Diagnoza – już nie tylko dobra praktyka

Zgodnie z zapisami art. 10a Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podmiot opracowujący projekt strategii rozwoju przygotowuje diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych.  Diagnoza nie jest już więc tylko dobrą praktyką – stała się obowiązkiem ustawowym. Ustawodawca nie określił jej formy, w praktyce więc można spotkać zarówno odrębne dokumenty – raporty diagnostyczne, jak i zbiór opracowań analitycznych, dokumentów o charakterze eksperckim, zestawień statystycznych, sprawozdań itp., które stanowić  mają materiał pomocniczy dla opracowujących strategię.

W samym dokumencie strategicznym natomiast zawarte są jedynie wnioski z diagnozy. Do tej pory diagnoza stanowiła zwykle integralną, obszerną część strategii i była elementem treści przyjmowanej uchwałą rady. W noweli ustawy diagnozę zastąpiono wnioskami, które z diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej wypływają. Opracowanie diagnozy może stanowić element prac nad dokumentem strategicznym, jednak może też być przygotowana przed przystąpieniem do nich. W treści samego dokumentu strategicznego znajdą się jednak przede wszystkim treści kierunkowe i programowe – a więc istota strategii rozwoju.

Diagnoza jako element prac nad dokumentem strategicznym ma przygotować osoby opracowujące strategię, a także członków organu wykonawczego i stanowiącego gminy, do właściwego określenia celów strategicznych rozwoju gminy w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym oraz kierunków działań podejmowanych dla osiągnięcia celów strategicznych. Każda strategia odzwierciedla wybory podjęte przez organy gminy oraz postrzeganie przez nich szans i zagrożeń rozwojowych. Aby diagnoza mogła stać się podstawą planowania działań strategicznych w rozwoju danej jst, musi być opracowaniem:
- rzetelnym, a więc zawierać precyzyjne i poprawne informacje o właściwym stopniu szczegółowości;
- użytecznym – zawierającym informacje istotne z perspektywy osób dokonujących selekcji celów rozwojowych, a nie inwentaryzację sytuacji zastanej;
- wskazującym możliwości wykorzystania szans rozwojowych i przeciwdziałania zagrożeniom, a nie tylko je identyfikującym.

Diagnoza – ogrom wyborów

Analitycy opracowujący diagnozę, muszą dokonać wyborów w zakresie zakresu przedmiotowego, czasowego, terytorialnego (przestrzennego), ale też selekcji źródeł informacji i metod analitycznych stosowanych podczas prac.

Według przepisów znowelizowanych ustaw, zakres przedmiotowy diagnozy nie jest ani narzucony, ani ściśle określony, musi on jednak stanowić kompromis pomiędzy przedstawieniem lokalnej specyfiki i uwarunkowań, a kwestiami o fundamentalnym znaczeniu dla wszystkich gmin (np. demografia). Dane prezentowane muszą być w sposób dynamiczny, ukazujący zmianę w czasie, jak i porównawczy, w odniesieniu do świadomie zdefiniowanej grupy porównawczej oraz otoczenia, wpływającego na rozwój gminy bezpośrednio. Należy pamiętać, że strategia rozwoju gminy będzie podlegała konsultacjom, m.in. z udziałem sąsiednich gmin.

Coraz częściej analitycy w procesie prac nad diagnozą korzystają z nowych źródeł danych: pierwotnych i wtórnych oraz posługują się nowoczesnymi metodami ich prezentacji. Sięgają do rankingów jednostek samorządu terytorialnego, prowadzonych przez ośrodki akademickie i specjalistyczne wydawnictwa, które, jeśli oparte o solidną metodologię, pozwalają na ukazanie sytuacji gminy na tle innych w danej grupie porównawczej. Za istotne należy uznać np. ranking zmian zadłużenia polskich samorządów, ranking zdolności inwestycyjnej gmin lub skuteczności w pozyskiwaniu zewnętrznych (unijnych) środków finansowych.

