Wpływ nadwyżki operacyjnej budżetu na kondycję finansową jednostki samorządu terytorialnego

W artykule podjęto próbę sformułowania na podstawie obowiązujących przepisów o finansach publicznych pojęcia "nadwyżka operacyjna" i metodologii jej obliczania. Zaprezentowano jednocześnie zbiorcze dane o wielkości nadwyżki operacyjnej oraz, co najważniejsze, określono jej wpływ na kondycję finansową jednostki samorządu terytorialnego. W celu pokazania pełnego wpływu nadwyżki operacyjnej na kondycję finansową jednostki samorządowej przeanalizowano również faktyczne przepływy środków finansowych między jednostką a innymi podmiotami.

Pojęcie "nadwyżka operacyjna" nie zostało dotychczas zdefiniowane w polskim prawie finansowym, jednak coraz częściej pojawia się ono w praktyce zarządzania finansami lokalnymi; nadwyżka operacyjna określana jest nawet mianem "najbardziej syntetycznej miary sytuacji finansowej" bądź "barometru kondycji finansowej jednostki samorządu terytorialnego".

Celem niniejszego artykułu jest sformułowanie - na podstawie obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do niej - pojęcia nadwyżki operacyjnej i metodologii jej obliczania oraz określenie wpływu tej nadwyżki na kondycję finansową jednostki samorządu terytorialnego (JST). Strukturę artykułu dostosowałem do wskazanych wyżej założeń. Po scharakteryzowaniu pojęcia nadwyżki operacyjnej, metodologii liczenia oraz przedstawieniu zbiorczych danych dotyczących kształtowania się nadwyżki operacyjnej budżetów jednostek samorządu terytorialnego omówiłem wpływ tej nadwyżki na kondycję finansową jednostki samorządowej. Jest on w artykule rozpatrywany zarówno z punktu widzenia możliwości przeznaczenia nadwyżki operacyjnej bezpośrednio na inwestycje samorządowe, jak i z perspektywy finansowania nadwyżką operacyjną spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań dłużnych. Dla pokazania pełnego wpływu nadwyżki operacyjnej na kondycję finansową JST przeanalizowałem również faktyczne przepływy środków finansowych między JST a innymi podmiotami.

Nadwyżka operacyjna (bieżąca) to dodatni wynik bieżący budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym wynik bieżący rozumiany jest jako różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi tego budżetu. Przyjmując, że dochody bieżące budżetu JST są wyższe niż jego wydatki bieżące, nadwyżkę operacyjną można wyrazić następującym wzorem:

NO = Db - Wb

gdzie:

NO - nadwyżka operacyjna

Db - dochody bieżące

Wb - wydatki bieżące

Poziom nadwyżki operacyjnej zależy więc od dwóch wielkości budżetowych: dochodów bieżących i wydatków bieżących.

Kategorie dochodów/wydatków bieżących budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zostały określone w sposób pośredni w art. 165a u.f.p..

Ustawa o finansach publicznych określa, że przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi; przy czym dochody majątkowe określone zostały dość precyzyjnie. W świetle tej ustawy dochodami bieżącymi są mianowicie wszystkie dochody budżetowe, z wyjątkiem dotacji i środków otrzymanych na inwestycje, dochodów ze sprzedaży majątku oraz dochodów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy zwrócić uwagę, że istota rozumienia dochodów bieżących sprowadza się do uznania za nie wszystkich dochodów, które gromadzone są w sposób systematyczny i stały (nie jednorazowo lub incydentalnie).

Analogicznie ustawa o finansach publicznych określa wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Uznaje je za wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, do których należą wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy i projekty realizowane ze środków zagranicznych w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Kształtowanie się wielkości nadwyżki operacyjnej w budżetach jednostek samorządu terytorialnego w wartościach bezwzględnych oraz stopę jej wzrostu prezentuje tabela 2.

Z danych zaprezentowanych w tabeli 2 wynika, że w latach 2003-2007 wielkość nadwyżki operacyjnej w jednostkach samorządu terytorialnego ogółem miała tendencję wzrostową. Jej wzrost był następstwem szybszego wzrostu dochodów bieżących niż wydatków bieżących. O ile skokowy wzrost nadwyżki operacyjnej, który wystąpił w 2004 roku, można wiązać z wejściem w życie ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która wprowadziła zmiany w systemie dochodów tych jednostek, o tyle wzrost nadwyżki w 2007 roku należy przypisać endogenicznym zmianom w gospodarce finansowej JST.

Tabela 3 pokazuje z kolei liczbę jednostek samorządu terytorialnego, które - wykonując budżety w latach 2003-2007 - odnotowały nadwyżkę operacyjną na koniec roku budżetowego.

Z tabeli 3 wynika, że nadwyżką operacyjną charakteryzuje się zdecydowana większość jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Jej powszechność powinna mieć korzystny wpływ na kondycję finansową JST.

