Mirosław Paczocha

(doc [paczocha])

Mirosław Paczocha jest członkiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie.

Wchodząca w życie 1 stycznia 2006 roku ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych1 zastąpi obowiązującą od 1 stycznia 1999 roku ustawę z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych2. Nowa ustawa modyfikuje regulacje prawne dotyczące budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca zdecydował się w znacznej mierze na recypowanie przepisów u.f.p. z 1998 r. do u.f.p. z 2005 r., zasadniczo zachowując ich systematykę. Przy tej okazji dokonał zmian szczegółowych, zarówno merytorycznych, jak i redakcyjnych. Niniejszy tekst poświęcony jest omówieniu najważniejszych z nich, ze szczególnym uwzględnieniem różnic występujących pomiędzy dotychczasowymi a nowymi rozwiązaniami prawnymi.
1 U.f.p. z 2005 r. odmiennie definiuje pojęcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Termin „budżet jednostki samorządu terytorialnego” określony jest w art. 109 u.f.p. z 1998 r. jako roczny plan:
1) dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki,
2) przychodów i wydatków:
a) zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych,
b) funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.
Przepis art. 165 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. określa budżet jednostki samorządu terytorialnego jako roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. W pojęciu budżetu nie mieszczą się plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych. Plany te, łącznie z planami przychodów i wydatków dochodów własnych jednostek budżetowych, zawiera uchwała budżetowa (art. 165 ust. 4 u.f.p. z 2005 r.). Nie wchodząc w zakres pojęcia budżetu jednostki samorządu terytorialnego są one objęte uchwałą budżetową.
Obydwie ustawy o finansach publicznych stanowią, iż budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy (art. 109 ust. 1 u.f.p. z 1998 r., art. 165 ust. 2 u.f.p. z 2005 r.).
Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym w art. 165 ust. 3 u.f.p. z 2005 r. doprecyzowano, iż dotyczy to roku budżetowego.

2 Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami należy do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 179 u.f.p. z 2005 r., który stanowi odpowiednik art. 119 u.f.p. z 1998 r.). Przez pojęcie „zarząd jednostki samorządu terytorialnego” rozumie się także wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 2 ust. 2 u.f.p. z 2005 r., art. 2 ust. 2 u.f.p. z 1998 r.).
U.f.p. z 2005 r. zasadniczo bez zmian pozostawia regulacje dotyczące ciążącego na zarządzie jednostki samorządu terytorialnego obowiązku opracowania informacji o stanie mienia komunalnego łącznie z określeniem formalnych wymogów takiej informacji, zawarte w art. 120 u.f.p. z 1998 r. Art. 180 nowej ustawy dodatkowo nakłada na zarząd jednostki samorządu terytorialnego powinność opracowania prognozy łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań. U.f.p. z 1998 r. nie zawierała analogicznego rozwiązania, a obowiązek opracowania prognozy kwoty długu wywodzono z przepisu art. 115 pkt 2, w myśl którego regionalne izby obrachunkowe wydają opinie w sprawach prawidłowości załączonej do budżetu prognozy kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów lat następnych.. Opiniowaniu podlegała wyłącznie prognoza kwoty długu załączana do uchwały budżetowej, a nie do projektu uchwały budżetowej. Art. 180 u.f.p. z 2005 r. wyraźnie wskazuje zarówno podmiot obowiązany do opracowania prognozy łącznej kwoty długu, jak i zakres tej prognozy. Koresponduje on z art. 172 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r., który jest powieleniem cytowanego art. 115 pkt 2 u.f.p. z 1998 r.
W przypadku negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej w zakresie prawidłowości dołączonej do budżetu prognozy kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego jednostka ta ma obowiązek dokonać takich zmian uchwały budżetowej, aby zostały zachowanej relacje określone w art. 169 i art. 170 (dotyczące łącznej kwoty spłat zobowiązań wymienionych w art. 169 i łącznej kwoty długu z art. 170). Przesądza o tym przepis art. 172 ust. 3 u.f.p. z 2005 r.
Niezmieniony pozostanie termin przedstawienia projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami i informacją o stanie mienia komunalnego regionalnej izbie obrachunkowej w celu zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 181 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., ma to nastąpić do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Oprócz wymienionych materiałów zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia wskazanym organom prognozę łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego. Prognoza ta podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową łącznie z projektem uchwały budżetowej, objaśnieniami do niej i informacją o stanie mienia komunalnego. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek przedstawić organowi stanowiącemu tej jednostki przed uchwaleniem budżetu (art. 181 ust. 2 u.f.p. z 2005 r.; analogicznie: art. 121 ust. 2 u.f..p. z 1998 r.).
