Właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu mogą otrzymać decyzję organu wykonawczego gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej zuwagi na wzrost jego wartości, spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej. Nie dziwi odwoływanie się od decyzji wtej sprawie. Kontrola decyzji dotyczących wymierzania opłat adiacenckich prowadzi czesto do jej uchylenia. Autor analizuje popełniane błędy, zwłaszcza wodniesieniu do nieruchomości uzbrajanych nowymi urządzeniami (sieciami) wodociągowymi ikanalizacyjnymi, podkreślając, że brak uchwał iwadliwe decyzje uszczuplają dochody gmin omiliony złotych.

Zakres rozważań dotyczy głównie rozdziału 7 “Udział wkosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej” ustawy z21.08.1997 r. ogospodarce nieruchomościami oraz licznego orzecznictwa. Opłata adiacencka to m.in. opłata ustalona wzwiązku ze wzrostem wartosci nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej zudziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących zbudżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 4 pkt 11 u.g.n.).

Jeżeli właściciel oraz użytkownik wieczysty gruntu (dalej: właściciel), zgodnie zart. 144 ust. 2 u.g.n., otrzyma nagle decyzję oobowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, konkretnej kwoty pieniędzy wokreślonym terminie, to im większa wysokość opłaty iim mniejsze możliwości jej zapłaty lub większa świadomość prawna, tym częściej właściciel skorzysta zmożliwości odwołania się po to przynajmniej, aby jeszcze przez jakiś czas decyzja była nieprawomocna iby opóźnić datę zapłaty (opóźnienie zapłaty o6 miesięcy to realnie o2–3% niższa opłata, bo takie odsetki można uzyskać od tej kwoty wpółrocznej lokacie wbanku). Ztego powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące opłat adiacenckich jest bogate.

Według kontroli przeprowadzonej w2007 r. przez NIK (będącej wdużej mierze inspiracją do niniejszego artykułu) wzakresie 204 decyzji nakładających obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, wobec których złożono odwołania, wprzypadku 97 decyzji – 47,5% zostało zróżnych przyczyn uchylonych przez SKO lub organy wykonawcze gminy. Analizując orzecznictwo, podjąłem próbę wykazania najistotniejszych błędów popełnianych przez organy gminy, przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące.

1. Niepodjęcie uchwały (uchwalenie zerowej stawki procentowej)



 

Niepodjęcie przez radę gminy uchwały wsprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej to naruszenie prawa. Przepis art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n. został sformułowany jednoznacznie ikategorycznie: “(...) wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały”. Można uznać, że wniektórych sytuacjach – wyjątkowo – podjęcie uchwały byłoby bezprzedmiotowe. Dotyczy to tych gmin, wktórych wprawdzie urządzenia infrastruktury technicznej zostały zbudowane, lecz nie korzystano zwymienionych wustawie czterech źródeł środków publicznych. Przykładowo, sieci wodociągowe ikanalizacyjne buduje spółka ze 100% udziałem gminy iwyłącznie ze środków uzyskanych ztaryfy oraz zkredytu bankowego. Nie zostały tam zaangażowane środki publiczne wymienione w art. 143 ust. 1 u.g.n.

Jednak do uznania, że nastąpiło wydatkowanie środków publicznych, cała inwestycja nie musi być pokryta w100% ztych środków ani nawet wpołowie. Wystarczy sam “udział”, czyli część kosztów.

 

A zatem gminy nie mogą dobrowolnie rezygnować zprzydzielonych im wdrodze ustawy źródeł dochodu, zaś “ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej wwysokości 0% stanowi rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego wustawie ijest zatem obejściem przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami”.

