Jakub Pitera

 (doc [pwpst1])

Praktyka wskazuje, że niektóre akty organów gmin wydawane w sferze dominium gminy, w zakresie spraw majątkowych, a więc niemające charakteru normatywnego, mogą wywoływać daleko idące dla nich skutki. Nie zawsze jednak zarówno adresaci, jak i same gminy doceniają cywilnoprawny charakter tych aktów.

Uwagi ogólne 

Gospodarka nieruchomościami komunalnymi podlega szczególnym regulacjom administracyjnoprawnym. W sprawach z tego zakresu stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami1. W myśl art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym2, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą one być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji (art. 13 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.g.n., nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być również przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W odniesieniu do nieruchomości komunalnych ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza dwie zasady ich zbywania. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Co do zasady, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n., nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.

Zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości gminnych

Jak już wspomniałem, generalną zasadą w gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi jest ich sprzedawanie lub oddawanie w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Istnieją jednak określone wyjątki. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zezwala na zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w jej art. 37 ust. 2 przypadkach. Tryb bezprzetargowy obowiązuje, gdy nieruchomość jest zbywana na rzecz osoby fizycznej bądź prawnej, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek przeprowadzenia przetargu nie dotyczy również sytuacji, gdy zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Konieczność zbycia nieruchomości w drodze przetargu nie występuje także wtedy, gdy zbycie następuje na rzecz podmiotu prowadzącego między innymi działalność charytatywną, kulturalną, opiekuńczą bądź też jest organizacją prowadzącą działalność pożytku publicznego. Tryb bezprzetargowy dotyczy również zbycia nieruchomości w drodze zamiany lub darowizny bądź gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu występuje także w przypadku zbycia części nieruchomości niezbędnych do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości. Ustawodawca wyłączył również spod obowiązku wynikającego z art. 37 ust. 1 u.g.n. zbycie nieruchomości mającej stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, a także majątek tworzonej fundacji. Na koniec należy zauważyć, że przeprowadzenie przetargu nie jest warunkiem koniecznym do zbycia nieruchomości na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest ona położona.

Organ upoważniony do podejmowania decyzji w sprawie zbywania nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym

Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza domniemanie kompetencji rady gminy. Wynika to z przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Kompetencja ta ma szczególne znaczenie w przypadku zbywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Trzeba zauważyć, że rada gminy ma ustawowe prawo określenia zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym określenia własnych kompetencji oraz kompetencji organu wykonawczego (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Rada gminy ustalając wspomniane zasady zbywania nieruchomości m.in. w trybie bezprzetargowym może w zróżnicowany sposób określić swój udział w procesie decyzyjnym, w wyniku którego dojdzie do zbycia nieruchomości. Biorąc pod uwagę otwarty charakter art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., rada gminy może przyznać sobie wyłączne prawo decydowania o każdorazowym zbyciu nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym bądź też ograniczyć swoje uprawnienia wyłącznie do nieruchomości, których wartość przekracza określoną kwotę. W tej sytuacji powstaje pytanie o dopuszczalność sytuacji, w której rada gminy wyłączy się z procesu decyzyjnego w przedmiocie nabycia, zbycia bądź też obciążania nieruchomości komunalnej, przyznając kompetencje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Do czasu określenia zasad zbywania nieruchomości ustawa o samorządzie gminnym zezwala wójtowi na dokonywanie powyższych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, upoważnienie dla organu wykonawczego gminy, w uchwale rady gminy, do samodzielnego, bez zgody rady gminy, nabywania nieruchomości narusza obowiązujący porządek prawny3. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, uprawniającego radę do określenia m.in. zasad zbywania nieruchomości, wyłączenie się z procesu decyzyjnego w uchwalonych przez siebie zasadach przez radę gminy w przypadku zbywania nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym wydaje się jednak w pełni dopuszczalne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Odnosząc się z kolei do pojęcia „czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu”, należy przyjąć, że czynnością taką jest każda czynność prawna pociągająca za sobą powstanie dla gminy takich zobowiązań, które mogą mieć istotny wpływ na sytuację i stan mienia należącego do gminy (mienia rozumianego zarówno jako ruchomości, nieruchomości, środki zgromadzone na rachunkach i lokatach bankowych, jak i inne prawa majątkowe)4. Moim zdaniem, w szczególności dotyczy to wszelkich ewentualnych obciążeń.
W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jedynym organem uprawnionym do reprezentacji gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wynika to z faktu, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (zob. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W myśl art. 43 u.s.g., mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Użyte w ustawie o samorządzie gminnym pojęcie „gospodarowanie mieniem komunalnym” oznacza rozporządzanie mieniem komunalnym w ten sposób, że w wyniku działania podmiotu uprawnionego do „gospodarowania” z zasobu wychodzą, a także do niego wchodzą określone składniki mienia5. Moim zdaniem, użyte w przepisach ustawy o samorządzie gminnym pojęcie „gospodarowanie mieniem gminnym” należy również rozumieć jako wszelkie sposoby wykorzystywania mienia gminnego. W pojęciu „gospodarowanie” zawiera się również nabywanie i świadczenie usług, których przedmiotem jest mienie komunalne. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że „rozporządzanie” zawiera się w pojęciu „gospodarowanie”.
Nie ulega również wątpliwości, że „gospodarowanie mieniem komunalnym”, czyli zarząd mieniem komunalnym, odbywa się poprzez składanie przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oświadczeń woli w imieniu gminy. Gospodarowanie mieniem ma miejsce w granicach zasad ustalonych przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zasady te mają jednak charakter wewnętrzny i odnoszą się wyłącznie do relacji pomiędzy radą gminy a organem uprawnionym do reprezentacji.

