Znający się na rzeczy ekonomista na podstawie budżetu gminy z pewnością może ocenić jej kondycję oraz na co gminę stać. I jest w stanie zbadać czy gospodarka finansami a także materialnym mieniem komunalnym jest prowadzona poprawnie, a może też racjonalnie. Zapewne też oceni czy budżet służy rozwojowi, czy nie. Mieszkańcom budżet przeważnie przedstawia się jako niezrozumiały zestaw liczb i jakichś literowych oraz cyfrowych oznaczeń? Jednak warto znać niezbędne minimum. Choćby po to aby aktywnie uczestniczyć w projektowaniu planu finansowego sołectwa, który przecież zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym powinien być tworzony w ramach budżetu i być do niego załącznikiem. A także aby wiedzieć, czy gminę stać na wydatki, których się domagamy na rzecz naszego sołectwa.

Czym jest budżet gminy? Nie jest kasą, w której gmina gromadzi pieniądze jak niektórzy myślą i jak się potocznie mówi, ani nawet nie jest jej kontem bankowym. Jest czymś niematerialnym, bo planem dochodów i wydatków gminy, uchwalonym przez jej radę. Ale mimo to, nie jest to jakiś nieistotny zapisany cyferkami i zestawieniami papier. Jest znaczącym dokumentem, bo to co w nim zapisane rodzi poważne konsekwencje dla jakości życia mieszkańców, np. czy i gdzie będą budowane drogi, wodociągi i inne potrzebne urządzenia techniczne, jakie warunki do nauki będą miały dzieci i młodzież, czy gmina będzie czysta i zadbana itp.
Opracowanie projektu uchwały budżetowej dla rady gminy – to obowiązek wójta. Jednak wójt musi przedłożyć radzie gminy jeszcze objaśnienie do projektu budżetu z omówieniem założeń do niego i pozycji, które się tam znajdują i informację o stanie mienia gminy. Można by zapytać po co? Właśnie po to, aby ktoś kto „czyta” projekt budżetu dysponował kompletem informacji niezbędnych do jego zrozumienia.

Osoba, która zabierze się za „czytanie” uchwalonego już budżetu czy jego projektu powinna też mieć podstawową wiedzę na temat tzw. klasyfikacji budżetowej, czyli systemu numerowych oznaczeń odnoszących się do poszczególnych rodzajów dochodów, wydatków a także przychodów i rozchodów. Jest to ważne, ponieważ każdy wpływ do budżetu i każdy wypływ pieniędzy mają w tej klasyfikacji swoje oznaczenie (swój kod).

Oznaczenie kodowe wydatku składa się z trzech części. Pierwsza część kodu informuje nas z jakim zadaniem związany jest konkretny wydatek czyli na jaki cel dana kwota będzie wydatkowana, druga – uszczegóławia przeznaczenie wydatku, trzecia – informuje jaki jest sposób dokonywania tego wydatku. I tak o tym na jakie zadanie wydatkowana ma być taka i taka kwota informuje – numer działu. Każdy dział z kolei dzieli się na rozdziały, uściślające przeznaczenie wydatków. Natomiast o sposobie wykorzystania środków z budżetu można się dowiedzieć z paragrafów. Podzielone one zostały na sześć grup, z których każdy został oznaczony trzycyfrowym numerem. I tak nr 200 – oznacza dotacje i subwencje, nr 300 – świadczenia na rzecz osób fizycznych, nr 400 – wydatki bieżące, nr 700 – rozliczenia z bankami, nr 800 – obsługę długu publicznego. Dzięki temu można odróżnić np. wydatki na wynagrodzenia od wydatków na dotacje i świadczenia dla mieszkańców, a także wydatki materiałowe od wydatków na bieżące utrzymanie, czy np. rozliczenia z bankami od wykupu obligacji komunalnych itd., ale paragrafy mają jeszcze jedną dodatkową czwartą cyfrę końcową od „0” do „7”. Gdyby oznaczenie paragrafu kończyło się „0”, to oznacza, że wydatki nie będą pochodziły z bezzwrotnej pomocy unijnej, jeśli końcową cyfrą są cyfry od 1 do 7 to oznacza, że są to środki ze źródeł zagranicznych. I tak np. gospodarka komunalna ma w działach klasyfikacji budżetowej przypisany nr 900, z kolei np. nr 015 rozdziału w dziale gospodarka komunalna informuje nas, że chodzi o oświetlenie ulic, placów i dróg, a np. nr paragrafu – 6001, że chodzi o wydatki majątkowe na to oświetlenie, sfinansowane (w całości) z bezzwrotnej pomocy unijnej.