 

2. Brak współpracy zprzedsiębiorstwem sieciowym



 

Można jednak wyobrazić sobie sytuację, że gmina będzie wbłędnym przeświadczeniu, iż takie publiczne środki nie zostały zainwestowane. Jeśli bowiem zbudżetu gminy wydatkowane są środki na infrastrukturę, wówczas gmina ma otym wiedzę. Natomiast zpozagminnych środków publicznych mogą korzystać ikorzystają także prywatne przedsiębiorstwa przesyłowe lub wytwórcze działające wnp. welektroenergetyce, gazownictwie, ciepłownictwie itd., które niekoniecznie zawsze współdziałają zgminami, czego przykładem jest kulejące od 12 lat planowanie energetyczne w gminach. Zgodnie z art. 148b ust. 2 u.g.n. “właściwe podmioty” (przedsiębiorstwa energetyczne, wodociągowe) są obowiązane udzielać organom gminy informacji oustaleniu, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Prawdopodobnie przedsiębiorstwa zwłasnej inicjatywy nie prześlą takich informacji gminie, zaś gmina niekoniecznie będzie regularnie ich żądać od wszystkich tych podmiotów. Jeżeli zażąda, to nie gwarantuje to otrzymania szybkiej odpowiedzi (brak sankcji) oraz odpowiedzi rzetelnej. Stąd brak pełnej wiedzy wgminie, zwłaszcza dużej, wzakresie istnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej (podjęcia uchwały, wydania decyzji) wydaje się prawdopodobny. Ponieważ to gmina podejmuje uchwały, na niej spoczywa inicjatywa sprawdzenia, czy istnieją przesłanki do podjęcia uchwały wsprawie ustalenia opłat adiacenckich, ito bez zbędnej zwłoki, czyli wręcz zodpowiednim wyprzedzeniem, bowiem zgodnie zobowiązującą od 2007 r. treścią art. 145 ust. 2 u.g.n. w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej już powinna obowiązywać odpowiednia uchwała rady gminy, aby decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mogła zostać skutecznie wydana. Praktycznym wyjściem ztej sytuacji jest natychmiastowe podjecie stosownej uchwały wtych gminach, wktórych jeszcze jej nie podjęto, anajpóźniej po uzyskaniu wiedzy, że środki publiczne zostały zaangażowane.

 

3. Naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego



 

Zaniechanie wszczęcia postępowania wsprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest ryzykowne, a przesłanki do takiego zaniechania powinny być udokumentowane. Wszczęcie postępowania administracyjnego wprzedmiocie opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 145 u.g.n., następuje wramach tzw. uznania administracyjnego, organ wykonawczy gminy nie ma bowiem obowiązku wszczęcia postępowania zmierzającego do jej ustalenia. I słusznie, ponieważ niecelowe jest wszczęcie postępowania, jeśli byłaby przesądzona kwestia pózniejszego jego umorzenia z urzędu. Natomiast wgminie, wktórej stosowna uchwała została podjęta iwystępowały przesłanki uzasadniające naliczenie opłaty, nieprawidłowością byłoby pozbawienie się możliwości uzyskania dochodów zopłaty. Zaniechanie musi być uzasadnione konkretnymi okolicznościami, do których zalicza się głównie poparty operatem szacunkowym brak wzrostu wartości nieruchomości.

 

Naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogą dotyczyć całej procedury ichoć wkonkretnej sprawie może być dyskusyjne, czy np. wójt wyczerpująco zebrał irozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), doświadczenia praktyczne autora, jako administratywisty, pozwalają wytknąć naruszenia przepisów art. 61 iart. 10 k.p.a., ponieważ są one oczywiste ipowodują możliwość skutecznego wzruszenia decyzji.

 

Postępowanie wsprawie ustalenia opłat adiacenckich wszczyna się zurzędu. Dniem wszczęcia postępowania jest pierwsza czynność względem strony, októrej stronę powiadomiono, a jest nią zreguły zawiadomienie owszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Według analizy NIK wbadanej grupie w27% ogółu decyzji nie zawiadomiono strony owszczęciu zurzędu postępowania wtej sprawie. Sankcją jest tu możliwość wzruszenia decyzji wtrybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału wpostępowaniu. Dodatkowo przepis materialny art. 147 ust. 1 u.g.n. przemawia za koniecznością umożliwienia udziału stronie wpostępowaniu: właściciel powinien mieć możliwość wystąpienia wtrakcie postępowania orozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne wokresie do 10 lat, awrazie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii warunki rozłożenia na raty określa się wdecyzji oustaleniu opłaty. Gdyby pierwszym dokumentem wsprawie była otrzymana decyzja, wówczas właściciel nieruchomości byłby pozbawiony możliwości złożenia takiego wniosku.