Nowa ustawa nie rozstrzyga kwestii, według jakich przepisów mają być opracowane projekty uchwał budżetowych na rok 2006 oraz uchwały budżetowe podejmowane w roku 2005 na rok następny. Przepisy przejściowe milczą na ten temat. Formalnie brakuje podstaw do opracowywania projektów uchwał budżetowych i ich uchwalania w roku 2005 na podstawie nowej ustawy, która w chwili podejmowania tych działań nie obowiązuje. Z drugiej strony od dnia wejścia w życie nowej ustawy uchwała budżetowa musi odpowiadać stawianym przez nią wymogom. Ustawodawca powinien był w nowej ustawie dopuścić opracowywanie projektów uchwał budżetowych na podstawie jej przepisów.

3 Uchwała budżetowa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem roku budżetowego. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach ustawa pozwala na przesunięcie tego terminu, nie dłużej jednak niż do 31 marca roku budżetowego (art. 182 u.f.p. z 2005 r., art. 122 u.f.p. z 1998 r.).
U.f.p. z 2005 r., tak jak jej poprzedniczka, reguluje kwestię podstawy gospodarki finansowej w przypadku niepodjęcia uchwały bud- żetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. Stanowi ją – do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, nie dłużej jednak niż do 31 marca roku budżetowego – projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (art. 183 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.). Nie powinno budzić wątpliwości, iż mówiąc o projekcie uchwały budżetowej przedstawionym przez zarząd prawodawca ma na myśli projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu w trybie art. 181 ustawy, a więc w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Tylko ten projekt może stanowić podstawę gospodarki finansowej do czasu podjęcia uchwały budżetowej. Nie mogą być podstawą gospodarki finansowej ewentualne tzw. autopoprawki zarządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) opracowane po przedłożeniu projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu i regionalnej izbie obrachunkowej. Owe „autopoprawki” nie podlegają także zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową.
Jeżeli uchwała budżetowa nie zostanie uchwalona do 31 marca roku budżetowego, budżet jednostki samorządu terytorialnego ustala – w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego – regionalna izba obrachunkowa, przy czym zakres, w jakim budżet jest ustalany, dotyczy wyłącznie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu podstawę gospodarki finansowej stanowi projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (art. 183 ust. 3 u.f.p. z 2005 r.; art. 123 ust. 3 u.f.p. z 1998 r.).

4 Granice ingerencji organu stanowiącego w projekt uchwały budżetowej zakreśla art. 183 ust. 2 u.f.p. z 2005 r., który jest odpowiednikiem art. 123 ust. 2 u.f.p. z 1998 r. Wynika z niego, iż bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący tej jednostki nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący nie jest zobowiązany do przyjęcia uchwały budżetowej w treści zaproponowanej przez organ wykonawczy. Może zmieniać przedłożony projekt pod warunkiem, że nie dokona takich zmian dochodów (zmniejszenia) lub wydatków (zwiększenia), których skutkiem będzie zwiększenie deficytu budżetowego. Zmiany skutkujące zwiększenie deficytu możliwe są wyłącznie po uzyskaniu zgody organu wykonawczego. Samorządowe ustawy ustrojowe również zawierają przepisy regulujące dopuszczalność dokonywania zmian w projekcie budżetu3. Szkoda tylko, iż ustawodawca uchwalając nową ustawę o finansach publicznych, nie doprowadził do spójności omawianego rozwiązania z tymi, które przyjęto w samorządowych ustawach ustrojowych4.
Organem wyłącznie właściwym do uchwalania budżetu jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego5. Uchwała w sprawie budżetu podejmowana jest zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu organu stanowiącego, w głosowaniu jawnym (uchwały sejmiku województwa mogą zapadać także w głosowaniu jawnym imiennym)6.

5 Obligatoryjne elementy uchwały budżetowej określa u.f.p. z 2005 r. w art. 184 ust. 1 i ust. 4, zaś fakultatywne – w art. 184 ust. 2 i ust. 3. Obecnie kwestie te regulują odpowiednio art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 124 ust. 2 i 4 u.f.p. z 1998 r. Nowe przepisy różnią się od obowiązujących obecnie.
Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:
1) prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji;
2) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:
a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:
– wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
– dotacji,
– wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
– wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b) wydatków majątkowych;
 3) źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
 4) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
 5) wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów;
 6) wydatki na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt. 1, 2 i 4, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;
 7) plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych;
 8) plany przychodów i wydatków funduszy celowych;
 9) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1;
10) upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:
a) na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1;
b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym;
11) zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;
12) zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji, o których mowa w art. 24 ust. 5;
13) dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami;
14) dotacje inne niż określone w pkt. 11 i 12, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;
15) dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.
Prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego u.f.p. z 2005 r. nakazuje określać według źródeł oraz działów klasyfikacji budżetowej, co zasadniczo nie odbiega od stanu prawnego obowiązującego obecnie. Różnica jest tylko taka, iż u.f.p. z 1998 r. mówi o określaniu dochodów według źródeł ważniejszych. Oznacza to, iż w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego pod rządami u..f.p. z 2005 r. należy wskazać wszelkie źródła dochodów tej jednostki, a nie tylko ważniejsze. Nie będzie możliwe podanie źródła dochodów poprzez określenie go jako „pozostałe dochody” czy użycie innego, podobnego zwrotu, niecharakteryzującego jednoznacznie pochodzenia środków.
Wydatki uchwała budżetowa powinna określać w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej z wyróżnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Spośród wydatków bieżących należy wyodrębnić w szczególności wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, dotacje, wydatki na obsługę długu oraz wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające – zgodnie z zawartą umową – do spłaty w danym roku budżetowym. Ostatni tiret art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a) precyzuje, iż w zakresie wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji chodzi o takie wydatki, które przypadają do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zwartą umową, co nie jest określone w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f..p. z 1998 r.
Dopuszczalne jest dalsze uszczegółowienie wydatków bieżących, na co wskazuje użycie zwrotu „w szczególności” w treści art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a), oznaczające w języku prawnym jedynie przykładowe wymienienie uszczegółowionych wydatków bieżących.
W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone, zgodnie z art. 173 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., rezerwy celowe i rezerwa ogólna.. Rezerwy celowe są tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu (art. 173 ust. 2). Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 173 ust. 3), zaś rezerwa ogólna nie może być wyższa niż 1% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 173 ust.. 4). Jak widać, nowa ustawa nie zmienia reguł rządzących tworzeniem rezerw budżetowych, a zmiany w cytowanych przepisach w stosunku do art. 116 u.f.p. z 1998 r. mają charakter drobnych korekt redakcyjnych. Należy podkreślić, iż rezerwy celowe mogą być tworzone wyłącznie na takie wydatki, których nie da się przyporządkować poszczególnym podziałkom klasyfikacji budżetowej w okresie uchwalania budżetu. A contrario nie jest dopuszczalne tworzenie rezerw celowych na wydatki, które już w chwili opracowywania budżetu mogą zostać zaklasyfikowane do właściwych podziałek klasyfikacji budżetowej.
Jeśli planowany jest budżet deficytowy, uchwała budżetowa musi określać źródła pokrycia deficytu. Jeżeli budżet ma się zamknąć nadwyżką, należy wskazać przeznaczenie tej nadwyżki.
Pojęcia „deficyt budżetu” i „nadwyżka budżetu” jednostki samorządu terytorialnego zostały zdefiniowane w art. 168 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., który stanowi, iż różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest ujemną różnicą między dochodami a wydatkami, zaś nadwyżka – różnicą dodatnią.
U.f.p. z 2005 r. w art. 82 ust. 1 wyróżnia dwa rodzaje deficytu: deficyt przejściowy (pkt 1) i deficyt planowany (pkt 2). Wskazane przepisy stanowią, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Kredyty, pożyczki i papiery wartościowe, o których mowa w punkcie 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Są to zobowiązania krótkoterminowe. Kredyty, pożyczki oraz papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetowego są zobowiązaniami długoterminowymi. O tych ostatnich zobowiązaniach, jako źródłach pokrycia deficytu, traktuje omawiany art. 124 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r.
Kredyty, pożyczki i papiery wartościowe nie są wyłącznymi źródłami pokrycia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Źródła sfinansowania deficytu wymienia art. 168 ust. 2 u.f.p. z 2005 r., a są to przychody pochodzące z:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
2) kredytów,
3) pożyczek,
4) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego,
5) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych,
6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Źródła pokrycia deficytu w u.f.p. z 2005 r. są w zasadzie analogiczne jak wskazane w art. 112 ust. 2 u.f.p. z 1998 r. Różnica dotyczy tylko wolnych środków, które w u.f.p. z 1998 r. zdefiniowane są jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Według u.f.p. z 2005 r. wolne środki to nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Ta, z pozoru drobna modyfikacja w istotny sposób zmienia definicję wolnych środków, niestety w sposób czyniący ją niejasną. Oznacza ona, że wolne środki to nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, która wynika z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, ale nie tylko. W istocie tak skonstruowana definicja obejmuje wszelkie nadwyżki środków pieniężnych na rachunku budżetu, niezależnie od ich pochodzenia. Nie bardzo wiadomo, o jakie dokładnie środki, poza pochodzącymi z rozliczeń kredytów i pożyczek (a także z emisji papierów wartościowych) może tu chodzić.
Możliwość sfinansowania deficytu przedstawionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jest przedmiotem opinii regionalnej izby obrachunkowej, zgodnie z treścią art. 172 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. (art. 115 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 1998 r.). W przypadku negatywnej opinii art. 115 ust. 3 u.f.p. z 1998 r. nakazuje jednostce samorządu terytorialnego podjęcie odpowiedniej uchwały. Przepis ten jest niejasny, aczkolwiek niewątpliwie nakazuje właściwemu organowi zajęcie stanowiska w tej kwestii. Art. 172 u.f.p. z 2005 r. nie zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania jakichkolwiek działań, jeśli opinia regionalnej izby obrachunkowej o możliwości sfinansowania deficytu jest negatywna.
