Projekt trzeba zrealizować, rozliczyć, a potem utrzymać jego trwałość - przypomina ekspert ds. Funduszy Europejskich Michał Rutkowski
Determinacja otrzymania dofinansowania jest często tak duża, że zapomina się o tym, co oczywiste. Projekt trzeba zrealizować, rozliczyć, a potem utrzymać jego trwałość - podkreśla ekspert ds. Funduszy Europejskich Michał Rutkowski.
Projektodawcy w momencie składania wniosku chcą się pokazać z jak najlepszej strony. Jednak już na tym etapie warto pamiętać o zasadach, które ze względu na odległy termin realizacji traktowane są często bez należytej uwagi. Tymczasem mogą mieć istotny wpływ na kształt projektu i późniejsze losy beneficjenta. Trzeba pamiętać, że projekt, choć poprawnie zrealizowany, jeśli nie został przygotowany zgodnie z obowiązującym prawem, może wpędzić nas w kłopoty i generować koszty.
Uwaga na interpretacje
Dokumentacja projektowa musi być przechowywana do 31 grudnia 2020 r., a jeśli przedłuży się rozliczenie końcowe programu operacyjnego, w ramach którego projekt otrzymał dofinansowanie, to nawet dłużej. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. określa zasady dotyczące trwałości projektu i reguluje obowiązek jego zachowania, upływający po pięciu latach od daty finansowego zakończenia realizacji.
Jednak interpretacja definicji o znaczącej modyfikacji (art. 57) może rodzić wątpliwość. Zasada związana z utrzymaniem trwałości będzie spełniona, jeśli projekt nie zostanie poddany modyfikacjom:
• mającym wpływ na charakter lub warunki realizacji, albo powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo czy podmiot publiczny
• zmieniającym charakter własności elementu infrastruktury lub zaprzestania działalności produkcyjnej.
W tych dwóch zasadach mieszczą się aż cztery warunki, a z interpretowania ich razem lub każdej z osobna wynikają problemy.
Zamieszanie wprowadzają „Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013”, albowiem z dokumentu tego wynika, iż znacząca modyfikacja zachodzi wówczas, gdy zostaną spełnione jednocześnie dwa warunki. Jeden z części dotyczącej zmiany charakteru i jeden z części drugiej, tyczącej się zmiany własności. Taka interpretacja zapisów powoduje, że gdy nastąpi jedynie zmiana własności, albo jedynie zmiana charakteru, to nie zostanie to uznane za znaczącą modyfikację. Tym samym nikt nie zakwestionuje uzyskanego dofinansowania.
Niestety, w orzecznictwie europejskim stosowana jest inna wykładnia. Aby projekt otrzymał dofinansowanie z EFRR, musi służyć rozwojowi. Zatem jeśli nadal będzie utrzymany charakter projektu, to zmiana własności nie spowoduje problemu. W takim ujęciu interpretacja zgodna jest z horyzontalnymi wytycznymi dotyczącymi kwalifikowania wydatków. Sytuacja staje się jednak problematyczna, gdy weźmiemy pod uwagę drugą przesłankę. Jeśli cel projektu przestanie być społeczny czy publiczny, to utrzymanie własności nie uratuje go przed niedotrzymaniem zasady trwałości. Tymczasem w świetle krajowych wytycznych nadal nie jest to znacząca modyfikacja. Chcąc uchwycić istotę tego problemu, warto posłużyć się przykładem.
Gmina pragnie poprawić funkcjonowanie turystyki na swoim terenie, zamierza więc stworzyć punkt informacyjny w kamienicy przy rynku. Projekt obejmuje jej remont, a rozliczenie będzie dotyczyło przygotowania pomieszczeń do pełnienia nowych funkcji. Pamiętajmy jednak, że celem nie jest remont sam w sobie, a rozwój turystyki. Toteż odnowienie kamienicy nie zapewni realizacji tego celu, stanie się tak dopiero wtedy, gdy znajdzie się w niej punkt informacji turystycznej, w którym pracownik obsługiwać będzie turystów.
Jednak zatrudnienie tej osoby i wyposażenie punktu stanowią koszty, które nie zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie, a co więcej – nie mieszczą się w okresie realizacji projektu. Tymczasem intencją zasady trwałości projektów było, aby niezależnie od kosztów cel, na który zostały przeznaczone środki unijne, był utrzymywany. Co w podanym przykładzie oznacza, że punkt informacji turystycznej musi funkcjonować przez pięć lat po zakończeniu realizacji projektu.