 

Z kolei zasada czynnego udziału strony wpostępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na wójta obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału wkażdym stadium postępowania, aprzed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów imateriałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady może wystąpić tylko wprzypadku zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego bądź groźby niepowetowanej szkody materialnej. Kodeks traktuje ten obowiązek jako prawo do wypowiedzenia “ostatniego słowa”. Brak waktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę oprzysługującym mu prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony wart. 10 § 1 k.p.a.

 

Naruszenie omawianej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania wsprawie wznowienia postępowania. Wprawdzie postępowanie toczy się zudziałem tylko jednej strony, lecz akta zawierają dokumenty nieznane stronie, np. operat szacunkowy oraz ewentualnie np. notatki służbowe rzeczoznawcy czy protokół zwizji lokalnej. WSA uznał, że skoro zgodnie zart. 7 k.p.a. wtoku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności ipodejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na wzgledzie interes społeczny isłuszny interes obywateli, to zzawiadomienia, wydanego na podstawie art. 10 k.p.a., powinna wynikać możliwość złożenia wniosku orozłożenie na raty płatności opłaty adiacenckiej.

 

4. Zaniechanie dokonywania wycen



 

Dokonywanie wycen wzrostu wartości nieruchomości jest niezbędne, ponieważ tylko wten sposób można ustalić, czy faktycznie wystąpił iwjakiej wysokości. Nieprawidłowoscią jest więc zaniechanie wycen wzrostu wartości nieruchomości zlokalizowanych wzasięgu oddziaływania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaniechanie wycen uzasadnia się wpraktyce np. udziałem właścicieli nieruchomości wkosztach realizowanych inwestycji infrastrukturalnych, nieznacznym wzrostem wartości nieruchomości, brakiem uchwał wsprawie procentowych stawek opłaty adiacenckiej oraz ograniczonymi środkami finansowymi na wykonanie operatów szacunkowych, jednak niedokonywanie wycen uniemożliwiało określenie przez gminy zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wymierzenia opłaty adiacenckiej.

 

Wyjątkowo można zgodzić się, że “wokreślonych sytuacjach koszty przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy (...), będą przewyższać wysokość opłat adiacenckich albo gdy wzrost ten będzie tak nieznaczny, że trudno mówić ocelowości wszczęcia przez organ postępowania oustalenie opłat adiacenckich”. Odstąpienie od wyceny powinno być jednak świadomym działaniem popartym analizą ipotwierdzonym notatką służbową.

 

5. Czy stworzono warunki podłączenia?



 

Artykuł 148b u.g.n. nie ustala reguły, według której możliwe jest stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do infrastruktury, co oznacza, że konieczne jest zbadanie konkretnego przypadku. Przepisy podlegały ewolucji iaby przedstawić aktualny pogląd, należałoby przypomnieć, co działo się wostatnich latach.

 

W 2000 r. NSA wyraził tezę, że “zwrot «po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej» oznacza, wprzypadku urządzenia kanalizacyjnego, wykonanie kanału sanitarnego wraz zprzykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się wzasięgu tego urządzenia”. Uchwała ta spowodowała zaprzestanie przez większość gmin wPolsce ustalania tych opłat, ito nie tylko ztytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej, lecz także odnośnie do innych urządzeń wymagających wybudowania przyłączy. Zaprzestanie, w mojej ocenie, było niesłuszne, choć zuwagi na upływ czasu izmiany ustaw oraz rozmiar artykułu glosa krytyczna jest tu zbędna (kierunek rozumowania wynika ztekstu poniżej).