Analitycy korzystają z nowoczesnych narzędzi analitycznych, opracowywanych przy udziale ośrodków akademickich i organizacji jednostek samorządu terytorialnego, a pozwalających na syntetyczną ocenę potencjału ekonomicznego i społecznego danej gminy w czasie i w relacji do innych gmin mających podobną funkcję w strukturze osiedleńczej kraju. Narzędzia te, wykorzystując dane ze źródeł publicznej statystyki i źródeł administracyjnych (m.in. zasoby różne Głównego Urzędu Statystycznego, systemu Ministerstwa Finansów POLTAX, systemy ZUS i KRUS, dane Ministerstwa Finansów), dają szansę na pogłębioną analizę sytuacji w wybranej gminie w obszarach szczególnie istotnych dla jej rozwoju, takich jak np. demografia, dostępność i jakość usług i infrastruktury, finanse lokalne, lokalna gospodarka i rynek pracy, czy też lokalne środowisko przyrodnicze, a nawet na ocenę potencjału partnerstw, w których gmina uczestniczy. Dane takie mogą stać się tematem pogłębionej debaty z udziałem mieszkańców i punktem wyjścia do oceny sytuacji gminy.

Ważnym źródłem materiałów wykorzystywanych w pracach nad diagnozą są systemy informacji geograficznej (GIS) służące do wprowadzania, gromadzenia, przetwarzania oraz wizualizacji danych geograficznych.

Na potrzeby opracowania diagnozy prowadzone są badania jakościowe i ilościowe: od wywiadów pogłębionych z lokalnymi liderami opinii, po tradycyjne anonimowe ankiety papierowe i internetowe wśród mieszkańców lub osób, dla których dana gmina pełni ważne funkcje społeczne i gospodarcze.

Dzięki nowoczesnym, graficznym metodom przedstawiania zebranych danych, i – co niezwykle istotne – zachodzących zmian – informacje ukazywane są odbiorcom w sposób prosty, przystępny i ciekawy. Coraz częściej diagnozy zawierają już nie tylko diagramy i tabele, ale też komplementarne wobec nich wykresy powierzchniowe (słupkowe, kołowe, kolumnowe) wykresy liniowe, kartogramy, wykresy graficzne oraz wyniki stosowania metod kombinowanych, np. wykresy warstwowe i kartodiagramy, dzięki którym odbiorcy łatwiej dostrzegają relacje i wzajemne zależności między prezentowanymi danymi. Jakość danych i sposób ich prezentacji, oceniany z perspektywy odbiorcy informacji i celu narratora, w bezpośredni sposób przekładają się na ocenę użyteczności i wartości diagnozy.

Irma Kuznetsova, koordynująca w Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju pracę kilkunastu analityków pracujących nad dokumentami strategicznymi kilkuset polskich samorządów, podkreśla, że w pracach nad diagnozą ważne jest, aby dogłębnie przeanalizować najistotniejsze dla danej gminy obszary jej funkcjonowania.

„Diagnoza pokazuje nam, w którym miejscu jesteśmy teraz, jaki jest nasz punkt wyjściowy, co determinuje pozycję rozwojową danej gminy, ponieważ tylko w ten sposób możemy zaplanować cele i kierunki działań, w tym obszary strategicznej interwencji, na kolejne lata. Bardzo często kierunki działań określane w strategii nie są spójne z wnioskami z diagnozy. Wynika to z tego, że strategie opracowuje się pod konkursy unijne i krajowe, a wybór projektów uzależnia się od dostępnych funduszy. Dobrze przygotowana diagnoza, i zbudowana na niej strategia, muszą pozwolić na aplikowanie o środki w przyszłości, ale fundusze nie mogą stanowić czynnika determinującego kształt i treść dokumentu strategicznego” - wskazała Kuznetsova.

W rozważaniach nad rolą diagnozy w czasie prac nad dokumentem strategicznym jednostki samorządu terytorialnego należy odpowiedzieć na pytanie, czym diagnoza nie jest. Z całą pewnością diagnoza nie jest prostą inwentaryzacją stanu istniejącego czy też fotografią przeszłości, bez uwzględniania lokalnej specyfiki i wewnętrznego zróżnicowania gminy. Nie jest kroniką historyczną gminy, nie powinna zawierać rozbudowanych opisów nie mających znaczenia z perspektywy wniosków wyciąganych przez osoby decydujące o kierunkach rozwoju strategicznego. Nie jest encyklopedią wiedzy o gminie. Poprawnie przygotowana diagnoza daje szansę na lepsze zaplanowanie interwencji, na skoncentrowanie ich  na wybranych, szczegółowo scharakteryzowanych obszarach: rozwojowych lub problemowych. Jest szansą na lepszą strategię rozwoju gminy.

Dr Joanna Cieślińska