Charakter aktu prawnego wydawanego przez organ gminy w sferze dominium

Biorąc pod uwagę konstrukcję uchwały rady gminy bądź zarządzenia organu reprezentującego gminę odnoszących się do spraw majątkowych, a zatem dotyczących sfery dominium nie zaś imperium gminy, należy stwierdzić, że nie mają one charakteru aktu normatywnego. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nakazuje bowiem przyjąć, że aktem normatywnym jest każdy akt ustalający normy prawne, a zatem normy mające charakter generalny i abstrakcyjny6. Co do zasady, akt wydany w sferze dominium nie jest generalny i abstrakcyjny. Wyjątek stanowią wewnętrzne regulacje gminne określające zasady funkcjonowania jej organów (np. zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości przez wójta). Dla ustalenia, czy dany akt ma charakter normatywny, nie ma decydującego znaczenia jego forma oraz podstawa prawna czy też legalność jego ustanowienia7. Zdaniem doktryny, w celu dokonania oceny charakteru prawnego aktu nie ma również znaczenia kształt językowy, w jakim zostanie sformułowana norma postępowania o charakterze normy generalnej i abstrakcyjnej8. Z tych samych względów charakteru normatywnego nie miały uchwały podejmowane przed dniem 27 października 2002 roku przez zarządy gmin.

Prawna kwalifikacja uchwały zarządu gminy wyrażającej zgodę na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości (stan prawny sprzed 27 września 2002 r.)

Przed dniem 27 września 2002 roku, czyli dniem, w którym weszły w życie przepisy zastępujące kolegialny organ uprawniony do reprezentacji gminy (zarząd) organem jednoosobowym (odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta), oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składali dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), jeżeli statut właściwej im jednostki samorządu terytorialnego nie stanowił inaczej. Należy zauważyć, że uchwała zarządu wyrażająca zgodę na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Była ona wydawana w sferze dominium nie zaś imperium jednostki samorządu terytorialnego. Tego typu uchwała dotyczy wyłącznie spraw majątkowych gminy. Zarząd gminy, w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich, poprzez jej podjęcie wyrażał zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny9. Należy jednak pamiętać, że przywołane orzeczenie dotyczy uchwały podejmowanej przez zarząd gminy.
Zaliczenie przez orzecznictwo uchwały zarządu gminy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste do sfery dominium gminy przesądziło o nadaniu jej charakteru cywilnoprawnego oświadczenia woli i wyłączyło spod kognicji sądu administracyjnego10. Miało to (i do dzisiaj ma) szczególne znaczenie dla dochodzenia praw podmiotu, którego dotyczy uchwała. W sytuacji, w której podjęta w poprzednim stanie prawnym uchwała o zbyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie ma charakteru normatywnego, niewątpliwie każda skarga skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego w związku z niewykonaniem takiej uchwały zostanie odrzucona. Uznanie uchwały zarządu gminy o przeznaczeniu nieruchomości do oddania w użytkowanie wieczyste, jeżeli w jej treści określone zostały wszystkie istotne postanowienia umowy, pozwoliło traktować ją na równi z ofertą11. W związku z powyższym przy dokonywaniu cywilnoprawnej oceny uchwały zarządu gminy, będącej w swej istocie ofertą, zastosowanie znajdą właściwe dla oferty przepisy kodeksu cywilnego.

