Na zapleczu reformowania ochotniczych straży pożarnych wprowadza się do systemu prawa przepis, który wprost i jednoznacznie zmierza do demontażu przepisów antykorupcyjnych w gminach - ocenia w analizie Dariusz P. Kała, doktor nauk prawnych, który specjalizuje się w prawie ochrony przeciwpożarowej.
W przesłanej do redakcji Serwisu Samorządowego PAP obszernej analizie ekspert wytyka błędy projektu ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych. Poniżej publikujemy w całości opinię dr. Dariusza P. Kały.
Demontaż antykorupcji w gminach
Na zapleczu reformowania ochotniczych straży pożarnych, niczym królika z kapelusza wprowadza się do systemu prawa przepis, który wprost i jednoznacznie zmierza do demontażu przepisów antykorupcyjnych w gminach. Dokonuje się to wbrew ponad dwudziestoletniej ugruntowanej i poważanej praktyce oraz słusznym i zasadnym liniom orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Tym szkodliwym pomysłom trzeba powiedzieć jednoznaczne i dobitne weto oraz zahamować proces legislacyjny zmierzający w szkodliwym kierunku. Trefny przepis kładzie cień na dobry projekt ustawy o OSP.
Reforma w toku
Od maja 2021 r. toczą się pracę nad zreformowaniem Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce. Pierwotny projekt przedstawiony przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej zakładał głównie wdrożenie rekomendacji Najwyższej Izby Kontroli z 2019 r., która dokonała skontrolowania finansowania Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce. W projekcie pojawiły się także nowe świadczenia majątkowe dla strażaków ochotników, w tym głównie sztandarowy dodatek emerytalny, który był oczekiwany przez środowisko strażaków ochotników od wielu lat.
Projekt został poddany szerokim ogólnopolskim konsultacjom społecznym, w tym w terenie z udziałem zainteresowanych strażaków PSP i OSP. W zakresie projektu wypowiedział się Związek Ochotniczych Straży Pożarnych RP, samorządy terytorialne, organizacje społeczne oraz główne partie polityczne. Summa summarum, po przeprowadzonych konsultacjach społecznych wycofano się na tą chwilę z głównego założenia reformy sprowadzającego się do podziału straży OSP na biorące udział w działaniach ratowniczych i zajmujących się krzewieniem kultury, tradycji, edukacją młodzieży itp. Słusznie podtrzymano natomiast założenie wprowadzenia nowej ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych, która uzupełnia dotychczasowy system prawa służb mundurowych. Nowa regulacja częściowo bazuje na rozwiązaniach z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, częściowo wprowadza nowe regulacje prawne, które mają szansę poprawić efektywność wydatkowania środków finansowych na OSP w gminach oraz efektywność całego systemu ratowniczego w Polsce.
Królik z kapelusza
Obecnie na stronach Rządowego Centrum Legislacji został opublikowany projekt ustawy o OSP datowany na 14 października 2021 r. Przedstawiony projekt zakłada wprowadzenie do nowej ustawy o OSP art. 31 zgodnie z którym: „Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), zastępcy wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbnicy gmin, sekretarze gmin, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz radni mogą być członkami władz ochotniczych straży pożarnych, w tym ochotniczych straży pożarnych prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy”. W uzasadnieniu do tego projektu został zamieszony wręcz kuriozalny do kwadratu zapis brzmiący wprost:
„Takie rozwiązanie nie rodzi problemów związanych z konfliktem interesów, co więcej pozwala na bezpośrednie i szybkie rozwiązywanie ewentualnych spraw w relacji gmina – OSP” (s. 8 uzasadnienia do projektu).
Wprowadzenie tej regulacji budzi o tyle zdumienie, że nie było jej ani w pierwotnych założeniach reformy ani w dalszych korektach pierwotnego projektu. Regulacja ta pojawia się w momencie wejścia projektowanej ustawy w zasadnicze etapy legislacyjne. Podczas szerokiej debaty społecznej jaka toczyła się wokół przedstawionego w maju 2021 r. projektu reformy OSP, jakoś nie było słychać donośnych głosów aby wprowadzić taką regulację, że istnieje jakieś zapotrzebowanie społeczne na akurat taką zmianę.
Wbrew uczciwym zasadom i ugruntowanej praktyce
Projektowany art. 31 stoi w sprzeczności z obowiązującym w Polsce od ponad 20 lat prawem antykorupcyjnym w gminach. Zgodnie bowiem z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Dodatkowo zgodnie z art. 4 pkt 6 zd. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wójt (burmistrz, prezydent miasta), zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, sekretarz gminy, kierownik jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Wskazane powyżej przepisy stały od ponad 20 lat na straży uczciwych praktyk w samorządach gminnych. Dotyczyło to w szczególności łączenia funkcji w samorządzie gminnym i w ochotniczych strażach pożarnych. Wiadomo bowiem, że praktycznie w każdej gminie w Polsce działa przynajmniej jedna ochotnicza straż pożarna, a zdarza się że tych straży jest kilka lub kilkanaście. Strażacy ochotnicy to aktywni i przedsiębiorczy obywatele. W związku z tym nierzadko swoją aktywność strażacką łączą z aktywnością w organach samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy chronią więc przed sytuacją konfliktu interesów jaka występuje w sytuacji łącznia przez jedną osobą funkcji w organach gminy i funkcji w organach ochotniczych straży pożarnych.
