Serwis Samorządowy PAP: Jak Pana zdaniem przestawia się obecnie sytuacja finansowa JST w świetle znanych wskaźników ekonomicznych? Niedawno media obiegła informacja o gigantycznej kwocie zadłużenia jakie na koniec 2019 r. osiągnęły samorządy. Czy rzeczywiście sytuacja jest aż tak bardzo zła?

Dr Ryszard Krawczyk, prezes RIO w Łodzi: Sytuacja finansowa poszczególnych JST jest zróżnicowana i to zróżnicowanie wynika z wielu przyczyn, o których w tej chwili mówić nie będziemy. Dopóki nie ma sprawozdań z wykonania budżetów za 2019 rok, można mówić wyłącznie o szacunkach. 

Dane, którymi dysponujemy wynikają z bazy Ministerstwa Finansów i dotyczą zagregowanych wielkości wieloletnich prognoz finansowych za III kwartał 2019 roku i lata następne. 

PAP: Co wynika z tych danych?

R.K.: Możemy porównać kilka wielkości na zasadzie wykonanie roku 2018 do planu trzech kwartałów roku 2019. Podajmy więc kilka charakterystycznych pozycji budżetów JST. Przykładowo dochody ogółem w 2018 r. wynosiły 251 891,3 mln zł, za III kwartały 2019 r. planowano 271 942,1 mln zł, dochody bieżące za 2018 r. – 229 668,1 mln zł, za III kwartały 2019 r. planowano – 239 503 mln zł w tym  wpływy z PIT i CIT w 2018 r. – 60 605,6 mln zł, za III kwartały 2019 r. planowano – 65 395,1 mln zł, Z kolei wydatki kształtowały się następująco: wydatki ogółem w 2018 r. – 259 389,3 mln zł, za III kwartały roku 2019 planowano – 294 306,2 mln zł. Wydatki bieżące w 2018 r. – 206 509, 1 mln zł, za III kwartały ostatniego roku planowano 226 398, 6 mln zł. 

Wydatki majątkowe w rozpatrywanym okresie wynoszą  52 880,2 mln zł. do planowanych 67 907,6 mln zł. W tym wydatki inwestycyjne 51 077, 9 mln zł do planowanych 65 805 mln zł. Wynik budżetu za 2018 rok był na minusie w wysokości 7 498,1 mln zł, za III kwartały roku 2019 jest już planowany minus 22 364,1 mln zł.  

Jednocześnie MF podając wykonanie budżetów JST za miesiące styczeń – listopad 2019 r. podaje, że dochody wyniosły 252,8 mld zł, a wydatki 241,5 mld zł. Oznaczałoby to, że po 11 miesiącach odnotowano wynik budżetu na poziomie plus 11,4 mld zł. Odpowiedź o wynik końcowy budżetu i wysokość nadwyżki operacyjnej wymaga jeszcze trochę czasu. W chwili obecnej jesteśmy pewni, że nie będzie ona lepsza niż w roku 2018.

I ostatnia pozycja kwota długu - w 2017 r. samorządy były winne 68 922,7 mln zł, w 2018 r. – 76 124,2 mln zł, za III kwartały 2019 r. planowano - 77 299,9 mln zł. Ministerstwo Finansów szacuje dług JST na koniec roku 2019 na poziomie ponad 86 mld  zł. W samych tylko gminach na koniec III kwartału 2019 r. poziom długu osiągnął 30 461,5 mln zł. Wzrost zadłużenia w 2019 r. jest przede wszystkim powodowany realizowaniem inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Konsekwencje decyzji polityczno - ekonomicznych podejmowanych w roku 2019 widoczne będą przede wszystkim w roku 2021 – 2022.

PAP: Prezydenci dużych miast prezentując pod koniec 2019 r. założenia budżetów na 2020 r. podkreślali niezwykle trudną sytuację związaną z koniecznością finansowania podwyżek nauczycieli, mniejszymi dochodami związanymi z reformą PIT oraz drożejącymi kosztami energii i zagospodarowania odpadów. Na ile te obawy są zasadne w kontekście tego co mówi rząd, wskazując na dobrą koniunkturę gospodarczą, z której korzystają też samorządy (chodzi m.in. o rosnące wpływy JST z PIT). Kto tu ma rację - strona rządowa czy samorządowcy?      

R.K.: Rzeczywiście, są to wydatki ,o których jeszcze nie myślano kilka lat temu. Dobra koniunktura nie trwa wiecznie, choć tego w obecnej sytuacji finansowej JST byśmy sobie życzyli. Nikt nam nie zagwarantuje, że ta koniunktura będzie trwała w 2022 i 23 roku. 

Niestety wiele samorządów  planując wydatki na 2020 rok nie miało wiarygodnych informacji na temat cen energii, również w wielu przypadkach w momencie otwierania ofert zaskakiwały proponowane kwoty za odbiór odpadów komunalnych. 