Zarządzenie wydane przez organ reprezentujący gminę

Z dniem 27 września 2002 roku, na skutek nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, zarząd gminy został zastąpiony jednoosobowym organem reprezentującym gminę (wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta). Zmiana kształtu organu zarządzającego majątkiem gminy pociągnęła za sobą zastąpienie uchwały zarządu gminy zarządzeniem jedoosobowego organu reprezentującego gminę. Podejmowanie uchwał przez zarząd gminy zostało zastąpione zarządzeniem wydawanym przez jednoosobowy organ uprawniony do reprezentacji gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Powstaje zatem pytanie, czy tak jak to miało miejsce w przypadku uchwały zarządu, również zarządzenie jednoosobowego organu reprezentującego gminę może zostać uznane za oświadczenie woli składne w imieniu reprezentowanej jednostki samorządu? Odpowiedź na to pytanie wydaje się twierdząca. Warunkiem jest jednak, by treść zarządzenia organu zarządzającego mieniem gminnym spełniała wszystkie wymagania, które stawiano uchwałom podejmowanym w zakresie spraw majątkowych gmin12. Tak jak wcześniej uchwała zarządu gminy, również zarządzenie może być traktowane na równi z ofertą, jeżeli w jej treści określone zostały wszystkie istotne postanowienia umowy.
Zarządzenie jednoosobowego organu reprezentującego gminę staje się ofertą w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, gdy jego treść wyraźnie wskazuje wszelkie istotne postanowienia umowy, takie jak: adresat oferty, szczegółowo określony przedmiot czynności prawnej (numer działki, powierzchnię, położenie) oraz warunki dokonania zbycia w drodze bezprzetargowej.
Uchwała rady gminy jako oferta