 

Kolejną przeszkodą okazało się wprowadzenie 22.09.2004 r. nowego art. 148a u.g.n., zgodnie zktórym Rada Ministrów miała określić, wdrodze rozporządzenia, kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, uwzględniające wszczególności: maksymalną odległość urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości, dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości oraz dostępność korzystania zdrogi. Jednak już 1.01.2007 r. art. 148a u.g.n. został uchylony, bez wypełnienia delegacji. Według Ministra Budownictwa nieukazanie się rozporządzenia wynikało zniemożliwości ujednolicenia warunków technicznych, wodniesieniu do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. ich sparametryzowania, a takie przepisy stanowiłyby powtórzenie zustaw irozporządzeń branżowych, co byłoby sprzeczne zzasadami techniki prawodawczej. Wyjaśnienia te nie są przekonywające. Wszczególności przepisy “branżowe” nie określają wogóle maksymalnej odległości urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości, co miało być jednym zzagadnień niewydanego rozporządzenia. Efektem bezczynności było to, że przez ponad dwa lata gminy miały poniekąd słuszny argument ku niepodejmowaniu stosownych uchwał. Wprzypadku gmin, które wymierzyły opłaty, ich decyzje były uchylane przez SKO. Gminy powinny były raczej pozywać Skarb Państwa ztytułu szkody wyrządzonej niewydaniem aktu normatywnego (art. 417¹ kodeksu cywilnego).

 

Po uchyleniu art. 148a u.g.n. powstałą lukę uzupełnił art. 148b u.g.n., wmyśl którego ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (tj. ustaw “branżowych”), zaś właściwe podmioty (przedsiębiorstwa energetyczne, wodociagowe itd.) mają przekazywać informacje wsprawach ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Na przedsiębiorstwach tych spoczywa więc zapewne trudny do spełnienia obowiązek iciężko sobie wyobrazić, aby stanowisko tysięcy przedsiębiorstw sieciowych było jednakowe. Askoro nie jest, to powstaje pytanie, jakie być powinno.

 

Oto takie wytyczne:

1. W sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym wspomniana uchwała NSA z2000 r. jest całkowicie nieaktualna, jako podjęta na podstawie prawa wodnego z1974 r. i ówczesnej definicji urządzenia kanalizacyjnego. Waktualnym stanie prawnym nie ma definicji przykanalika, jest definicja urządzenia, sieci oraz przyłącza. Warunki do podlączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone, jeżeli:

a) na nieruchomości gruntowej lub wpobliżu tej nieruchomości (której właściciel ma ponieść opłatę adiacencką) istnieje sieć wodociągowa lub kanalizacyjna;

b) odległość od sieci do nieruchomości nie jest określona, lecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przesądza swym stanowiskiem, czy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, anastępnie konsekwentnym wydaniem warunków technicznych, atakże czy są spełnione warunki przyłączenia, októrych mowa wregulaminie (prawie miejscowym) wydanym na podstawie art. 19 u.z.z.w.;

c) nie musi istnieć przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne od urządzenia (sieci) do nieruchomości, awręcz nie musi być ono nigdy zbudowane. Nie musi powstać niezdefiniowany w aktualnym stanie prawnym przykanalik, choć często używa się jeszcze tego określenia. Uwaga o niekonieczności powstania przyłączy dotyczy też wszystkich przyłączy energetycznych, bowiem według ciągle aktualnego wyroku NSA “obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ciąży również na właścicielu nieruchomości, który nie zamierza korzystać np. zsieci gazowej, ponieważ zainstalował wswoim domu odpowiednie urządzenie na olej opałowy. Pogląd taki uzasadnia fakt, że poprzez budowę sieci gazowej na terenie osiedla domków jednorodzinnych wartość nieruchomości połozonych na tym osiedlu wzrosła”. Wyrok ten z 1994 r. jest jednym z argumentów przeciwko praktyce niepobierania opłat adiacenckich wlatach 2000–2004;

