Irena Dzierzgowska

Zagadnienia związane z nowym nadzorem będą szeroko omawiane podczas III Zjazdu Akademii Zarządzani „Dyrektora Szkoły”

Historia nie całkiem nieprawdziwa

Wyobraź sobie...

Dyrektor szkoły, nazwijmy go Jan Kowalski. W chwili, w której rozpoczyna się nasza opowieść odbiera telefon. Dzwoni audytor jakości. Dyrektor nie jest zdziwiony, oczekiwał tego telefonu, zresztą zna dobrze zasady sprawowania nowego nadzoru i wie, czego się spodziewać.

Głos audytora brzmi życzliwie. Mężczyźni umawiają się na spotkanie jeszcze tego dnia. Po kilku godzinach audytor zasiada w gabinecie dyrektora, przedstawia się, pokazuje certyfikat wydany przez ministra edukacji. Kawa, ciasteczka, otwarte kalendarze, życzliwość z odrobiną zaciekawienia ułatwiają nawiązanie rozmowy. I już po chwili panowie ustalają dzień i godzinę spotkania z radą pedagogiczną, termin rozpoczęcia i zakończenia audytu.
Posiedzenie rady pedagogicznej z udziałem audytora i jego zespołu ma spokojny przebieg. Dość szybko nauczyciele przekonują się, że goście mają sporą wiedzę i umiejętności, że dobrze znają system oświaty, są życzliwi i zainteresowani badaniami szkoły. Nauczycieli przekonuje najbardziej to, że ich udział nie ogranicza się do biernego słuchania, odwrotnie – audytorzy oczekują, że to rada pedagogiczna określi problemy szkoły. I tak też się dzieje. Na flipcharcie pojawia się coraz więcej zapisów zgłaszanych przez nauczycieli. Dlatego ostatnia część posiedzenia rady to czas poświęcony na ostateczne ustalenie celów i zakresu badania pracy szkoły. Za najważniejsze zagadnienia, poza, naturalnie, poziomem nauczania, uznano bezpieczeństwo uczniów, umiejętności kluczowe oraz postawy tolerancji, uczenie i przestrzeganie praw człowieka w szkole.

Nie, nie będę szczegółowo opisywała przebiegu audytu. Wystarczy, że powiem, że trwał siedem dni, był rzetelny i głęboki. Audytorzy starali się nie zakłócać pracy szkoły i nie przeszkadzać dyrektorowi. Zakończeniem ich badań był raport, który umieszczono na stronie internetowej szkoły. Stał się on bazą do poważnej dyskusji, najpierw na forum internetowym, gdzie pojawiły się opinie rodziców, uczniów i nauczycieli, a potem na specjalnie zorganizowanym seminarium, otwartym dla zainteresowanych.

Należą się jeszcze państwu słowa wyjaśnienia, kim są audytorzy. To grupa kompetentnych, przygotowanych do swojej roli osób. Ich status jest podobny do ekspertów zajmujących się awansem czy do egzaminatorów. Są to więc zwykle pracownicy oświaty: nauczyciele, wicedyrektorzy, pedagodzy, pracownicy szkół wyższych, którzy przeszli gruntowne szkolenie, wykonali praktycznie co najmniej trzy badania, na tej podstawie uzyskali certyfikat ministra edukacji i zostali wpisani na listę audytorów. Do wykonania audytu konkretnej szkoły zatrudnia ich najczęściej organ prowadzący, ale również dyrektor szkoły może „wynająć” audytorów. Zdarza się, że zlecenie przychodzi od rady rodziców.

A co z kuratoriami? Czy istnieje jeszcze taka instytucja? Spieszę uspokoić – wydział kuratorium w urzędzie wojewódzkim nadal działa, choć w mocno okrojonym składzie. Bo też i zadania ma znacznie skromniejsze, sprawuje jedynie nadzór legalnościowy, czyli ogranicza się do badania zgodności z prawem działalności szkół, uchwał rad pedagogicznych i uchwał organów prowadzących. Nowe kuratorium nie zajmuje się natomiast badaniami jakości pracy szkoły.

Zalety nowego systemu

Nowy system sprawowania nadzoru jest nastawiony przede wszystkim na pomoc szkole. Bo też nie da się poprawiać jakości i wprowadzać zmian bez dobrej diagnozy i informacji, „jak jest”. Celem audytu jest wykonanie takiego badania i określenie silnych i słabych stron szkoły. Musi to być zrobione w sposób wiarygodny, głęboki, rzetelnie udokumentowany.

Ogromne znaczenie ma ustawienie funkcji audytorów poza strukturą władzy. Tylko w takim układzie szkoła nie będzie musiała ukrywać swoich problemów z obawy przed konsekwencjami dla dyrektora czy nauczycieli. Odwrotnie, mądry dyrektor będzie zainteresowany rzeczywistym obrazem swojej placówki, po to, aby wiedzieć, co i jak poprawić.