Osobnym zagadnieniem pozostaje kwestia charakteru prawnego uchwały rady gminy podjętej w zakresie dysponowania mieniem komunalnym. Uchwała jest formą wyrażania woli przez organ kolegialny, zastrzeżoną dla określonych spraw znajdujących się w jego kompetencjach13. Uchwała może być aktem abstrakcyjnym, o charakterze ogólnym bądź też zindywidualizowanym, skierowanym do określonego adresata lub adresatów. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że rada gminy ma uprawnienia do podejmowania uchwał stanowiących przepisy obowiązujące na terenie gminy, a także określających zasady funkcjonowania oraz relacje pomiędzy poszczególnymi organami lub jednostkami gminy14. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają jednak radzie gminy kompetencji do reprezentacji gminy w zakresie jej dominium. Jak już wcześniej wspomniałem, zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym jedynym organem uprawnionym do reprezentacji gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika z faktu, że przepisy tej ustawy uprawnienia w sferze gospodarowania mieniem komunalnym przyznają do jego wyłącznej kompetencji (zob. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Sąd Najwyższy wskazał, że uchwała rady gminy w zakresie dominium gminy, nieindywidualizująca podmiotów, których dotyczy, nie może być ofertą, ponieważ ma charakter wewnętrzny. Tego typu uchwała rady gminy ma charakter programowy i w danym zakresie wskazuje jedynie kierunki działania organowi wykonawczemu gminy. W opinii Sądu Najwyższego, mająca charakter abstrakcyjny uchwała rady gminy podjęta w sprawie dotyczącej majątku gminy i zobowiązań, których gmina jest stroną, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jest skierowana do organu wykonawczego, na który wyłącznie nakłada określone obowiązki związane z realizacją postanowień przyjętych przez organ stanowiący15. Akt ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i nie pociąga za sobą skutku w postaci powstania obowiązku złożenia przez organ wykonawczy gminy stosownych w tym zakresie oświadczeń woli. W ocenie Sądu Najwyższego, zarówno podanie do publicznej wiadomości uchwały rady gminy w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali, jak i zawiadomienie o sprzedaży lokali nie może stanowić oferty sprzedaży. Takie zawiadomienie, jeżeli nie zawiera danych charakterystycznych dla oferty, można potraktować wyłącznie jako zaproszenie do rokowań16.
Rozwijając ten pogląd w innym orzeczeniu, Sąd Najwyższy uznał, że rada gminy może podjąć uchwałę będącą aktem sfery dominium gminy, który może stanowić cywilnoprawne oświadczenie woli. Warunkiem jest jednak, by w treści uchwały rady gminy oraz w podanym do publicznej wiadomości zawiadomieniu gminy o zamiarze przeniesienia bądź ustanowienia określonego prawa (np. w formie ogłoszenia w prasie; wywieszenia w punktach informacyjnych urzędu gminy lub innych jednostek gminy; w innych miejscach publicznych) zostałyby określone wszystkie istotne postanowienia przyszłej umowy (przedmiot sprzedaży, cena), wówczas takie zawiadomienie mogłoby być traktowane na równi z ofertą17.
Moim zdaniem, pogląd zaprezentowany w przywołanym powyżej orzeczeniu Sądu Najwyższego jest sprzeczny z przepisami ustawy o samorządzie gminnym określającymi kompetencje organów gminy, a w szczególności wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisie art. 18 ust. 1 u.s.g., że domniemanie kompetencji rady gminy istnieje w przypadku spraw, które nie zostały powierzone innym organom gminy w drodze ustawy: „Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Jednocześnie prawo do gospodarowaniem mieniem gminnym (na zasadach określonych w ustawach oraz ustalonych przez radę gminy) zostało powierzone przez ustawodawcę wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (zob. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Biorąc od uwagę ustaloną wykładnię pojęcia „gospodarowanie mieniem gminnym”, nie ma podstaw, by móc przyznać kompetencję do bezpośredniego gospodarowania mieniem gminnym (tj. składania oświadczeń woli w imieniu gminy) radzie gminy. Byłoby to również sprzeczne z zasadą legalizmu, której podporządkowane są organy gminy. Uchwała podjęta przez radę gminy dotycząca sfery majątkowej jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego, uprawnionego do reprezentacji, a zatem wywoła ona określone skutki wyłącznie wewnątrz gminy (tj. pomiędzy jej organami). Adresatem uchwały podjętej w sferze dominium w żadnym razie nie może być osoba trzecia. Tym samym wszelkie skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstaną dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy.