d) wobec rozbieżności literalnej definicji przyłącza wodociągowego ikanalizacyjnego zorzecznictwem należy jeszcze dodać, że również nie musi być zbudowany tzw. kanał boczny, tj. od sieci do granicy nieruchomości gruntowej. Według aktualnych interpretacji ministerialnych iorzecznictwa Urzędu Ochrony Konkurencji iKonsumentów “przyłączem jest przewód położony wobrębie nieruchomości, przewody poza nieruchomością należą do sieci” oraz “przyłączem jest ten odcinek przewodu, który leży pod gruntem właściciela nieruchomości”. Przyłącze wodociągowe wobrębie nieruchomości gruntowej oraz odcinek poza gruntem w stronę sieci (magistrali) nie muszą być zbudowane dla stwierdzenia stworzenia warunków podłączenia do sieci wodociągowej, ponieważ niedoszły podmiot przyłączany może skutecznie korzystać zwłasnej studni, odprowadzając jedynie ścieki do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przyłącze kanalizacyjne także nie musi być nigdy zrealizowane, ponieważ zobowiązku przyłączenia do istniejącej kanalizacji są zwolnieni właściciele nieruchomości wyposażonej wprzydomową oczyszczalnię ścieków. A zatem budowanie tzw. kanału bocznego od sieci do granicy nieruchomości gruntowej, zanim podmiot zacznie ubiegać się oprzyłączenie do sieci, jest zbędne, także ze względu na udokumentowanie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do omawianych urządzeń.

2. W sektorze energetycznym sytuacja jest prostsza, ponieważ nie ma rozbieżności interpretacyjnych dotyczących przyłączy. Przyłącze buduje tu przedsiębiorstwo energetyczne (elektroenergetyczne, ciepłownicze, gazownicze). Zgodnie zart. 7 ust. 1 prawa energetycznego przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych bądź energii, jest obowiązane do zawarcia umowy oprzyłączenie do sieci zpodmiotami ubiegającymi się oprzyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne iekonomiczne warunki przyłączenia do sieci idostarczania tych paliw lub energii, ażądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci iodbioru. Warunki do podłączenia nieruchomości będą stworzone, jeśli przedsiębiorstwo energetyczne jest skłonne wydać warunki przyłączenia nieruchomości wcelu zawarcia umowy oprzyłączenie do sieci, lecz według stawek taryfowych (1/4 kosztów przyłączenia), anie po kosztach rzeczywistych, co oznaczałoby brak warunków przyłączenia. Spory na tle tych kosztów są rzadkie irozpatruje je Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, orzekając wdecyzji treść umowy przyłączeniowej. Brak pozytywnej opinii przedsiębiorstwa energetycznego co do możliwości podłączenia nieruchomości zsiecią, według stawek zawartych wtaryfie, będzie oznaczać nieutworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. 6. Wadliwe ustalenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości

 

Ustalenie tej daty jest łatwiejsze przy podziale nieruchomości. Ustalenie opłaty może bowiem nastąpić wterminie trzech lat od dnia, wktórym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości albo orzeczenieopodziale stały się prawomocne (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Przy ustalaniu daty stworzenia warunków sytuacja jest nieporównywalnie trudniejsza, poglądy są sporne izalecana jest ostrożność. Ustawodawca nie zdefiniował, co rozumie przez określenie “stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości”, co wsłusznej ocenie WSA “nie jest luką prawną, lecz stanowi celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy zdającego sobie sprawę ztego, że moment ten ma charakter indywidualny iwiąże się zkoniecznością uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych”. W orzecznictwie wyróżnia się następujące koncepcje:

 

1. W ocenie NSA “wprzypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych, czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień, wktórym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to czy właściciel nieruchomości zniej skorzystał. Taką możliwość stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy”.

2. Decyduje nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Wkonkretnej sprawie występowały m.in. usterki elektryczne i sanitarne stwierdzone podczas odbioru, a część usterek była na tyle poważna, że uniemożliwiała dokonanie ostatecznego odbioru robót: niezakończone roboty wkomorach wyłączeniowych sieci wodociągowych, niewybudowanie przepustnicy na rurociągu tłocznym whydroforni, brak sygnalizacji pracy hydroforni. Według WSA wGorzowie Wlkp. “wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej iich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek), nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wokreślonych przypadkach stworzenie warunków, októrych mowa wart. 145 ust. 1 i2 u.g.n., może nastąpić dopiero po skutecznym zawiadomieniu ozakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów prawa budowlanego”. Sąd uznał więc, że możliwość podłączenia działki do urządzeń infrastruktury nastąpiła później niż wdacie odbioru końcowego.