Audytorzy będą dobrze przygotowani do swojej roli. Zestaw przygotowanych narzędzi i klarowna, jasna procedura ułatwi im przeprowadzenie badania. Będą też potrafili udzielić szkole rad i sugestii dotyczących zmiany. Ale pod warunkiem, że rada pedagogiczna zażyczy sobie tego.

W nowym systemie nadzoru kuratorium nie ma funkcji władczych i nadrzędnych w stosunku do szkół. Nie ogranicza ich autonomii. Wizytatorzy nie zastępują dyrektora, np. przy podejmowaniu decyzji organizacyjnych. Nie może być mowy o akceptowaniu arkuszy organizacyjnych. Kuratorium nie podejmuje również decyzji wpływających na działania organów prowadzących szkoły. Może jedynie opiniować ich uchwały pod względem zgodności z prawem. Takie usytuowanie urzędu kuratora oświaty pozostawia wolność decyzji szkole i samorządom lokalnym.

Nowy system nadzoru prowadzi do jasnego podziału kompetencji między różne instytucje oświatowe. Kuratorium przestaje dublować i ograniczać władze terytorialne, a dyrektor szkoły przestaje podlegać władzy dwóch panów: wójta i wizytatora. Każdy wie, za co odpowiada. Nie ma sytuacji, gdy kurator podejmuje decyzje, za które płacić musi, i to dosłownie, samorząd lokalny.

Nowy system nadzoru jest znacznie, znacznie tańszy. Można liczyć, że oszczędności wynoszą kilka milionów złotych rocznie. Te pieniądze trafiają do kasy samorządów terytorialnych, które będą opłacały wynajęcie niezależnych audytorów.

Jak dojść do takiego rozwiązania?

Na pewno zmiana nadzoru nie będzie łatwa. Można przewidywać, że napotka ona silny opór. Nie tylko pracowników kuratoriów oświaty obawiających się utraty pracy, ale również tych wszystkich, którzy mają złe doświadczenia z władzami lokalnymi i obawiają się, że zbyt duża rola wójtów, burmistrzów i prezydentów może zagrozić autonomii szkoły i spowodować, że decyzje oparte będą nie na kryteriach merytorycznych, a finansowych. Takie niepokoje można zmniejszyć tylko w jeden sposób, opracowując bardzo starannie projekt zmiany i poddając go szerokim konsultacjom społecznym.

Bardzo istotną sprawą będzie sporządzenie rejestru obecnych obowiązków kuratorów oświaty i rozdzielenie ich pomiędzy wojewodę, szkołę, audytorów i organy prowadzące. A potem sprawdzenie, czy nie zginęło jakieś ważne zadanie.

Najważniejszym zadaniem, jeszcze na etapie tworzenia koncepcji, będzie szczegółowe ustalenie, co ma być diagnozowane w szkole, według jakich procedur i za pomocą jakich narzędzi. Audytorzy powinni być wyposażeni w przygotowane i sprawdzone zestawy takich narzędzi. Ta część pracy przygotowawczej wymaga szerokiej debaty publicznej i wielu działań pilotażowych.

Szkolenie, rekrutacja i selekcja kandydatów na audytorów to kolejny znaczący etap zmiany. Bardzo, bardzo ważny. Przecież to od nich będzie zależała praktyczna realizacja nowej koncepcji nadzoru. Nie może się powtórzyć sytuacja, jaka miała miejsce po wprowadzeniu awansu zawodowego, gdy spora grupa ekspertów swoimi kryteriami znacznie wykroczyła poza wymagania rozporządzenia, żądając dowodów („papierów”) potwierdzających wykonanie każdego zadania przez awansującego nauczyciela. Po kilku latach tego typu działań awans stał się już tylko „papierowy”.

Oczywiście tego typu przeorganizowanie nadzoru wymaga poważnych zmian prawnych. Nowelizacja musi obejmować nie tylko ustawę o systemie oświaty, ale również Kartę Nauczyciela, ustawy samorządowe, przepisy dotyczące funkcjonowania urzędów wojewódzkich. No i rozporządzenia: o nadzorze, o podziale subwencji, o ocenie nauczyciela i wiele, wiele innych. Można pomyśleć o wykorzystaniu audytorów również przy innych decyzjach oświatowych, np. przy konkursie na dyrektora szkoły. To musiałoby pociągnąć za sobą jeszcze więcej zmian prawnych.