Zarówno u.f.p. z 1998 r., jak i u.f.p. z 2005 r. zawierają przepisy określające procedury ostrożnościowe, których zastosowanie ma wpływ na wielkość możliwego do uchwalenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
W myśl art. 45 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 1998 r., w przypadku gdy wartość relacji łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych, do produktu krajowego brutto, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. b), ogłoszonej i obliczonej zgodnie z art. 12 ust. 3 i 4 jest większa od 50%, a nie większa od 55%, to:
a) Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu bud- żetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego,
b) relacja, o której mowa w lit. a), stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Jak wynika z punktu 2 lit. b) obwieszenia Ministra Finansów z 18 maja 2005 r. w sprawie ogłoszenia kwot i relacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych7, za rok 2004 relacja do produktu krajowego brutto łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych wyniosła 50,2%. Na podstawie przepisów u.f.p. z 1998 r. przedstawiona procedura ostrożnościowa miałaby zastosowanie w roku 2006. Skutkowałoby to konieczność ograniczenia relacji deficytu do dochodów jednostki samorządu terytorialnego do 20%, albowiem taka jest relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa w roku 2005, zgodnie z ustawą budżetową na rok 2005 z 22 grudnia 2004 r.8
U.f.p. z 2005 r. w art. 79 pkt 1 zawiera podobne uregulowania. W przypadku gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a), ogłoszonej zgodnie z art. 15 ust. 3 jest większa od 50%, a nie większa od 55%, to na kolejny rok:
a) Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu bud- żetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego,
b) relacja, o której mowa w lit. a), stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Jednak o ile u.f.p. z 1998 r. traktuje o relacji łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych, do produktu krajowego brutto, o tyle u.f.p. z 2005 r. mówi o relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto. Z oczywistych względów ta druga relacja jest niższa od pierwszej i wynosi za rok budżetowy 2004, zgodnie z pkt. 2 lit. a) wskazanego wyżej obwieszenia Ministra Finansów z 18 maja 2005 r., 48,8%, a więc nie przekracza 50%. Oznacza to, iż przedstawione ograniczenie relacji deficytu do dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku 2006 nie będzie miało zastosowania. Wielkość deficytu w budżecie jednostki samorządu terytorialnego będzie ograniczona przez przepisy art. 170 u.f.p. z 2005 r. (określające wartość łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego) oraz przez konieczność spełnienia wymogów art. 169 tej ustawy (ustalającego wielkość łącznej kwoty spłat w odniesieniu do dochodów budżetu).
Przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego zazwyczaj są wykazywane w uchwale budżetowej, aczkolwiek żaden przepis art. 124 u.f.p. z 1998 r. nie zawiera takiego wymogu. U.f.p. z 2005 r. w art. 124 ust. 1 pkt 4 zalicza je do obowiązkowych elementów uchwały budżetowej.
U.f.p. z 2005 r. wskazuje (art. 5 ust. 1 pkt 4), iż do środków publicznych zalicza się m.in. przychody budżetów jednostek samorządu terytorialnego pochodzące:
a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych,
b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,
c) ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych,
d) z otrzymanych pożyczek i kredytów.
Rozchodami publicznymi (do których zalicza się również rozchody budżetów jednostek samorządu terytorialnego) są:
1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów;
2) wykup papierów wartościowych,
3) udzielone pożyczki,
4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,
5) pożyczki udzielone na finansowanie przejściowe zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, zwane „prefinansowaniem”,
6) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością.
Nowa ustawa nakazuje określić wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów (art. 184 ust. 1 pkt 5). Dotyczy to sytuacji, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił limity wydatków na wieloletni program inwestycyjny, stosownie do treści art. 166 tej ustawy. Wówczas to w uchwale budżetowej, do której sporządzono załącznik określający limity wydatków na wieloletni program inwestycyjny, należy wyodrębnić dodatkowo wydatki na ten program na dany rok budżetowy. Uchwały budżetowe na kolejne lata, dla których określono limity wydatków na wieloletni program inwestycyjny, będą wyszczególniały wydatki na ten program, co do zasady, w wysokości ustalonej dla danego roku w limicie wydatków.
Artykuł 184 ust. 1 pkt 6 u.f.p. z 2005 r. nakazuje określić wydatki na programy i projekty realizowane z niektórych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, a mianowicie:
1) środków przeznaczonych na realizację programów przedakcesyjnych,
2) środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności,
3) innych środków9,
w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego.