Publicznoprawny status aktu stanowiącego oświadczenie woli

Istotnym zagadnieniem jest publicznoprawny status uchwały bądź zarządzenia dotyczących sfery dominium gminy. Rozważenia wymaga bowiem dopuszczalność objęcia zakresem przedmiotowym przepisów rozdziału 10 u.s.g. aktów wydawanych przez organy gminy w sferze majątkowej. Problem ten był rozstrzygany zarówno przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanej w orzeczeniu wydanym na gruncie jeszcze tzw. Małej Konstytucji, akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, w tym również sfery dominium gminy, podlegają nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 10 u.s.g.18. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydanego na podstawie jakichkolwiek przepisów prawa publicznego (np. kompetencyjnych), to niezależnie od ukształtowanego stosunku prawnego, jego charakteru oraz wywoływanych przez niego skutków, jest objęty zakresem przedmiotowym przepisów zawartych w rozdziale 10 u.s.g. Wynika to z faktu, że działania podejmowane przez organy gminy, które dotyczą jej spraw majątkowych, mają charakter publiczny. Jeżeli jednak akt woli został podjęty w formie właściwej przepisom prawa prywatnego (np. oświadczenie woli złożone w umowie), to wówczas nie podlega on nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 10 u.s.g. Należy jednak zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny dopuścił sprawowanie nadzoru nad aktami wydanymi na podstawie prawa publicznego, dotyczącymi sfery dominium gminy, mając na uwadze uchwały niebędące skierowane do osób trzecich, a zatem niemogące stanowić oświadczeń woli19. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, istnienie nadzoru administracyjnego nad aktami wydawanymi przez organy gminy nie wyklucza kognicji sądu cywilnego, który jest uprawniony do dokonania oceny, w jakim stopniu wadliwość na gruncie prawa publicznego wpływa na skuteczność bądź ważność oświadczenia woli. Niezależnie od postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, sąd cywilny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie czynności prawnych dokonanych przez uprawniony w tym celu organ gminy w związku z wydaniem aktu dotyczącego sfery dominium. Ta sama zasada, zdaniem Trybunału, obowiązuje w odniesieniu do sporów powstałych w wyniku podjęcia przez organ gminy aktów mających charakter oświadczeń woli20. Brak związku pomiędzy przepisami prawa publicznego a prywatnego w odniesieniu do aktów wydanych przez organy gminy w sferze jej dominium został potwierdzony również przez Naczelny Sąd Administracyjny21. W przywołanym orzeczeniu z 2 marca 1993 roku NSA odniósł się jednak do uchwał podjętych przez radę gminy stanowiących dopiero podstawę (upoważnienie) do złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy przez jej organ uprawniony do reprezentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił zatem wprost możliwości stosowania wspomnianej powyżej wykładni przyjętej w orzeczeniu TK w odniesieniu do aktów bezpośrednio wywołujących skutki w sferze majątkowej jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie Sąd Najwyższy w uchwale z 8 października 1992 roku przyjął stanowisko, zgodnie z którym akty organów gminy niebędące decyzjami administracyjnymi, mające jednocześnie charakter indywidualny i niemogące zostać bezpośrednio zakwalifikowane do podjętych w sprawach publicznych, związanych z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej – nie są objęte dyspozycjami rozdziału 10 u.s.g.22.
Analiza przepisów rozdziału 10 u.s.g. wskazuje, że nie w pełni są one do pogodzenia z istotą i specyfiką aktów wydawanych przez organy gminy w sferze dominium, a także ze swobodą umów. W odniesieniu do uchwał oraz zarządzeń wydawanych w sferze dominium gminy organ nadzoru ma kompetencje do dokonania ich oceny z punktu widzenia legalności. Wynika to z prawnej konstrukcji nadzoru sprawowanego nad gminą, która została przyjęta w przepisach u.s.g. Organ nadzoru będzie badał legalność aktu wydanego w sferze dominium gminy, biorąc pod uwagę kompetencje organu gminy oraz naruszenie wszelkich ograniczeń wynikających z przepisów prawa powszechnego i prawa miejscowego. Nie może zatem ocenić aktu organu gminy podjętego w sferze dominium z punktu widzenia jego zasadności lub celowości. Byłoby to sprzeczne z przepisem art. 85 u.s.g., zawężającym nadzór nad działalnością gminy wyłącznie do kryterium zgodności prawem. Organ nadzoru nie może się również wypowiadać co do przedmiotu oraz prawa, którego dotyczy taka uchwała lub zarządzenie. Naruszałoby to bowiem art. 51 ust. 1 u.s.g., gwarantujący gminie samodzielność w prowadzeniu gospodarki finansowej, a także istotę samorządności gminy.