Na pierwszy rzut oka prognozowane w wieloletnich prognozach finansowych dochody i wydatki w 2020 roku wykazują pewną tendencję malejącą. Kłopoty zaczynają się w 2021 roku, by osiągnąć apogeum w roku 2022 i 2023 – z prognoz wynika, że spadają dochody samorządu. Znaczna jednak część samorządów planuje jeszcze swoje dane finansowe w WPF w sposób bardzo optymistyczny. Myślę, że poważne zmiany zaczną się w tych dokumentach po pierwszym półroczu roku 2020, kiedy będzie można określić dynamikę poziomu uzyskiwanych dochodów. W chwili obecnej samorządy w WPF planują deficyt budżetu na poziomie 17 625,0 mln zł.
 
Bardzo widoczne jest już w tej chwili projektowane obniżenie wydatków majątkowych w tym wydatków inwestycyjnych do 50 112, 7 mln zł, w tym wydatków finansowanych ze środków UE do 26 723, 1 mln. Zł. Prognoza wskazuje, że wydatki związane z projektami współfinansowanymi ze środków UE w 2021 roku osiągną 16 867, 4 mln. zł, w 2022 – 8 071, 5,mln zł.,  a w 2023 roku sytuacja wygląda tragicznie bo tylko 2 661, 7 mln zł. Oznacza to, że samorządy nie wykorzystają w stopniu zadowalającym środków z UE. Niebezpiecznie kształtuje się też prognoza długu na rok 2021 i 2022 – w obu latach ponad 97, 5 mld zł. 

PAP: Czy w tej sytuacji samorządy będą w stanie spłacać swoje zobowiązania? 

R.K.: To dobre pytanie. W latach 2020 – 2023 spłata długu zwrotnego kształtuje się na poziomie 9, 4 – 8, 6 mld zł rocznie. Już w chwili obecnej małe samorządy zaciągając zobowiązania zwrotne spłacają z wielkim trudem tylko kwoty odsetek, nie spłacając kapitału głównego długu. W pewnym momencie wymogi indywidualnego wskaźnika zadłużenia zablokują definitywnie taką praktykę, co znajdzie  swój wyraz w negatywnych opiniach regionalnych izb obrachunkowych.

Należy również pamiętać, że w 2016 roku 563 JST (20%) uchwaliło budżet deficytowy, w 2017 r. –  1432 (50,9%), w 2018 r. - 1991( 70, 9%), zapewne w 2019 r liczba JST z budżetem deficytowym będzie  oscylować  wokół 80 %. Niewątpliwie więc, ostrożnie pokazane tendencje przez same JST, nie są budujące dla rozwoju jednostek samorządu terytorialnego.

PAP: Jakie są perspektywy dla JST, jak zapowiada się 2020 rok jeśli chodzi o samorządowe finanse?

R.K.: Dla rozwoju samorządów istotne znaczenie ma istnienie nadwyżki operacyjnej (różnicy między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi). Jest ona wielkością informującą, ile środków finansowych pozostaje po pokryciu najważniejszych wydatków związanych z bieżącym funkcjonowaniem JST. Kolokwialnie rzecz ujmując, jeżeli nie ma nadwyżki operacyjnej, to dana JST albo wyprzedaje swój majątek, albo „żyje na kredyt” pożyczając pieniądze na bieżące zaspokajanie potrzeb. Stąd też ustawodawca w art. 242 u.f.p. stanowi, że wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o tzw. wolne środki. 

Co prawda opieranie kondycji  JST tylko na nadwyżce operacyjnej może być nieco kontrowersyjne, bo budżety JST mają tzw. kasowy charakter, nie uwzględniamy w tym przypadku faktycznych przepływów środków między JST a innymi podmiotami (np. JST a SP ZOZ), nadwyżka operacyjna nie obejmuje dochodów/wydatków majątkowych, ale jest ona najprostszym wskaźnikiem zdrowego trybu życia JST. Jeżeli teraz przypatrzymy się wykonaniu nadwyżki operacyjnej za 2018 r. to wynosiła ona  23 158, 9 mln zł, za III kwartały 2019 r. planuje się tylko 13 104, 4 mln zł, prognoza na rok 2020 wskazuje na wielkość 12 650, 2 mln zł, a jej przewidywana wielkość  w 2023 roku 22 676, 3 mln zł nie osiąga nawet tej z 2018 r. Oznacza to istotny regres dla finansów JST. Istnienie jak największej nadwyżki operacyjnej to sygnał, że samorząd dysponuje środkami na nowe inwestycje lub na spłatę wcześniejszego zadłużenia. To sygnał dla społeczności lokalnej, że zadania publiczne będą wykonywane na przyzwoitym poziomie, co ma znaczenie dla rozwoju danej wspólnoty lokalnej.

PAP: Czy, i w jakim stopniu, podwyższenie płacy minimalnej może wpłynąć na sytuację finansową mniejszych jednostek samorządowych?