Jak wspomniałem wyżej, w zakres pojęcia „budżet jednostki samorządu terytorialnego” nie wchodzą – w myśl postanowień u.f.p. z 2005 r. – plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, funduszy celowych i dochodów własnych jednostek budżetowych. Należy je jednak określić w uchwale budżetowej, zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 184 ust. 1 pkt. 7 i 8.
Nowością jest wynikający z art. 184 ust. 1 pkt 9 u.f.p. z 2005 r. wymóg określenia limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów.
Z omawianym przepisem koresponduje art. 83 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., w myśl którego suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, wymienionych powyżej, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa także – w myśl art. 184 ust. 1 pkt 10 u.f.p. z 2005 r. – upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:
a) na finansowanie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, a także na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich;
b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.
Z cytowanych przepisów wynika, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może zostać upoważniony przez organ stanowiący tej jednostki do zaciągania wyżej omówionych zobowiązań. Zobowiązania wymienione pod lit. a) mogą dotyczyć wyłącznie ściśle określonych wydatków (związanych z realizacją wieloletnich programów inwestycyjnych, programów i projektów realizowanych ze wskazanych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych oraz kontraktów wojewódzkich). Nie chodzi przy tym o zaciąganie zobowiązań w ramach kwot określonych w budżecie danego roku, to bowiem, jako element wykonywania budżetu, nie wymaga odrębnego upoważnienia. Wspomniane upoważnienie odnosić się będzie przede wszystkim do zobowiązań przekraczających rok bud- żetowy, zaciąganych w toku realizacji wskazanych projektów, programów i kontraktów.
Zobowiązania, o których mowa pod lit. b), dotyczą różnego rodzaju umów, których wykonanie jest niezbędne w roku następnym i w tymże roku upływa termin zapłaty, pod warunkiem iż realizacja tych umów jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki samorządu terytorialnego. Nie chodzi zatem o wszelkiego rodzaju umowy, a jedynie takie, które ów warunek spełniają.
Obydwa przepisy (tj. art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. a) oraz art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. b) mają charakter wyjątkowy, a zakres upoważnienia jest dość precyzyjnie określony. Należy z tego wnioskować, iż w uchwale budżetowej nie może się znajdować upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania innych zobowiązań. Zaciąganie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez organ stanowiący należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego gminy10 i powiatu11, których to kompetencji organ ten nie może przekazać organowi wykonawczemu12.
U.f.p. z 2005 r. nakazuje w art. 184 ust. 1 pkt 11 określić w uchwale budżetowej zakres i kwoty dotacji przedmiotowych (unormowanie to powiela, zupełnie niepotrzebnie, przepis art. 174 ust. 3 tej ustawy).
Dotacjami przedmiotowymi są podlegające szczególnym zasadom rozliczania wydatki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych (art. 106 ust. 2 pkt 3 u.f.p. z 2005 r.). Uchwała budżetowa musi ujmować dotacje przedmiotowe w sposób jednoznacznie wskazujący na ich charakter, tj. jako dopłaty do określonych wyrobów lub usług. Zawiera ona nie tylko kwotę dotacji, ale także ustala jej zakres (tj. wskazuje, do jakiego rodzaju i liczby wyrobów lub usług ustalona jest dopłata). Stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 174 ust. 4 u.f.p. z 2005 r.), w odrębnej uchwale.
Przepisy art. 174 u.f.p. z 2005 r. pozwalają na udzielanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji przedmiotowych zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym (ust. 1) oraz innym podmiotom, jeżeli tak stanowią odrębne przepisy (ust. 2). Dla zaplanowania dotacji przedmiotowej dla innych podmiotów wymagana jest wyraźna podstawa prawna w akcie rangi ustawy13.
Oprócz zakresu i kwoty dotacji przedmiotowych uchwała budżetowa ustala zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji zakładów budżetowych. Tego rodzaju dotację zakład budżetowy może otrzymać wyłącznie w zakresie określonym w odrębnych przepisach, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 24 ust. 5 u.f.p. z 2005 r., do którego odsyła art. 184 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Odrębne przepisy, o których mowa w art. 24 ust. 5 u.f.p. z 2005 r., to przepisy rangi ustawowej14.
Uchwała budżetowa określa także dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami (art. 184 ust.. 1 pkt 13 u.f.p. z 2005 r.). Tego rodzaju dochody i wydatki powinny zostać wyodrębnione w uchwale budżetowej.
Oprócz dotacji przedmiotowych i celowych, o których mowa w art. 184 ust.. 1 pkt. 11 i 12 u.f.p. z 2005 r., niezbędne jest także wyszczególnienie wszelkich innych dotacji, przekazywanych na podstawie odrębnych przepisów, związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego (art. 184 ust. 1 pkt 14). Będą to w szczególności dotacje podmiotowe dla instytucji kultury, dotacje podmiotowe dla szkół i placówek niepublicznych, dotacje celowe dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i inne, o których stanowią ustawy szczególne. Rodzaj dotacji powinien być określony w uchwale budżetowej.