Przepis art. 90 ust. 1 u.s.g. nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W tym samym terminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Ustawa wyraźnie stwierdza w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g., że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie ulega wątpliwości, że nieważność takiego aktu istnieje z mocy samego prawa. Ustawodawca nie rozróżnił jednak, czy nieważne ex lege są wyłącznie uchwały i zarządzenia dotyczące sfery dominium gminy, czy też wszystkie akty mające prawny charakter uchwały bądź zarządzenia. Wydaje się, że również akty wydane w sferze majątkowej, a zatem wywołujące dla gminy określone skutki cywilnoprawne, zostały objęte zakresem przedmiotowym przepisu art. 90 ust. 1 u.s.g. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Konstrukcja art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że orzeczenie organu nadzoru o nieważności uchwały bądź zarządzenia ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie niezgodność poddanego czynnościom nadzorczym aktu z przepisami prawa. Uchwała bądź zarządzenie sprzeczne z prawem są zatem dotknięte nieważnością ex tunc. Również w tym wypadku literalna wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazuje przyjąć, że nieważne ex lege mogą być również akty wydane w sferze dominium gminy.
Kolejny problem związany ze stosowaniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do aktów gminy wydawanych w sferze dominium stwarza wstrzymywanie jego wykonalności w związku z czynnościami nadzorczymi prowadzonymi przez uprawniony do tego organ. Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, organ nadzoru może wstrzymać ich wykonanie. W odniesieniu do aktów dotyczących spraw z zakresu administracji publicznej, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, wykonanie takiego aktu z mocy prawa ulega wstrzymaniu. Powstaje jednak pytanie o dopuszczalność wstrzymania wykonania aktów, które stanowiły podstawę do zawarcia umów już wykonanych (np. wstrzymanie wykonania zarządzenia, na podstawie którego zawarto umowę zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym). W przypadku uchwał rady gminy podjętych w sferze dominium, które stanowią dla organu uprawnionego do reprezentacji gminy wyłącznie upoważnienie lub instrukcję do określonego działania bądź zaniechania, możliwe jest zastosowanie zawieszenia ich wykonalności. Biorąc pod uwagę, że nie wywołują one skutków w sferze praw i obowiązków gminy, nie ma, moim zdaniem, żadnych podstaw, by w stosunku do tego rodzaju uchwał nie stosować przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis upoważniający organ nadzoru do zawieszenia wykonania aktu podjętego przez organ gminy (tj. art. 91 ust. 2 u.s.g.), moim zdaniem, może znaleźć zastosowanie w przypadku aktów dotyczących spraw ze sfery administracyjnoprawnej bądź też uchwał dotyczących praw majątkowych gminy podjętych przez radę. Uprawniony organ nadzoru może zatem stwierdzić nieważność, zawiesić lub wystąpić do sądu o orzeczenie niezgodności z przepisami prawa uchwały rady gminy dotyczącej sfery dominium. Biorąc pod uwagę przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy dotyczące kompetencji organów sprawujących nadzór nad gminami, nie jest jednak prawnie dopuszczalne wstrzymanie przez organ nadzoru wykonania oświadczenia woli, którym może być zarządzenie, a w poprzednim stanie prawnym uchwała zarządu, już złożonego adresatowi (tzn. doszło do niego w taki sposób, że mógł się z nim zapoznać). Również trudne do wyobrażenia wydaje się praktyczne zastosowanie takiego uprawnienia przez organ nadzoru. Zawieszenie wykonania oświadczenia woli przez organ nadzoru stanowiłoby, moim zdaniem, zbyt dużą ingerencję w swobodę umów, byłoby sprzeczne z istotą oferty, a także destabilizowałoby, poprzez wprowadzenie elementu niepewności, obrót prawny.
Ważnym zagadnieniem pozostaje również możliwość objęcia zakresem przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. zarządzenia wydanego przez organ wykonawczy, które dotyczy sfery praw majątkowych gminy. Będąc aktem wydanym na podstawie prawa publicznego, wywołuje skutki również w sferze prawa prywatnego. W tej sytuacji należy dokonywać jego oceny z punktu widzenia obu systemów prawa. Jak wynika z przywołanej już uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 roku, organ nadzoru stwierdza wyłącznie wadliwość aktu dotyczącego sfery majątkowej gminy, zaś dokonanie oceny w odniesieniu do wpływu, jaki wadliwość na gruncie prawa prywatnego ma na oświadczenie woli złożone w imieniu gminy, pozostaje w kognicji sądu powszechnego23. Podążając za tym poglądem, należy przyjąć, że sąd powszechny oceniając z punktu widzenia prawa cywilnego zarządzenie (bądź podjętą w poprzednim stanie prawnym uchwałę zarządu) będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także orzeczenia sądu administracyjnego. W konsekwencji, biorąc pod uwagę art. 58 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym – jeżeli przepisy nie stanowią inaczej – czynność prawna sprzeczna z ustawą jest nieważna, niezgodny z przepisami prawa publicznego akt wydany przez organ gminy nie wywoła skutków prawnych w sferze prawa prywatnego. Sprzeczność z ustawą, o której mowa w art. 58 kc, dotyczy również naruszenia przepisów prawa administracyjnego, w tym ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której akt wydany przez organ gminy bezpośrednio wywołujący skutek w postaci złożenia oświadczenia woli przez tę gminę zostanie uznany przez organ nadzoru za sprzeczny z przepisami, co z kolei wywoła skutek w postaci nieważności czynności prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że zakres przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje również akty wydane przez organ wykonawczy gminy w zakresie jej dominium. Naruszenie przepisów prawa publicznego może mieć wpływ na ważność czynności prawnej dokonanej w imieniu gminy przez organ uprawniony do jej reprezentacji.