Nadwyżka operacyjna jest wielkością informującą, ile środków finansowych pozostaje po pokryciu najważniejszych wydatków związanych z bieżącym funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego. W literaturze wskazuje się, że jeżeli JST nie ma nadwyżki operacyjnej, to jednostka ta albo wyprzedaje majątek samorządowy, albo "żyje na kredyt", pożyczając pieniądze na zaspokajanie bieżących potrzeb wspólnoty samorządowej. Jeden rok bez nadwyżki operacyjnej jest do zaakceptowania, ale jeśli taki stan utrzymuje się w dłuższym okresie, musi się to skończyć źle dla jednostki samorządowej. Jeśli natomiast istnieje nadwyżka operacyjna, oznacza to, że dana jednostka dysponuje środkami, które może przeznaczyć wprost na inwestycje zwiększające dobrobyt lokalnej wspólnoty albo na spłatę wcześniejszego zadłużenia.

Występowanie nadwyżki operacyjnej budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest niewątpliwie pozytywnym zjawiskiem w samorządowej gospodarce finansowej, jednak samo jej istnienie (nawet nadwyżki relatywnie dużej w stosunku do dochodów) nie przesądza o dobrej kondycji finansowej jednostki samorządowej. Opieranie ocen dotyczących kondycji finansowej JST wyłącznie na nadwyżce operacyjnej jest bowiem niezasadne z co najmniej kilku względów:

- po pierwsze, nadwyżka operacyjna nie obejmuje dochodów/wydatków majątkowych, a są to przecież kategorie ekonomiczne ważne dla gospodarki finansowej JST;

- po drugie, nadwyżka operacyjna budżetu JST nie uwzględnia "strony przychodowo-
-rozchodowej" budżetu JST - do dochodów bieżących nie wlicza się przychodów pozyskanych przez JST w drodze zaciągnięcia pożyczki lub kredytu bankowego oraz nadwyżek z lat ubiegłych i środków pochodzących z prywatyzacji majątku jednostek samorządu terytorialnego (przychód), zaś do wydatków bieżących nie wlicza się kwot przeznaczonych na spłatę kapitału zaciągniętej pożyczki (rozchód);

- po trzecie, obowiązujący w Polsce system finansów publicznych oparty jest na zasadzie kasowego ujęcia budżetu, czyli uznania za dochody i wydatki rzeczywistych płatności dokonanych w roku budżetowym, niezależnie od tego, jakiego okresu dotyczą i kiedy stały się wymagalne; w analizie sytuacji finansowej JST nie można się zatem opierać tylko na danych dotyczących jednego roku.

W celu uzyskania prawidłowego obrazu gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i jednoczesnego pokazania wpływu nadwyżki operacyjnej na jej kondycję finansową, analizę gospodarki finansowej należy oprzeć na faktycznych przepływach środków finansowych między JST a innymi podmiotami. Do analizy należy włączyć zarówno dochody i wydatki budżetu w podziale na bieżące i majątkowe, jak i uwzględniane w budżecie przychody i rozchody. Różnica między dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi, powiększona o przychody i pomniejszona o kwoty wydatkowane na spłatę istniejącego zadłużenia, stanowi pulę środków, która może być przeznaczona na wydatki majątkowe (inwestycyjne):

D - Wb + P - S = I

gdzie:

D - dochody ogółem

Wb - wydatki bieżące

P - przychody (m.in. zaciągnięte kredyty i pożyczki)

S - spłata zadłużenia (m.in. spłata rat kapitałowych, wykup obligacji)

I - środki na realizację inwestycji

* Na użytek niniejszego artykułu prezentowany wzór został uproszczony. Lewa strona równania powinna być pomniejszona nie tylko o kwoty wydatkowane na spłatę istniejącego zadłużenia, ale także o rozchody z tytułu pożyczek udzielanych przez JST z własnych budżetów dla innych podmiotów.

Uwzględniając definicję nadwyżki operacyjnej (NO = Db-Wb) i biorąc pod uwagę, że dochody ogółem to dochody majątkowe plus dochody bieżące (D = Dm+Db), równanie 2 można zapisać w postaci:

Dm + NO + P - S = I

lub

Dm + NO + P = I + S

gdzie:

Dm - dochody majątkowe

W ten sposób obliczamy wielkość środków pozostających do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego, które mogą być przeznaczone na finansowanie inwestycji. Równanie 3a pokazuje, że nadwyżka operacyjna jest jednym z trzech źródeł finansowania inwestycji JST. Dwa pozostałe to dochody majątkowe i przychody (m.in. zaciągnięte kredyty i pożyczki) pomniejszone o spłatę zaciągniętego długu.

Dane empiryczne zawarte w tabeli 4 wskazują, że między wielkością nadwyżki a wydatkami majątkowymi (inwestycyjnymi) występuje dodatnia korelacja, tj. równoległe tempo wzrostu.