W formie dotacji celowej udzielana jest pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego, o czym stanowi przepis art. 175 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.15 Podstawą przekazania środków na realizację pomocy jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków (art. 175 ust. 2). Regulacje prawne dotyczące pomocy finansowej znajdują się także – co z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej należy uznać za nieprawidłowe – w przepisie art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. z 2005 r., w myśl którego wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Udzielenie pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego, ujętej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego udzielającej pomocy jako dotacja celowa, musi być poprzedzone określeniem pomocy w odrębnej uchwale organu stanowiącego tej jednostki.
U.f.p. z 1998 r. w art. 117a nieco inaczej reguluje udzielanie pomocy finansowej, a w szczególności nie określa jej jako dotacji celowej.
Ustawa nakazuje wyodrębnić dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych wykonywanych na podstawie umów i porozumień miedzy jednostkami samorządu terytorialnego (art. 184 ust. 1 pkt 15).
W uchwale budżetowej gminy i województwa określa się także dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 184 ust. 3 u.f.p. z 2005 r.). Zarówno dochody, jak i wydatki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyodrębnione.

6 Fakultatywne elementy uchwały budżetowej ustala w szczególności art. 184 ust. 2 u.f.p. z 2005 r., zgodnie z którym uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać:
1) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 188 ust. 2;
3) inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Organ stanowiący może, aczkolwiek nie ma takiego obowiązku, upoważnić organ wykonawczy do zaciągania krótkoterminowych kredytów i pożyczek oraz do emisji krótkoterminowych obligacji. Przejawem niekonsekwencji ustawodawcy jest określenie tych zobowiązań jako mających na celu pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu, skoro w innym przepisie (art. 82 ust. 1 pkt 1) zobowiązanie tego samego rodzaju określa jako mające pokryć przejściowy deficyt. Brak upoważnienia oznacza, iż organ wykonawczy nie będzie uprawniony do zaciągania krótkoterminowych pożyczek, kredytów, emitowania obligacji, a kompetencje w tym zakresie będzie miał organ stanowiący.
Upoważnienie, o którym mowa, powinno określać kwoty poszczególnych zobowiązań, do zaciągnięcia których kompetentny będzie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Wielkość zobowiązań musi być dostosowana do możliwości finansowych jednostki samorządu terytorialnego, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy spłaty tych zobowiązań nie są uwzględniane przy ustalaniu wskaźnika, o którym mowa w art. 169 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. (dla obliczenia tego wskaźnika bierze się natomiast pod uwagę odsetki od omówionych zobowiązań).
Zgodnie z art. 188 ust. 2 u.f.p. z 2005 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do:
1) dokonywania innych (niż w art. 188 ust. 1) zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;
2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego.
Artykuł 188 ust. 2 u.f.p. z 2005 r. jest odpowiednikiem art. 128 ust. 2 u..f.p. z 1998 r.
Upoważnienie z punktu 1. może dotyczyć wyłącznie dokonywania zmian w planie wydatków (a nie dochodów), i to w zakresie innym niż w art.. 188 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. Jest oczywiste, iż organ stanowiący nie jest zobowiązany do udzielenia omawianego upoważnienia. Jeśli tego nie uczyni, sam będzie właściwy do dokonywania omawianych zmian. Organ stanowiący nie jest kompetentny do rozszerzenia zakresu upoważnienia ponad granice określone w art. 188 ust. 2 pkt 1 (nie może np. upoważnić organu wykonawczego do dokonywania przeniesień między działami). Sama treść upoważnienia, w granicach ustalonych prawem, może być wyrażona różnie. W szczególności upoważnienie może dotyczyć tylko niektórych (enumeratywnie wymienionych) rodzajów wydatków bądź przeciwnie – wszelkich wydatków, z wyłączeniem niektórych z nich. W zakresie omawianego upoważnienia nie mieści się uprawnienie do modyfikowania kompetencji organu wykonawczego określonych w art. 188 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., te bowiem przysługują mu z mocy prawa.
Upoważnienie do przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków, o którym mowa w art. 188 ust. 2 pkt 2 u.f.p. z 2005 r., jest możliwe tylko wówczas, gdy organ stanowiący upoważni organ wykonawczy do dokonywania określonych zmian w planie wydatków. Organ wykonawczy może bowiem przekazać uprawnienia jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego tylko wówczas, gdy sam je posiada. Jeśli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie upoważni organu wykonawczego do dokonywania zmian w planie wydatków w zakresie określonym w art. 188 ust. 2 pkt 1, nie może upoważnić tego organu do przekazania uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków jednostkom organizacyjnym.
Uchwała budżetowa gminy może dodatkowo określać, w myśl art. 184 ust. 4 u.f.p. z 2005 r.:
1) wydatki jednostek pomocniczych gminy;
2) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.