Przyjmując jedną z interpretacji wytycznych, gmina mogłaby nawet dzień po zakończeniu projektu wynająć kamienicę. W tym przypadku zmienia się tylko charakter projektu, własność jest jednak utrzymana, nie ma więc znaczącej modyfikacji i trwałość nie została naruszona. W ten sposób gmina dysponuje wyremontowaną kamienicą, a na dodatek otrzymuje wpływy z wynajmu. Nie wolno jednak zapomnieć o tym, że w rozporządzeniu to cel wydatkowania unijnych środków przesądza o trwałości, a nie zachowanie własności. Co ma zatem zrobić beneficjent, aby nie popełnić błędu? Musi przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że w umowie o dofinansowanie znajduje się zapis o konieczności dotrzymania zapisów rozporządzenia. Projektodawca jest zobowiązany do przestrzegania prawa wspólnotowego, nadrzędnego nad polskimi wytycznymi. I choć te powinny być z nim tożsame, to jak widać czasem pojawiają się między nimi rozbieżności.
Dochodowość po trwałości
Ogromną trudność sprawia znajomość wszystkich zasad, często rozproszonych po wielu aktach prawnych, powtarzanych lub pomijanych w wytycznych oraz różnie interpretowanych. Patrząc tylko na art. 57 wspomnianego już rozporządzenia, wydawałoby się, że przy zachowaniu wszelkiej ostrożności beneficjentowi nic nie grozi. Tymczasem o projekcie trzeba myśleć w dłuższej perspektywie, przekraczającej okres realizacji czy nawet trwałości.
Większość beneficjentów porzuci czytanie tego rozporządzenia w punkcie 4 art. 55, dotyczącego projektów generujących dochód, stwierdzając, że ich projekty go nie generują. Czy jednak zawsze tak będzie? Projekt może przynosić zyski w trakcie realizacji, jak również po zakończeniu inwestycji. Jeśli zostanie to uwzględnione we wniosku, podlega stosownym wyliczeniom i sprawa jest czytelna. Jednak wielu projektodawców przygotowując dokumentację nie wykazuje dochodowości projektu, sądząc, że powinni rozstrzygać tę kwestię tylko w odniesieniu do okresu trwałości.
Ich myślenie biegnie następującym torem: skoro przez pięć lat od daty zakończenia realizacji nie zamierzam czerpać dochodu, to go nie wykazuję. Jednak zapis ten wyraźnie wskazuje na to, że w przypadku wygenerowania dochodu nieuwzględnionego we wniosku aplikacyjnym i studium wykonalności projektu w okresie nie później niż trzy lata po zamknięciu programu, zysk musi zostać zwrócony do budżetu Unii proporcjonalnie do wkładu funduszy. Oznacza to, że nieuwzględniony dochód na etapie wnioskowania nie może pojawić się także w okresie przechowywania dokumentów dotyczących projektu. A owe trzy lata po zamknięciu programu, mogą w praktyce oznaczać czas dłuższy niż do 2020 r. Konsekwencje niedotrzymania tych postanowień mogą być dotkliwe.
Wracając do przykładu, przyjmijmy, że w wyremontowanej kamienicy powstał punkt informacyjny, który był utrzymywany przez kolejne pięć lat. Cel projektu został zrealizowany w okresie odnoszącym się do trwałości, a po tym czasie gmina ma prawo przeznaczyć kamienicę na inny cel. Atrakcyjność miejsca sprawia, że aż się prosi o komercyjne wykorzystanie budynku i zostaje on wynajęty prywatnemu inwestorowi. Z punktu widzenia trwałości nie ma problemu. Z punktu widzenia dochodowości – już jest. I to poważny. Gdyby gmina zdecydowała się na wynajem przed upływem trzech lat od zamknięcia programu operacyjnego, uzyskany czynsz powinien być zwrócony proporcjonalnie do wkładu EFRR. W tym przypadku to nawet 85% przychodu, powiększonego o odsetki jak od zaległości podatkowych, gdyby nieprawidłowość została ujawniona w trakcie trwania procederu. Gmina mogłaby spotkać się także z problemami związanymi z pomocą publiczną.
Może wydawać się to mało prawdopodobne, ale jeśli zdecyduje się na wynajem odremontowanych pomieszczeń na rynku komercyjnym, to nastąpi zakłócanie konkurencji. Właściciel wyremontowanego przez administrację publiczną za pieniądze pozyskane z UE lokalu ma znacznie lepsze warunki niż właściciel prywatnej kamienicy tuż obok. Ewentualna sugestia, że ten ostatni też mógł się postarać o dofinansowanie, pomija fakt, iż jako prywatny podmiot nigdy nie uzyskałby dofinansowania w wysokości 85%. Konsekwencje finansowe mogą być dotkliwe, bo przyznane dofinansowanie może zostać uznane za nienależne.
Bądźmy uważni
Problem monitorowania nie tylko trwałości, ale także dochodowości projektów, i to w bardzo długim okresie przechowywania dokumentów, staje się coraz wyraźniejszy. A będzie się jeszcze nasilał wraz ze zbliżającym się końcem okresu programowania. Choć obecnie system monitowania dochodowości projektów nie istnieje, pamiętajmy, że i tak ktoś tę pracę w końcu wykona. Dobrze, że problem ujawnił się teraz, kiedy wciąż mamy czas na uważne czytanie unijnych przepisów.
Michał Rutkowski
właściciel, trener, konsultant
Grupa Regio Michał Rutkowski