3. Jeżeli sieć wodociągowa, ciepłownicza itd. była budowana etapami, to różne mogą być daty stworzenia warunków. Oczekiwanie na zakończenie wszystkich etapów mogłoby prowadzić do upływu trzyletniego terminu, wktórym można było ustalić opłatę adiacencką wstosunku do nieruchomości, podczas gdy część inwestycji już zakończono. Zreguły jedynie obszarowo niewielka inwestycja jest realizowana w całości. Tym samym istnieje tu sytuacja odwrotna niż wymierzanie opłaty adiacenckiej po wybudowaniu drogi, co jest możliwe dopiero po budowie całości drogi, anie poszczególnych elementów.

4. Decyduje data, od kiedy właściciel nieruchomości dowiedział się ostworzeniu warunków. Poglądu tego – stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia przez jedno zSKO – nie sposób poprzeć, ponieważ mogą to być dwie różne daty oddzielone nawet latami, anajpóźniej ztreści samego zawiadomienia owszczęciu postępowania właściciel może się dowiedzieć, że takie warunki zostały stworzone. Wprawdzie przedsiębiorstwa sieciowe mają informować osoby zobowiązane do wniesienia opłaty adiacenckiej, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148b ust. 2 u.g.n.), lecz nie można tu domniemywać, że inicjatywa przesłania informacji spoczywa na tych przedsiębiorstwach.

 

6. Upływ trzech lat od dnia stworzenia warunków

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. skuteczne ustalenie opłaty adiacenckiej powinno nastąpić wciągu trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis nie określa jednak precyzyjnie, czy decyzja oustaleniu opłaty musi być ostateczna, czy wystarczy decyzja nieostateczna. Kwestię tę wyjaśnił NSA wsiedmioosobowym składzie – wuchwale ozachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej rozstrzyga data doręczenia decyzji nieostatecznej. Wystarczy zatem decyzja wójta wydana przed upływem trzyletniego terminu. Według NSA nie jest to podatek, lecz danina publiczna, która może być skuteczna, jeżeli staje się ostateczna nawet po upływie trzech lat. Inne stanowisko prowadziłoby do różnego traktowania podmiotów wzależności od tego, czy wnoszą odwołanie, czy też nie. Należałoby jeszcze dodać, że tej linii orzeczniczej nie zmienia inny, jeszcze nowszy wyrok NSA, lecz dotyczący terminu nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej ztytułu dokonanego podziału nieruchomości (art. 98a u.g.n.).

8. Nieuwzględnienie wopłacie nakładów właściciela

Nieprawidłowością jest niepodanie wdecyzjach rozstrzygnięcia odnośnie do zaliczenia partycypacji właścicieli nieruchomości wkosztach inwestycji infrastrukturalnych, co przewiduje wprost art. 148 ust. 4 u.g.n. Dlatego nie popieram poglądu WSA, że “jedyną prawną formą udziału właścicieli nieruchomości wkosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest wnoszenie opłat adiacenckich”. Orzeczenie to spotkało się nieoczekiwanie zpoparciem Izby Gospodarczej “Wodociągi Polskie”, która stwierdziła, że “partycypacji właścicieli nieruchomości wkosztach budowy infrastruktury wodociągowej ikanalizacyjnej należy upatrywać wsferze instrumentów prawa publicznego (...), eliminuje to zatem całkowicie kwestie dopuszczalności różnego rodzaju porozumień, czy umów zawieranych pomiędzy gminą awłaścicielem nieruchomości, często przy udziale przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego”.