Ponieważ środki pozostające do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego (I), w czasie ich przeznaczenia na finansowanie inwestycji stają się wydatkami majątkowymi (Wm), równanie 3b można przekształcić w sposób następujący:

Dm - Wm + NO + P = S

lub

NM + NO + P = S

gdzie:

NM - nadwyżka majątkowa (Dm-Wm)

Równania 4a i 4b pokazują wpływ nadwyżki operacyjnej budżetu JST na możliwości spłaty istniejącego długu, czyli bardziej precyzyjnie - wpływ nadwyżki operacyjnej na możliwości spłaty długu wynikającego z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek i innych zobowiązań wymagalnych zaliczanych do długu jednostki samorządu terytorialnego. Dług jednostki samorządu terytorialnego może być zatem spłacony:

• nadwyżką operacyjną,
• nadwyżką majątkową (kwota dochodów majątkowych budżetu JST pomniejszona owydatki majątkowe),przychodami, w tym pochodzącymi zkredytu lub pożyczki zaciągniętych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów.

Dane przedstawione w tabeli 5, podobnie jak i w tabeli 4 w odniesieniu do wydatków majątkowych wskazują, że między wielkością nadwyżki a spłatą długu jednostki samorządu terytorialnego występuje dodatnia korelacja. Im większa jest nadwyżka operacyjna, tym większe są możliwości spłaty długu przez JST. Należy zaznaczyć, że analogiczny wpływ na możliwości spłaty nadwyżki operacyjnej ma nadwyżka majątkowa oraz uzyskane przychody.

Dotychczas brałem pod uwagę gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego w określonym roku budżetowym, bez uwzględniania wyników finansowych JST z lat poprzednich; aby się przekonać, jaka kwota pozostanie w kasie jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego, należy wielkość "I", określoną w równaniu 2, pomniejszyć o wydatki majątkowe, uwzględniając jednocześnie pozostałości (albo braki) z lat ubiegłych.

I - Wm + Ri = RWF

gdzie:

Ri - RWF z roku ubiegłego,

RWF - rzeczywisty wynik finansowy

Podstawiając w równaniu 5 za "I" wielkość określoną w równaniu 3a (I = Dm+ NO + P - S), uzyskujemy wzór (równanie 6a) na rzeczywisty wynik finansowy jednostki samorządu terytorialnego, pokazujący w szczególności wpływ nadwyżki operacyjnej na RWF.

Dm - Wm + NO + P - S + Ri = RWF

lub

NM + NO + NF + Ri = RWF

gdzie:

NF - nadwyżka finansowa - przychody minus spłata zadłużenia (P-S)

Uzyskany wynik odzwierciedla rzeczywisty stan finansów JST na koniec roku budżetowego; jest to wynik uwzględniający wszystkie faktyczne przepływy pieniężne. Rzeczywisty wynik finansowy w danym roku zależy nie tylko od nadwyżki operacyjnej budżetu, ale i od wielu innych parametrów finansowych JST, a mianowicie od: nadwyżki majątkowej, nadwyżki finansowej (rozumianej jako kwota przychodów pomniejszona o spłatę długu) oraz od wyniku finansowego roku ubiegłego.

Nadwyżka operacyjna będąca różnicą między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi budżetu jednostki samorządu terytorialnego wskazuje, czy jednostka ta jest w stanie pokryć wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Im wyższa jest wartość nadwyżki operacyjnej, tym większe są możliwości realizacji przez JST przedsięwzięć inwestycyjnych, zarówno bezpośrednio, dzięki przeznaczeniu kwoty nadwyżki operacyjnej na inwestycje, jak i pośrednio, w drodze spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań dłużnych na cele inwestycyjne. Dane statystyczne pokazują, że w latach 2003-2007 zdecydowana większość jednostek samorządu terytorialnego w Polsce odnotowała nadwyżkę operacyjną, a zbiorcza jej wartość charakteryzowała się tendencją wzrostową. Nadwyżka operacyjna jest istotnym wskaźnikiem oceny kondycji finansowej jednostki samorządowej, nie może dać jednak pełnej informacji o stanie gospodarki finansowej JST, bowiem nie uwzględnia ona dochodów/wydatków majątkowych oraz "strony przychodowo-rozchodowej" budżetu JST. Rzeczywisty wynik finansowy jednostki samorządu terytorialnego w danym roku zależy nie tylko od nadwyżki operacyjnej budżetu, ale także od innych parametrów finansowych JST, zwłaszcza takich jak nadwyżka majątkowa czy nadwyżka finansowa. Nadwyżka operacyjna powinna być jednak istotnym kryterium badania zdolności kredytowej JST, a także parametrem, który państwo powinno uwzględnić w ustawowej formule ograniczającej zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Wymaga to dalszych pogłębionych badań.

jest doktorantem Kolegium Zarządzania i Finansów Szkoły Głównej Handlowej.