Potwierdzeniem zasadności obowiązywania tych przepisów jest liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne wielokrotnie interweniowały w sprawach w których dochodziło do konfliktu interesów wynikającego z łączenia funkcji w organach gminy i organach ochotniczych straży pożarnych i uznawały zasadność wygaszenia mandatu radnego, który zasiadał jednocześnie w organach ochotniczych straży pożarnych. Sprawy takie były przedmiotem m.in. takich orzeczeń jak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 2889/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 2890/17, które tworzą reprezentatywna linię orzeczniczą.
Naczelny Sąd Administracyjny słusznie i trafnie wskazywał, że celem regulacji 24f ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie korupcji, usunięcie konfliktu interesów oraz pokusy nadużywania stanowiska. NSA w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym wskazywał, że autorytet organów samorządu lokalnego, zaufanie obywateli do władz oraz interes publiczny jest wartością nadrzędną nad trwałością wygaszanego mandatu radnego, który zasiadał jednocześnie w organach ochotniczych straży pożarnych prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Zależności pomiędzy organami gminy a OSP
Trzeba wskazać, że pomimo, że OSP jest niezależnym od gminy stowarzyszeniem posiadającym osobowość prawną, to OSP jest mocno uzależniona głównie finansowo i majątkowo od gminy w której ma siedzibę. W większości gmin remiza OSP jest własnością miejscowej gminy. Zdecydowana większość OSP w Polsce utrzymuje się ze środków finansowych przekazywanych im przez gminę w której ma siedzibę OSP. To właśnie wójt (burmistrza, prezydent miasta) oraz radni gminni poprzez przygotowanie i uchwalenie projektu budżetu gminnego, decydują wprost o wysokości środków finansowych przekazywanych do OSP. To wójt podpisuje w imieniu gminy z zarządem OSP umowę użyczenia remizy, umowy na przekazywanie dotacji finansowej z gminy do OSP i może kontrolować zarząd OSP w tym zakresie. Radni gminni natomiast mogą kontrolować i rozliczać wójta czy właściwie współpracuje z zarządem OSP m.in. w zakresie finansowania OSP. Wiele OSP w Polsce prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, głównie w postaci remizy, którą wynajmuje się np. na sklepy, warsztaty czy na przyjęcia okolicznościowe.
Oczywistym jest i jednoznacznie dostrzegalnym, że wójt czy radny który jest jednocześnie w zarządzie miejscowej ochotniczej straży pożarnej pozostaje w konflikcie interesów. Osoba taka bowiem jako wójt czy radny decyduje o uposażeniu finansowym i majątkowym OSP, a jednocześnie jako członek zarządu OSP jest w organie OSP, która jako organizacja gminna jest beneficjentem znacznych środków majątkowych i finansowych pochodzących z gminy. Czyli mówiąc w skrócie, osoba taka sama sobie przyznaje środki majątkowe i finansowe. Dochodzić może do sytuacji, że osoba która jest jednocześnie wójtem i prezesem miejscowej OSP, może parafować jednocześnie tą samą umowę zarówno w imieniu gminy i OSP, czyli de facto podpisuje umowę sam z sobą.
Konflikt interesów na tacy
Jeżeli projektowany art. 31 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych zostanie przyjęty w porządku prawnym, narastać będą naganne zjawiska, których przykład stał się przedmiotem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2019 r., II SA/Ke 500/19. Wyrok ten zapadł w odniesieniu do sytuacji, w której w gronie radnych gminnych zasiadały osoby które był jednocześnie członkami ochotniczej straży pożarnej. Osoby te głosowały za przyjęciem uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych. Mocą tej uchwały radni, w tym jednocześnie członkowie OSP ustali prawie maksymalną kwotę ekwiwalentu pieniężnego, który później mieli prawo pobierać za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych jako członkowie OSP. W sytuacji tej, przywilej ustalania prawa miejscowego został bezwzględnie wykorzystany do uchwalenia prawa we własnym interesie.
Można sobie tylko wyobrazić czym skutkować może i będzie, jednoczesne wykonywanie funkcji wójta lub radnego, którzy decydują o finansach i majątku w gminie z funkcją członka zarządu ochotniczej straży pożarnej. W skrajnym przypadku może dojść do uposażania majątkowego i finansowego OSP ze szkodą dla interesu publicznego oraz dla innych podmiotów w gminach.
Otwarcie furtki dla radnych, wójtów, skarbników, sekretarzy itd. dla zasiadania w zarządach OSP, spowoduje że radni, wójtowie itd. będący członkami innych podmiotów niż OSP w gminach, upomną się o takie samo uprawnienie dla siebie. Stąd już prosta droga do szybkiego demontażu prawa antykorupcyjnego w gminach, które z racji na swoją zasadność i słuszność, obowiązuje na poziomie samorządów terytorialnych od ponad 20 lat.
Dr Dariusz P. Kała, Kancelaria Prawna „LexKała”, ekspert prawa ochrony przeciwpożarowej
mp/