R.K.: Na sytuację finansową JST wpłynie zarówno podwyższenie płacy minimalnej jak i obniżenie stawki PIT. W pierwszym przypadku nie dysponujemy jeszcze zbiorczymi danymi wskazującymi na skalę zjawiska. Można jednak zauważyć w niektórych JST silną presję tego rodzaju wydatków na budżet. Niewątpliwie poziom płac w danej JST przed podwyżką i  ilość osób osiągających minimalne wynagrodzenie będzie miała tutaj decydujące znaczenie dla stopnia obciążenia budżetu JST. 

Druga sprawa jest łatwiej mierzalna. Od 1 października 2019 r. zmniejszono stawkę podatku PIT z 18 do 17 %, jednocześnie podwyższono koszty uzyskania przychodu z 111,25 zł  do 250 zł miesięcznie. Szacuje się, że to zmniejszy roczne wpływy z tego podatku o 9, 7 mld zł. 

Obecnie gminy otrzymują 39,94 % podatku PIT osób mieszkających na ich terytorium, powiaty - 10, 25 %, województwa, 1,6 %. Razem jest to 51, 2 % - tyle wpływa co roku dochodów z tytułu PIT do budżetów JST – ustawa budżetowa szacuje te wielkość na około 67, 5 mld zł. Zmniejszenie stawki PIT w różnym stopniu wpłynie na wysokość budżetów. Wszystko zależy od wpływu PIT na globalną wielkość dochodów danej JST. Są w Polsce gminy, gdzie  PIT w ok. 50 % wpływa na wielkość dochodów. Te niewątpliwie odczują te zmiany bardzo mocno, podobnie gminy, które nie dysponują dochodami z CIT-u.

PAP: Pomimo ogromnych środków unijnych jakie już zostały wykorzystane przez JST nadal potrzeby inwestycyjne samorządów są bardzo duże? Czy w kontekście tego co Pan mówi należy spodziewać się spowolnienia kluczowych dla samorządów projektów infrastrukturalnych?

R.K.: Druga perspektywa unijna na lata 2014 – 2020 powinna zostać zamknięta w tym roku. Prawdopodobnie będzie przedłużona o kolejny rok lub dwa. Niezależnie od tego kiedy ulegnie ona zakończeniu samorządy będą finalizować swoje inwestycje unijne. Wynika to wyraźnie z WPF. W roku bieżącym samorządy planują jeszcze w związku z inwestycjami unijnymi zaangażować w wydatki inwestycyjne 26 723,1 mln zł. Znaczna część tych wydatków będzie finansowana poprzez zaciągniecie długu zwrotnego. 

Planuje się w WPF na to 22 331,7 mln zł. Zapewne część posłuży do finasowania inwestycji, w tym z udziałem środków unijnych, część na spłatę długu. Można założyć (a doświadczyliśmy tego już w pierwszej perspektywie unijnej), iż samorządy zrobią wszystko, aby zdobyć środki finansowe i dokończyć rozpoczęte inwestycje – tym bardziej, że niektóre z nich generują nowe dochody wliczone do WPF.

Spodziewam się również zmian w ustawie o finansach publicznych. W 2013 roku mieliśmy do czynienia z poluźnieniem indywidualnego wskaźnika zadłużenia poprzez dodanie do art. 243 u.f.p. ustępu 3a pozwalającego na wyłączenie z limitu zadłużenia zobowiązań zaciąganych na sfinansowanie wkładu własnego przy realizacji projektów dofinansowywanych ze środków UE w wysokości co najmniej 60%. 

W dniu 20 stycznia 2020 r.(druk senacki nr 31) Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej złożyła propozycję obniżenia tego limitu do 40%, argumentując logicznie, że wzrost kosztów inwestycji powoduje, że projekty wstępnie skalkulowane jako dofinasowanie w 60-70%, obecnie są droższe, a stopień dofinansowania przy ustalonej już kwocie dotacji spada do 40 – 50%. Jest to rozwiązanie warte przemyślenia, choć musimy otwarcie powiedzieć, ze spowoduje to dalszy wzrost zadłużenia JST, przede wszystkim dlatego, że inwestycje realizowane są w znacznej części za środki pożyczane w bankach.

PAP: W takim razie gdzie samorządy będą przede wszystkim szukać oszczędności budżetowych?

R.K.: Z przedstawionych prognoz finansowych wynika, że maleją wydatki inwestycyjne – porównanie prognoz roku 2023 do roku 2020 wskazuje, że o 318%. Prognozy wskazują również, że w latach 2020 – 2023 wydatki bieżące, w tym wydatki na wynagrodzenia i pochodne nie wykazują tendencji do wzrostu i utrzymują się na podobnym poziomie. Można zauważyć, że w wielu JST pole manewru jest bardzo wąskie, niestety martwią takie przypadki gdzie tego pola manewru nie ma.

mp/