Również naruszenie przez organ uprawniony do reprezentacji gminy przepisów prawa miejscowego określających zasady dokonywania czynności cywilnoprawnych będzie skutkowało nieważność takiej czynności prawnej. Czynność prawna dokonana z naruszeniem ustalonych przez radę gminy wewnętrznych procedur dotyczących dokonywania czynności prawnych w imieniu gminy (np. obowiązek uzyskania zgody ze strony rady gminy) będzie nieważna. Wynika to z faktu, że przepis art. 58 § 1 kc odnosi się do czynności prawnych dokonanych z naruszeniem „ustawy”, pojęcie to należy rozumieć szeroko, jako obejmujące wszystkie akty będące źródłami prawa. W zakresie art. 58 § 1 kc mieści się zatem również naruszenie przepisów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa, czyli „ustawą” z przepisu art. 58 § 1 kc, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są również akty prawa miejscowego24. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności aktu wydanego w sferze dominium ze względu na naruszenie prawa miejscowego (np. statutu lub uchwały gminy) wpłynie zatem na ważność czynności prawnej (tj. oferty) dokonanej przez organ uprawniony do reprezentacji gminy25.
Na marginesie rozważań nad uprawnieniami organu nadzoru należy zauważyć, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że nadzór nad aktem dotyczącym sfery dominium gminy sprawowany jest wyłącznie w sferze dominium, powstaje pytanie o zakres przedmiotowy użytego sformułowania: „nieistotne naruszenie prawa”. Nie ulega wątpliwości, że zastosowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym pojęcie „nieistotne naruszenie prawa” dotyczy przypadków, w których naruszenie nie dotyczy przepisów odnoszących się do składania oświadczeń woli w imieniu gminy, a także drobnych uchybień o charakterze proceduralnym. Istotne naruszenie przepisów proceduralnych będzie miało miejsce wtedy, gdy wydano akt o innej treści, niż gdyby takie naruszenie nie nastąpiło26.
Omawiając zakres przedmiotowy przepisów rozdziału 10 u.s.g., należy również odnieść się do regulacji dotyczących możliwości stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami, które w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności wywołuje skutki ex nunc27. Po upływie roku od podjęcia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. Organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu. Obok przepisu art. 90 ust. 1 u.s.g., także konstrukcja przepisu art. 94 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwał bądź zarządzeń, obok aktów stanowiących prawo miejscowe, obejmuje również te, które dotyczą sfery dominium gminy. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie 7 dni od ich podjęcia (tj. określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g.) albo: „jeżeli są one aktem prawa miejscowego”. Ustawodawca wyraźnie zatem wyróżnił akty prawa miejscowego od pozostałych uchwał i zarządzeń wydawanych bądź podejmowanych przez organy gminy. Tego rodzaju wyodrębnienie potwierdza, moim zdaniem, tezę, że ustawodawca dopuścił możliwość zastosowania niektórych przepisów rozdziału 10 u.s.g. również w odniesieniu do uchwał oraz zarządzeń dotyczących spraw majątkowych gminy.
Nie wszystkie jednak przepisy rozdziału 10 u.s.g. mogą być zastosowane w odniesieniu do aktów wydanych w sferze dominium gminy. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., jednostka lub jednostki, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sferze dominium, nie mogą, tak jak ma to miejsce w przypadku aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć takiego aktu do sądu administracyjnego. Wynika to wprost z literalnie dokonanego zawężenia zakresu przedmiotowego przepisu art. 101 u.s.g. wyłącznie do aktów wydanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie stoi to jednak na przeszkodzie wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Należy jednak pamiętać, że wezwanie takie nie będzie w żadnym wypadku stanowiło działania wynikającego z procedury administracyjnej, a jedynie oświadczenie złożone przez jednostkę organowi, który spowodował powstanie naruszenia. W odniesieniu do uchwał oraz zarządzeń wydawanych w sferze dominium, moim zdaniem, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jednostki będzie mogło powstać wyłącznie w przypadku aktów stanowiących oświadczenie woli, a tym samym wydanych przez uprawniony w tym celu organ gminy. W tym wypadku naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia może zostać spowodowane wyłącznie działaniem lub zaniechaniem ze strony gminy, które mogą stanowić skutek złożenia oświadczenia przez uprawniony do tego organ gminy. Zważywszy na cywilny aspekt uchwały bądź zarządzenia wydanego w sferze dominium gminy, należy zauważyć, że konsekwencją działania lub zaniechania organu gminy będzie naruszenie praw (uprawnień) jednostki lub jednostek w znaczeniu i na zasadach wynikających z prawa cywilnego. W tym wypadku nie można, moim zdaniem, mówić o „naruszeniu interesu prawnego” w rozumieniu przyjętym w prawie administracyjnym.