Natomiast cyfrowy kod dochodów składa się dwóch części, ponieważ klasyfikacja dochodów oparta jest o działy i paragrafy. Pierwsza część kodu jest cyfrowym oznaczeniem działu i informuje nas z jakim rodzajem działalności związany jest dany dochód. Druga – jest cyfrowym oznaczeniem rozdziału i uszczegóławia rodzaj dochodów, nazywany w języku prawniczym i fiskalnym „tytułem” dochodów. Przy czym trzeba mieć na uwadze, że wszystkie dochody z podatków i opłat znajdują się w jednym dziale oznaczonym kodem: „756”, który nosi trochę mylącą nazwę tj.: „dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i innych jednostek nie posiadających osobowości prawnej”. Dlatego lista paragrafów w tym dziale jest wyjątkowo długa. Otwiera ją paragraf 001, który informuje jaka została zaplanowana łączna kwota wpływów do budżetu gminy z tytułu udziałów samorządów lokalnych w państwowym podatku dochodowych od osób fizycznych czyli w podatku od wynagrodzeń z pracy niezależnie czy stałej, czy w formie umowy-zlecenia bądź umowy-dzieła. Ogólny ustawowy udział gmin w tym podatku wynosi obecnie ponad 39 proc. i dlatego im więcej dobrze zarabiających osób mieszka na jej terenie tym większe są wpływy z tego źródła do lokalnego budżetu. Z kolei np. cyfrowy kod 031 – oznacza jaką zaplanowano łączną kwotę wpływów do budżetu gminy z tytułu podatku od nieruchomości. A kod paragrafu 047 w dziale 756 oznacza jakie wpływy przewiduje gmina z opłat za przekazanie osobom fizycznym lub prawnym (np. firmom) swoich nieruchomości (głównie budynków, lokali i gruntów) w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przykładowo kod 048 – informuje o zaplanowanych wpływach z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Uchwała budżetowa musi zawierać nie tylko sam budżet, ale także plany przychodów i wydatków: zakładów budżetowych gminy, gospodarstw pomocniczych tzw. jednostek budżetowych, tzw. środków specjalnych i funduszy celowych utworzonych przez gminę, np. funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Po co to wszystko? Po to aby gmina miała kontrolę nad przepływami pieniężnymi podległych jej jednostek! Nie wszystkie bowiem jednostki organizacyjne gminy żyją na jej garnuszku, albo tylko na jej garnuszku czyli nie są finansowane bezpośrednio z budżetu gminy i nie wszystkie przekazują zarobione pieniądze na jeden rachunek budżetowy. Nie wszystkie więc są jednostkami budżetowymi. Nie zaliczają się do nich właśnie zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, środki specjalne i fundusze celowe. Nie muszą one rozliczać się bezpośrednio z budżetem, plany ich przychodów i wydatków tj. plany finansowe nie są ujmowane w samym budżecie gminy, aczkolwiek są zawarte w uchwale budżetowej. Z tego względu nazywane są jednostkami pozabudżetowymi. Dlaczego? Bo jeśliby ich dochody i wydatki ujęto w budżecie, to gdyby udało im się osiągnąć wyższe dochody, wówczas z uwagi na dyscyplinę budżetową nie mogłyby przekroczyć limitu wydatków określonego w budżecie gminy. A to nie motywowało je do efektywnego, oszczędnego działania. Dlatego z tego powodu w budżecie planowane są tylko wpływy z wpłat dokonywanych przez te jednostki oraz dotacje dla nich np. na zadania zlecone (jak i dla funduszy celowych). Fundusze celowe także wykonują zadania, które nie są finansowane z budżetu i ich dochody są dochodami jednostki samorządowej, a nie budżetu gminy dlatego nie wpływają do budżetu gminy.