Fakultatywne elementy uchwały budżetowej wskazane są również w art. 166 u.f.p. z 2005 r., który stanowi odpowiednik art. 110 u.f.p. z 1998 r. Przepisy obydwu ustaw niewiele się różnią. W myśl art. 166 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3, oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej.
Ustęp 2 art. 166 stanowi, iż załącznik, o którym mowa w ust. 1, zawiera:
1) nazwę i cel programu, projektu lub zadania,
2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie programu, projektu lub zadania,
3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe,
4) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.
Przepisy ust. 3 i 4 art. 166 określają zasady ujmowania wydatków na programy, projekty lub zadania w uchwałach budżetowych lat następnych oraz przesłanki dopuszczalności zmiany kwot tych wydatków. Pierwszy z nich stanowi, iż kolejne (tj. podejmowane w latach następnych po roku, w którym ustalono limity wydatków na programy, projekty lub zadania) uchwały budżetowe określają nakłady na uruchomiony program, projekt lub zadanie, o których mowa w ust. 1, w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie. Drugi stwierdza, że zmiana kwot wydatków na realizację programu, projektu lub zadania, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej ich wykonywanie.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest – jak wyżej wskazałem – planem rocznym. Uchwalany jest na rok budżetowy, tożsamy z rokiem kalendarzowym. Przepisy art. 166 u.f.p. z 2005 r. dają podstawę do planowania wieloletniego. Wieloletnie planowanie wydatków na podstawie art. 166 może przybrać jeden z trzech rodzajów limitów wydatków, a mianowicie:
– na wieloletnie programy inwestycyjne,
– na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi,
– na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa.
Niezależnie od rodzaju limitów, ustawa wymaga, by były one ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej.
Formalne wymogi limitów wydatków są jasno określone w art. 166 ust. 2 u.f.p. z 2005 r. Ważne jest, by w załączniku do uchwały budżetowej określono precyzyjnie wszystkie elementy tam wymienione, a więc wskazano nazwę programu (projektu, zadania), jego cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie programu (projektu, zadania), okres jego realizacji, łączne nakłady finansowe na realizację programu, projektu lub zadania (obejmujące nie tylko środki budżetowe danej jednostki samorządu terytorialnego, ale wszelkie środki planowane na sfinansowanie programu, projektu lub zadania) oraz wysokość wydatków na realizację programu (projektu, zadania) w roku budżetowym i w dwóch kolejnych latach.
Szczególnie istotne jest spełnienie tego ostatniego wymogu, a więc określenie wysokości wydatków w roku budżetowym (tj. w roku, w którym sporządza się załącznik do uchwały budżetowej ustalający limity wydatków) oraz w dwóch kolejnych latach. A zatem, limity wydatków muszą być określone na trzy kolejne lata, wliczając w to rok, w którym są uchwalane. Nie ma podstaw do określania w uchwale budżetowej limitów wydatków na okres dłuższy niż trzy lata (rok budżetowy i dwa kolejne lata) ani też na czas krótszy (np. rok budżetowy i rok następny). Przepisy nie dają też możliwości określenia limitów wydatków na programy, projekty i zadania wyłącznie na lata następujące po roku budżetowym (bez zaplanowania wydatków na rok budżetowy).
Ustalone limity wydatków na programy, projekty i zadania, o których mowa w art. 166 u.f.p. z 2005 r., są wiążące w tym znaczeniu, iż – co do zasady – w kolejnych latach organ stanowiący jest zobowiązany uchwalić wydatki na ich realizację w wysokości wydatków określonych dla danego roku w limicie wydatków. Zmiana kwot wydatków na wieloletnie programy, projekty i zadania dopuszczalna jest jedynie w dwóch przypadkach – zmiany zakresu wykonywania programu (projektu, zadania) lub wstrzymania realizacji programu (projektu, zadania). Aby łatwiej można było ustalić wydatki zaplanowane w poszczególnych latach na realizację programów i projektów, ustawodawca nakazuje je wyodrębnić w uchwale budżetowej, co wynika z omówionych wyżej przepisów art. 184 ust. 1 pkt. 5 i 6. Niestety, okazał się niekonsekwentny – wymaga określenia w uchwale budżetowej jedynie wydatków związanych z wieloletnimi programami inwestycyjnymi (art. 184 ust. 1 pkt 5) oraz wydatków na programy i projekty realizowane z niektórych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (wymienionych w art. 5 ust. 3 pkt. 1, 2 i 4). Art. 184 nie wymaga natomiast określenia w uchwale budżetowej wydatków na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, które zostały objęte limitem wydatków. Nie zobowiązuje także do określania w uchwale budżetowej wydatków na projekty i programy pochodzące z pozostałych środków z budżetu Unii Europejskiej (poza wymienionymi w art. 5 ust. 3 pkt. 1, 2 i 4) oraz z innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi. Wszystko to w sytuacji, gdy przepis art. 166 ust. 1 ustawy dopuszcza uchwalanie limitów wydatków także na te programy, projekty i zadania.