Dojście oferty do adresata, przyjęcie oferty

Konsekwencją uznania aktów prawnych podejmowanych przez organy gminy w sferze dominium za oferty w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego jest konieczność zastosowania przepisów tego kodeksu w odniesieniu do wywoływanych przez nie skutków prawnych. Dotyczy to również czynności podjętych przez adresatów (oblatów) tego rodzaju aktów.
Zgodnie z brzmieniem art. 66 § 2 kc, jeżeli oferent nie oznaczył w ofercie terminu, w którym będzie oczekiwał odpowiedzi, oferta złożona w obecności drugiej strony albo za pomocą środka bezpośredniego porozumiewania się na odległość przestaje wiązać, gdy nie zostanie przyjęta niezwłocznie. Biorąc pod uwagę, że uchwały i zarządzenia nie są podejmowane bądź wydawane w obecności ich adresatów, a także nie są im przekazywane za pomocą środka bezpośredniego porozumiewania, przedstawiona powyżej zasada wynikająca z części pierwszej zdania zawartego w przepisie art. 66 § 2 kc, co do zasady, nie znajdzie zastosowania. Wobec powyższego należy przyjąć, że oferta złożona na skutek podjęcia uchwały bądź wydania zarządzenia jest składana „w inny sposób”, co wynika z drugiej części zdania przepisu art. 66 § 2 kc28. W przypadku złożenia oferty „w inny sposób” (tj. inny niż wymieniono w pierwszej części zdania przepisu art. 66 § 2 kc), przestaje ona wiązać z upływem czasu, w którym składający ofertę mógł w zwykłym toku czynności otrzymać odpowiedź wysłaną bez nieuzasadnionego opóźnienia.
Należy również rozważyć kwestię dojścia takiej oferty do adresata, a także określić moment, w którym została ona przez niego przyjęta. Podkreślenia wymaga okoliczność, że zgodnie z art. 70 § 1 kc w razie wątpliwości umowę uważa się za zawartą w chwili otrzymania przez składającego ofertę oświadczenia o jej przyjęciu, a jeżeli dojście do składającego ofertę oświadczenia o jej przyjęciu nie jest wymagane – w chwili przystąpienia przez drugą stronę do wykonania umowy. Wydaje się zatem, że w tym przypadku każde oświadczenie złożone gminie przez adresata oferty (jeżeli taki obowiązek był określony w treści oferty), której organ podjął uchwałę lub wydał zarządzenie, bądź każde inne działanie podjęte w związku z realizacją uchwały lub zarządzenia (jeżeli w ofercie nie określono sposobu przyjęcia oferty) będzie świadczyło o przyjęciu takiej oferty przez oblata.

Forma oferty

Na koniec należy zwrócić uwagę na formę uchwały lub zarządzenia będącego ofertą. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy dojść do przekonania, że w przypadku uchwały bądź zarządzenia mających charakter oferty, nie jest wymagana forma aktu notarialnego, tak jak miałoby to miejsce na gruncie ogólnych zasad kodeksu cywilnego. Podobnie w przypadku oświadczenia adresata o przyjęciu takiej oferty. Można postawić tezę, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do zasad bezprzetargowego zbycia nieruchomości w zakresie formy czynności prawnej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego. Brak formy aktu notarialnego uchwały lub zarządzenia stanowiących ofertę bezprzetargowego zbycia nieruchomości nie będzie zatem wpływał na ich ważność.

Podsumowanie

Powyższe rozważania wskazują, że wydawanie przez organy gmin w sferze dominium aktów o charakterze nienormatywnym może wywołać daleko idące konsekwencje zarówno dla samej gminy, jak i adresatów tych aktów. Dlatego też ich podejmowaniu powinna towarzyszyć świadomość, że ich skutki mogą być brzemienne dla kształtowania się praw i obowiązków gminy.

więcej