Bieżąca działalność jednostek pozabudżetowych jest jednak w dużym stopniu uzależniona od władz gminy, ponieważ mogą one zwiększać limity swoich wydatków tylko wtedy, jeśli te jednostki osiągną wyższe przychody od zaplanowanych w uchwale budżetowej z własnej działalności. W praktyce częściej się zdarza, że ich działalność wcale nie jest tak efektywna jak można by tego oczekiwać i to gmina dopłaca do nich. Gwoli ścisłości często dzieje się tak dlatego, że rada decyduje się na „narzucenie” tym jednostkom cen usług świadczonych mieszkańcom poniżej kosztów ze względów społecznych. Nie mogą one też działać we własnym imieniu, bo nie mają osobowości prawnej.
Prowadzenie finansowej gospodarki pozabudżetowej przez te jednostki utrudnia gminie zarządzanie środkami. Jest więc uzasadnione wtedy, gdy jakiś rodzaj dochodów powiązany jest z konkretnymi wydatkami. Naszym zdaniem powinno to dotyczyć przyznania obligatoryjnie jednostkom pomocniczym gminy, a więc m.in. sołectwom, prawa do dysponowania dochodami z majątku komunalnego, którym ono zarządza, co notabene zostało zagwarantowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli w budżecie gminy zostaną zapisane wydatki ma działalność sołectwa w wysokości nie mniejszej od zaplanowanych dochodów z mienia, którym ono zarządza, to wilk będzie syty i owca cała, choć na ogół gminy tak właśnie praktykują. Niestety, nie jest powszechną praktyką przekazanie sołectwom przez gminy swoich niektórych zadań i konkretnych kwot z budżetu na ich realizację, chociaż też jest to zapisane w ustawie o samorządzie gminnym w art. 35 i 18. Jeśli gmina zdecyduje się na przekazanie sołectwu takich to a takich zadań, to powinna nie tylko zapisać to w statucie gminy (i sołectwa), ale też w planie swoich wydatków budżetowych uwzględnić koszty ponoszone przez jednostki pomocnicze na te zadania.

Tzw. jednostki budżetowe, np. szkoły podstawowe i gimnazjalne, urzędy gmin, ośrodki pomocy społecznej, są natomiast w pełni finansowane z budżetu gminy i odprowadzają wszystkie zyski na rachunek podstawowy samorządu. Nie mają osobowości prawnej i ich działalność bieżąca jest całkowicie uzależniona od decyzji władz gminy.
Natomiast także podległe gminie publiczne jednostki, takie jak: zakłady opieki zdrowotnej, instytucje kulturalne np. domy kultury i spółki samorządowe, mimo że są własnością gminy działają całkowicie samodzielnie, a ich dochody oraz wydatki nie są nawet ujmowane w uchwale budżetowej.

Gmina ma prawo zasilić różne organizacje społeczne, które powinny jednak uzyskać środki nie ogólnie „na działalność”, bo to może sprzyjać ukryciu marnotrawstwa, ale na określone zadania np. OSP – na remont strażnicy, klub sportowy – na zakup sprzętu sportowego, lokalny fundusz stypendialny – na ufundowanie tylu i tylu stypendiów dla dzieci lub młodzieży z terenu gminy itd. Środki budżetowe mogą i powinny zasilać nawet prywatne firmy o ile świadczą one usługi celu publicznego np. prywatne szkoły i przedszkola.
Przy „czytaniu” budżetu można się natknąć na pozycje zapisane jako: „pozostałe”, „różne” albo „inne” wydatki bądź inwestycje. Bywa, że są one opisane w mało konkretny sposób, np. jako „wydatki na zakup sprzętu” tylko nie wiadomo jakiego, dla kogo, w jakiej ilości sztuk itd. Można tam upchnąć różne czasami bardzo duże wydatki, dlatego warto dopytywać co się konkretnie za tymi sformułowaniami kryje i jaka jest ich kalkulacja, a zwłaszcza na podstawie jakich kosztów jednostkowych została sporządzona kalkulacja i jakie jednostki czego zostały w niej skalkulowane. Jeśli np. w wydatkach znalazła się pozycja modernizacja oświetlenia ulicznego, to z kalkulacji powinno wynikać ile to lamp oświetleniowych dla jakich miejscowości gmina chce wymienić i jakie są koszty jednostkowe zakupu.