Istnieje powszechna zgoda co do tego, że właścicieli nieruchomości nie można przymuszać do partycypacji wkosztach budowy urządzeń. Działanie takie narusza także przepisy antymonopolowe. Nie eliminuje to legalności dobrowolnej partycypacji, na co, przykładowo, wskazuje NSA: “(...) rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń. Jednakże podjęta wtej kwestii uchwała nie może mieć wżadnym przypadku charakteru aktu normatywnego, a wyłącznie charakter aktu nienormatywnego, awięc posiadającego jedynie charakter postulatu – apelu, izwracającego uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., to znaczy, że ewentualne świadczenia wgotówce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich”.

Nie ma więc przeszkód, aby rada ustaliła dobrowolne zasady partycypacji przez mieszkańców gminy wkosztach budowy urządzeń. Za dopuszczalną praktykę należy uznać także sytuację, wktórej gmina realizuje budowę irozbudowę infrastruktury komunalnej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych z zainteresowanymi mieszkańcami. Jednocześnie zainteresowani partycypują wkosztach budowy określonego urządzenia, akwoty nakładów przez nich poniesionych gmina zalicza na poczet opłaty adiacenckiej. Oto fragment projektu uchwały wtej sprawie: “Uznaje się opłaty partycypacyjne na rzecz rozwoju infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, stanowiącej podstawowy problem gminy (...), za spełnienie warunku daniny publicznej określonej ustawą ogospodarowaniu nieruchomościami przewidującej opłaty adiacenckie”. Projekt uchwały zwalnia wcałości zkonieczności uiszczania opłat adiacenckich, jeśli właściciel partycypował wkwotach 2000 zł za budowę wodociągu i4000 zł – kanalizacji. Nie do końca można podzielić słuszność takiego rozwiązania, ponieważ wzrost wartości działek, zwłaszcza dużych, przemysłowych, może znacząco odbiegać od tych kwot.

9. Wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego

W tej kwestii kryją się różne pułapki. Worzecznictwie NSA iwojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, natomiast organ administracji powinien ocenić jej wiarygodność dla rozstrzygnięcia sprawy, czy jest logiczna, zupełna iwiarygodna, anie tylko ograniczyć się do powołania wdecyzji konkluzji zawartej wopinii rzeczoznawcy. Jeśli treść operatu szacunkowego nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ powinien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, awtym celu może wyznaczyć rozprawę albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy.

W ostatnich latach wystąpił duży wzrost cen działek, niezależnie od tego, czy budowano urządzenia infrastruktury technicznej. Na rzeczoznawcach majątkowych spoczywa więc niemałe wyzwanie wcelu dokonania precyzyjnej wyceny. Dlatego słusznie przyjmuje się wliteraturze, że “jeżeli wartość nieruchomości nie wzrosła, albo gdy wzrosła, lecz nie pozostaje wzwiązku przyczynowym z wybudowaniem urządzeń, to brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej”. Stąd, jeżeli istnieje mniejszy odstęp czasu od daty stworzenia warunków do daty sporządzenia operatu, podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie będzie przypisywał wzrostu wartości działki innym przyczynom (“teraz gmina nic nie robi, aceny przecież rosną”).

Wójt wydaje decyzję ustalającą opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, który wdniu wydania decyzji nie jest starszy niż 12 miesięcy. Po upływie tego okresu dopuszczalne jest jego wykorzystanie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie zmienił się stan prawny ifaktyczny nieruchomości iże np. na rynku lokalnym wdalszym ciągu panuje stabilizacja cen inie odnotowuje się ich wahań.

Jeżeli dany podmiot musi ponieść dodatkowe nakłady na dostosowanie urządzeń infrastruktury do własnych potrzeb (np. dodatkowe zbiorniki retencyjne, przepompownie), WSA wykluczył legalność sytuacji, kiedy “właściciel nieruchomości będzie wpewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa wbudowie urządzeń infrastruktury technicznej, raz – wpostaci opłaty adiacenckiej, adrugi raz – wpostaci nakładów koniecznych dla dostosowania (przebudowy lub rozbudowy) wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie ztechnicznego uzbrojenia terenu”.

