które skutkować będą dla budżetów w 2021 r.

Służba zdrowia a JST

Piętą achillesową samorządu jest również służba zdrowia i sposób jej finansowania. To, że przeznaczamy na nią zbyt mało środków w stosunku do PKB, wiedzą prawie wszyscy. Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z 20 listopada 2019 r. K4/17 wskazał, że zobowiązanie JST do pokrycia straty netto, która jest ekonomicznym skutkiem stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, wywołujących obligatoryjne skutki finansowe w zakresie kosztów świadczeń, bez zapewnienia adekwatnego finansowania, jest niezgodne z art. 167 ust. 4 w związku z art. 166 ust. 2 Konstytucji. TK zdając sobie sprawę, że wyrok powoduje konsekwencje dla budżetu państwa wyznaczył 18 miesięczny termin, po którym wyrok wchodzi w życie. Stwierdzenie, że wykonywanie zadań zleconych z zakresu ochrony zdrowia wymaga stale rosnących nakładów finansowych, a wzrost kosztów wynika w dużej mierze z dyktowanej ustawami i rozporządzeniami konieczności podnoszenia jakości świadczeń i poprawy warunków pracy personelu medycznego, nie jest niczym odkrywczym. Powszechnie występujące zadłużenie szpitali, jego rozmiar i podejmowane okresowo akcje oddłużania stanowią nieodparty dowód na to, że środki przekazywane przez NFZ są nieadekwatne do kosztów ich działalności. Regionalne izby obrachunkowe tylko w ostatniej dekadzie (2009 r. i 2018 r.) przedstawiły dwa raporty informujące o zadłużeniu samorządowej służby zdrowia. Przerzucanie zadłużenia poza samorząd i obarczanie nimi spółek celowych, które na ogół w 100% mają charakter samorządowy czy tworzenie tzw. umów wsparcia do niczego nie prowadzi. Dług tego rodzaju zaliczany jest do długu tej JST, która jest organem założycielskim SPZOZ. Powyższe rozwiązanie jest rozwiązaniem tymczasowym i może funkcjonować do momentu, w którym nie zostanie naruszony wskaźnik z art. 243 u.f.p. O tym, jak zadłużenie szpitala może wpływać na finanse samorządu, wskazuje przykład miasta Grudziądz.

W 2019 roku w zakresie samorządowej służby zdrowia spotkaliśmy się także z nowym zjawiskiem, obok wcześniej występującego – braku środków na działalność, a mianowicie z problemami kadrowymi, co może prowadzić do zamykania oddziałów w szpitalach, dla których jednostką tworząca jest JST.

TK ma rację stwierdzając, że gdy rozdźwięk między określanym w przepisach powszechnie obowiązujących standardem tych świadczeń a środkami przeznaczonymi na ich realizację zagraża prawu gwarantowanemu przez Konstytucję (do ochrony zdrowia), nie można utrzymywać fikcji, że samorządy wykonują wciąż to samo zadanie.  Stwierdzenie to jest niezwykle istotne – może ono również odnosić się do finansowania oświaty.

Sprawa odpadów


Ostatnia kwestia, która niepokoi w gospodarce samorządowej, to sprawa wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa w tym zakresie zakłada, że nowe zasady zostaną wprowadzone do 6 września 2020 roku. Nowe rozwiązania wiążą się również w większości przypadków z istotnymi, skokowymi podwyżkami. W wielu przypadkach w wcześniejszych uchwałach, gminy ustalały stawki bardzo niskie, a ubiegające się o kontrakt firmy stosowały ceny dumpingowe. Po podziale rynku i wyeliminowaniu lokalnych odbiorców, ale również i po podwyżce opłaty za składowanie odpadów komunalnych, która w 2017 r. wynosiła 24,15 zł za tonę, w 2018 r. – 140 zł, w 2019 r. – 170, a w 2020 r. – 270 zł za tonę, opłata śmieciowa, mimo ustalenia przez ustawodawcę ceny maksymalnej, bardzo wzrosła. Wiele gmin ma kłopoty z wyłonieniem odbierającego śmieci w pierwszym przetargu. Bywają sytuacje, że oferowana kwota za odbiór jest trzykrotnie wyższa, niż oszacowana przez ogłaszającego przetarg.

Zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach słusznie wprowadza obowiązek segregacji śmieci. Przeciętnemu obywatelowi trudno jednak  zrozumieć, dlaczego wcześniej, kiedy nie było obligatoryjnego obowiązku segregowania śmieci na frakcje – płacił mniej, niż teraz kiedy segregując – musi zapłacić więcej. W praktyce już kwoty 20 zł na osobę rodzą niedowierzanie i podejrzenie oszustwa ze strony JST, a także żądanie przeprowadzenia kontroli ustalania stawek przez regionalne izby obrachunkowe. Należy przypomnieć, że w momencie wprowadzania systemu, przedstawiciele administracji rządowej wprost wskazywali, że system gospodarowania odpadami komunalnymi w gospodarce finansowej JST winien się bilansować (płacimy tyle ile wynoszą koszty). Potem zaczęto mówić o możliwości dopłat ze strony budżetu, szczególnie w przypadku przyjmowania ulg dla niektórych kategorii obywateli. W chwili obecnej wydaje się, że dopłata do wysokości obowiązującej stawki dla wielu gmin stanie się regułą, przez co będzie jeszcze jednym poważnym obciążeniem wydatków JST.

Dr Ryszard P. Krawczyk – adiunkt w Zakładzie Polskiego Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu  Łódzkiego, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Autor wielu publikacji dotyczących prawnych aspektów działalności samorządu terytorialnego w Polsce.
TAGI:
 
KOMENTARZE: 0 PRZEJDŹ NA FORUM

DODAJ SWÓJ KOMENTARZ

 
newsletter

TAGI

PARTNERZY 


  Związek Gmin Wiejskich  

KONTAKT
Polska Agencja Prasowa SA
ul. Bracka 6/8, 00-502 Warszawa
Tel.: (+48 22) 509 22 22
Faks: (+48 22) 509 22 34
REDAKCJA SERWISU SAMORZĄDOWEGO PAP
ul. Bracka 6/8, 00-502 Warszawa
Tel.: (22) 509 29 25
Faks: (22) 509 23 72, (22) 509 22 20
e-mail: samorzad@pap.pl
e-mail klubowy: klub@pap.pl
DZIAŁ SPRZEDAŻY I OBSŁUGI KLIENTA
Rafał Szafrański
Tel.: (22) 509 27 03
Kom.: 722 202 428
r.szafranski@pap.pl
PAP Copyright © PAP SA 2013 .
Redakcja  |  O portalu  |  Licencje  |  Polityka Prywatności  |  v 1.4.25