Na marginesie wypada przypomnieć, iż niezbędne jest rozróżnienie wieloletniego programu inwestycyjnego i limitów wydatków na ten program.. Wieloletnie programy inwestycyjne są wieloletnimi programami gospodarczymi, a podstawy do ich uchwalania zawierają samorządowe ustawy ustrojowe16. Wieloletni program inwestycyjny nie stanowi załącznika do uchwały budżetowej. Załącznikiem mogą być limity wydatków na ten program. Przepisy nie zawierają formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać wieloletnie programy inwestycyjne. Należy sądzić, iż powinny one w szczególności określać przedmiotowy zakres prac, które mają być wykonane w toku realizacji programu. Limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne są ściśle sformalizowane i dotyczą przede wszystkim finansowej strony programu.
*

Ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. nie w pełni zasługuje na miano nowej ustawy. Przypomina raczej nowelizację ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r., ze wszystkimi wadami nowelizacji. Nie tylko nie usuwa większości wątpliwości, które zrodziła u.f.p. z 1998 r., ale wprowadza nowe. Zastosowana technika legislacyjna, wyrażająca się w przeniesieniu nieomal in extenso wielu przepisów starej ustawy do ustawy nowej okazała się nieszczęśliwa, bowiem przepisy te w niektórych miejscach są niespójne z nowo wprowadzonymi rozwiązaniami i nową terminologią. Nie skorzystano też z okazji, aby ujednolicić rozwiązania prawne dotyczące finansów samorządowych zawarte w ustawie o finansach publicznych z tymi, które znajdują się w samorządowych ustawach ustrojowych. Nowa ustawa nie jest nową jakością w dziedzinie stanowienia prawa w zakresie finansów publicznych. Utrwala raczej niedobre wzorce tworzenia prawa.

Przypisy:

1 Dalej: u.f.p. z 2005 r. lub nowa ustawa. W chwili oddawania do druku niniejszego tekstu ustawa nie została ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Prezydent RP przed jej podpisaniem skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie zgodności z Konstytucją niektórych jej przepisów. W wyroku z 9 listopada 2005 r., sygn. akt Kp 2/05, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 65 ust. 1, art. 66 i art. 67 ustawy, w zakresie dotyczącym Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż wskazane przepisy w tym zakresie nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. Oznacza to, iż ustawa będzie mogła wejść w życie 1 stycznia 2006 roku.
2 Dalej: u.f.p. z 1998 r.
3 Por.: art. 52 ust. 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 55 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 66 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
4 W szczegółach konstrukcje te są różne. Ustawy o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym zakazują organowi stanowiącemu bez zgody organu wykonawczego wprowadzania w projekcie budżetu zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Nie zakazują zatem zmniejszania dochodów, którego skutkiem może być zwiększenie deficytu, zakazując z kolei zwiększania planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia ich źródeł, czego nie czyni ustawa o finansach publicznych. Jeszcze inne rozwiązanie zawiera ustawa o samorządzie województwa.
5 Art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 18 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa.
6 Art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 19 ustawy o samorządzie województwa.
7 MP nr 30, poz. 429.
8 DzU nr 278, poz. 2755.
9 W tym pojęciu nie mieszczą się środki Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji”, wskazane w art. 5 ust. 3 pkt 3, do którego omawiany przepis nie odsyła.
10 Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym.
11 Art. 12 pkt 8 lit. e) ustawy o samorządzie powiatowym.
12 Nie do końca jasna jest relacja przepisów wskazanych w przypisach 10 i 11 do przepisów art. 184 ust. 1 pkt 10 u.f.p. z 2005 r. Przepisy ustaw ustrojowych – gminnej i powiatowej – zastrzegają do wyłącznej właściwości rady gminy i rady powiatu zaciąganie zobowiązań w zakresie podejmowanych inwestycji i remontów, podczas gdy przepisy u.f.p. z 2005 r. pozwalają na udzielenie upoważnienia do zaciągania zobowiązań, które wszak mogą również dotyczyć (niektóre, np. dotyczące wieloletnich programów inwestycyjnych, wręcz muszą) podejmowanych inwestycji i remontów, organowi wykonawczemu.
13 Charakter dotacji przedmiotowych mają np. dopłaty do cen dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, przekazywane przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU nr 72, poz. 747, z późn. zm.).
14 Tak też Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 15 września 2005 r., sygn. akt I SA/Rz 211/05 (niepublikowany).
15 Przepis ten dopuszcza również udzielanie pomocy rzeczowej innym jednostkom samorządu terytorialnego.
16 Art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym (do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych), art. 18 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa (do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy uchwalanie strategii rozwoju województwa i programów wojewódzkich). Podobnego przepisu nie zawiera ustawa o samorządzie powiatowym.