Podstawowe zasady opracowywania, uchwalania, wykonywania i rozliczania budżetu zawarte są w IV rozdziale ustawy o finansach publicznych i w przepisach wykonawczych. Ale nie wszystko jest tam uregulowane, np. nie znajdzie się w nim odpowiedzi na pytanie jaki ma być tryb opracowywania projektu budżetu przez urzędników podległych wójtowi bądź burmistrzowi, jaki – prac rady gminy nad tym projektem po przedłożeniu go radzie przez wójta bądź burmistrza. Procedurę prac nad budżetem ustala rada gminy w statucie gminy lub w innych swoich uchwałach – tj. m.in. jakie mają być terminy dla poszczególnych etapów działań nad projektem, kto jest odpowiedzialny za przygotowanie czego, jaka ma być szczegółowość projektu i informacji przedłożonych razem z nim. A warto to wiedzieć, choćby po to, aby w odpowiednim czasie składać do władz gminy wnioski dotyczące np. inwestycji w sołectwie. Wójt musi przedłożyć te wszystkie wymienione dokumenty radzie i Regionalnej Izbie Obrachunkowej do 15 dnia listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W sytuacji gdyby rada gminy nie uchwaliła budżetu do 31 marca roku budżetowego, wówczas RIO ustala budżet dla gminy w zakresie tylko obowiązkowych zadań własnych i zadań zleconych. Nie jest to jednak dobra sytuacja, bo oznacza, że wykonywany będzie plan minimum. O inwestycjach nie ma co wtedy marzyć.

Zapisy znajdujące się w budżecie pociągają za sobą poważne następstwa prawne. Uchwalone bowiem w nim przez radę określone limity wydatków na rożne rodzaje działalności nie mogą być przekroczone. Nie dotyczą one nietrafnej prognozy (kalkulacji) dochodów i powstałej w efekcie nadwyżki albo deficytu, tylko przekroczenia limitu wydatków zapisanego w budżecie. Nawet gdyby się okazało, że dochody budżetu są dużo wyższe niż założono, bo np. wyższe są wpływy z podatku od nieruchomości niż gmina oszacowała, to zaplanowanych wydatków nie wolno przekroczyć! Odpowiedzialnym za to urzędnikom gminnym grożą bowiem poważne konsekwencje, począwszy od ostrzeżenia a skończywszy na okresowym zakazie pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami finansowymi samorządów lokalnych i w ogóle środkami publicznymi. Można ten limit przekroczyć tylko wtedy, jeśli rada zmieni budżet w drodze uchwały w trakcie trwania roku budżetowego. Ale wydatki wtedy też nie mogą przekroczyć nowego limitu.

Po co takie rygory? Ich celem jest zapobieżenie bankructwu finansów gminnych, do którego niechybnie by doszło, gdyby urzędnicy samorządowi i kierownicy jednostek samorządowych mogli wydawać pieniądze do woli. To dlatego rada gminy uchwala nieprzekraczalny plan wydatków budżetowych. Ten kij ma też drugi koniec, bo rygorom podlega sama rada, która może co prawda zaplanować w budżecie wydatki większe od dochodów, czyli... deficyt, ale pod warunkiem, że wskaże źródła jego sfinansowania.
Bardzo często słyszę od sołtysów, że o zgrozo ich gmina jest bardzo zadłużona. Jednak długu gminy nie można utożsamiać z długiem w potocznym rozumieniu. Często bez zadłużenia czyli np. bez zaciągnięcia kredytu nie można marzyć o szybkiej budowie oczyszczalni ścieków czy kanalizacji itd. Z tego względu także deficyt budżetowy nie musi być groźny dla gminy. Przeciwnie, może być świadomie zaplanowany w celu zrealizowania dużych inwestycji. Tyle że długi trzeba spłacać w kolejnych latach, więc nie należy przesadzać z uruchamianym frontem inwestycyjnym.

Joanna Iwanicka