10. Zaniechanie ustalenia osoby zobowiązanej

Tu kryją się nietypowe sytuacje, kiedy trudno ustalić, kto jest właścicielem, lub gdy nie można nawiązać znim kontaktu. Na pierwszym miejscu gmina będzie korzystać zwpisu wksiędze wieczystej lub danych ze zbioru dokumentów, anastępnie zdanych zewidencji gruntów. Jeżeli te dane są niewystarczające, “dopuszczalne jest skorzystanie z wszelkich dostępnych środków dowodowych, dokumentujących prawo własności (...) za właściciela nieruchomości wrozumieniu art. 144 ust. 1 u.g.n., należy uznać samoistnego posiadacza nieruchomości, który nabył prawo własności wdrodze zasiedzenia. Nabycie bowiem prawa własności, stosownie do art. 172 k.c., następuje zmocy prawa (przez upływ terminów), postanowienie sądu zaś stwierdzające zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny”.

Jeżeli dana nieruchomość ma kilku właścicieli, nie można poprzestać na wydaniu decyzji skierowanej do jednej osoby, ponieważ każdy ze współwłaścicieli, stosownie do przysługującego mu udziału, ma obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami “brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty wodniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją wodniesieniu do każdego znich wkwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela wprawie własności nieruchomości”. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej (art. 366 k.c.) współwłaścicieli zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

11. Niewłaściwe ustalenie podmiotu zobowiązanego (zbywca czy nabywca)

Osoba zobowiązana do zapłaty opłaty adiacenckiej może podnosić, że decyzję wydano wstosunku do niewłaściwej osoby, ponieważ doszło do przeniesienia własności gruntu. Worzecznictwie istnieje rozbieżność co do określenia podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty adiacenckiej związanej zbudową urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli po stworzeniu warunków, aprzed wydaniem decyzji, doszło do zmiany właściciela:

1. Opłatę uiszcza zbywca – właściciel nieruchomości wdacie stworzenia warunków do korzystania zwybudowanej drogi lub podłączenia się nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie NSA “właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej ztytułu wzrostu wartości nieruchomości wzwiązku zwybudowaniem tego urządzenia”. Teza ta została oceniona wliteraturze jako trafna, ponieważ “beneficjentem wzrostu wartości jest zbywca nieruchomości, który niewątpliwie ten wzrost wliczył wcenę zbycia, wobec czego na nim spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej”.

2. Opłatę uiszcza nabywca – podmiot będący właścicielem nieruchomości wdacie ustalenia opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją administracyjną. Za stosowaniem tej linii orzeczniczej przemawia wykładnia gramatyczno-językowa przepisów art. 144–148 u.g.n. i np. pogląd, że “skoro ustalenie iwysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, to bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu wykazanie takiego wzrostu (po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego) zakończonego decyzją administracyjną, nie można mówić opowstaniu obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Decyzja rozstrzyga bowiem otym, czy iwjakiej wysokości nastąpił wzrost wartości nieruchomości”. W przypadku zmiany właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nowy, aktualny podmiot uprawniony do dysponowania tą nieruchomością wramach prawa własności.

Nie wchodząc wszczegóły argumentacji obu stanowisk, należy opowiedzieć się za poglądem, że to zbywca powinien być obciążony opłatą adiacencką. Podmiot ten sprzedał działkę już “uzbrojoną”, więc cena sprzedaży była prawdopodobnie odpowiednio wyższa. Ponadto, czego bodajże dotąd nie dostrzeżono, zgodnie zart. 148 ust. 4 u.g.n., powinno nastąpić ewentualne pomniejszenie opłaty owartość nakładów poniesionych przez właściciela. Przepis ten odnosi się do zbywcy nieruchomości, który partycypował wkosztach budowy infrastruktury technicznej. Gdyby przyjąć odwrotnie, że osoba będąca nowym właścicielem wdniu wydania decyzji ma uiścić opłatę adiacencką, to właśnie jej należałoby wymierzyć opłatę obniżoną owartość nakładów, których wogóle nie poniosła, co nie ma uzasadnienia.

12. Podsumowanie