Nowa koncepcja nadzoru, jak prawie wszystkie zmiany, może być wprowadzana trzema sposobami:
• „Brutalna słuszność” – to mało polecana, acz często stosowana metoda, gdy decydenci „rzutem na taśmę” wprowadzają zmianę jednocześnie w całym systemie. Jej zaletą jest krótki czas wdrażania, wadą możliwość popełnienia błędów mających „globalne” skutki.
• „Skokami do przodu” – to powolne, rozłożone na lata wdrażanie zmian, w tempie, które pozwala dostosowywać nowy system do pojawiających się problemów.
• „Pilotaż” ¬– umożliwia monitorowanie zmian wprowadzanych na wybranym obszarze, np. w jednym województwie i dopracowanie koncepcji przed jej upowszechnieniem w całym kraju.

Pieniądze

Na pewno nowy nadzór byłby znacznie tańszy. Tak się zwykle dzieje przy rezygnacji ze stałego zatrudnienia, w tym wypadku audytorów, na rzecz umów – zleceń wykonania konkretnego zadania. Można przewidywać, że koszt wykonania audytu przeciętnej szkoły nie powinien przekroczyć 4000 zł. Zakładając, że szkoła powinna podlegać diagnozie nie rzadziej niż raz na pięć lat, trzeba szacować, że rocznie nadzorowi podlegać będzie ok. 6000 szkół, co oznacza wydatki w wysokości 24 milionów złotych. To znacznie mniej niż kosztuje dzisiaj funkcjonowanie kuratoriów oświaty.

Dodatkowe spore środki pociągnie sam proces wprowadzania zmian. Trzeba przecież opracować projekt, wykonać symulację, wykształcić audytorów, przygotować narzędzia, przeprowadzić akcję promocyjno-informacyjną. Skromne nawet wyliczenia każą szacować wydatki na około 5 milionów złotych. Na szczęście istnieje źródło, z którego można czerpać. W Europejskim Funduszu Społecznym są środki przeznaczone na wdrożenie nowego systemu nadzoru i zarządzania. Kwoty tam zapisane są wielokrotnie większe niż potrzeby. Wystarczy powiedzieć, że na rok 2008 na ten cel zaplanowano ponad 50 milionów złotych. A tak na marginesie, pozwoliłoby to na zdiagnozowanie i przygotowanie raportu dla około 12 000 szkół.

Pytania, pytania...

Opisana koncepcja jest jedynie ramowym projektem. Wymaga bardzo wielu dyskusji, wyjaśnienia wszystkich wątpliwości i odpowiedzi na wiele pytań:
1. Jaki los czeka pracowników kuratoriów oświaty? Czy część z nich mogłaby zostać audytorami, przechodząc krótszą drogę selekcji? A może zatrudnią ich samorządy terytorialne, które zapewne będą miały większe uprawnienia kontrolne w stosunku do szkół?
2. Jak liczny będzie wydział nadzoru prawnego w urzędzie wojewódzkim? Czy utrzymać nazwę „kuratorium oświaty”? Czy nie spowoduje to tendencji do ponownego poszerzenia kompetencji nadzorczych urzędu?
3. Kto i w jaki sposób będzie prowadził rekrutację audytorów? Kto ich będzie szkolić? A kto i w jaki sposób przygotuje narzędzia i opisze procedury?
4. Najważniejsze i najtrudniejsze będzie określenie, co i jak badać w szkole? Wszyscy dobrze wiemy, że wskaźniki jakości mają dwie cechy: rzetelność i trafność. Im trafniejszy wskaźnik, tym trudniej rzetelnie go badać. To, co w szkole najważniejsze, czyli warunki rozwoju uczniów, najtrudniej poddaje się rzetelnej, zewnętrznej diagnozie.
5. Cała grupa pytań dotyczyć będzie wyboru, zatrudnienia audytorów i samego przeprowadzenia audytu. Jak ustalać, kto będzie badał daną szkołę? Jak wykluczyć subiektywizm? Jak duża grupa osób powinna uczestniczyć w audycie? Jaką formę nadać raportom? Czy łączyć nadzór z akredytacją szkół? Jak zmniejszyć niepokoje nauczycieli?
6. Kolejne niepokoje związane są z kompetencjami różnych instytucji w nowej sytuacji. Jaki będzie zakres wolności szkoły? Kto będzie organem odwoławczym od decyzji dyrektora? Do kogo zwracać się będą mogli zaniepokojeni czymś rodzice? Jak zabezpieczyć interesy szkół w przypadku władzy lokalnej, która kieruje się jedynie względami oszczędnościowymi?
7. Wreszcie poważnym problemem jest język. Czy używać starych słów w nowym znaczeniu? A może zrezygnować z terminu „nadzór pedagogiczny”? Ale czym go zastąpić? Czy uda się wrócić do „mierzenia jakości pracy szkoły”? I jaką nazwę nadać osobom prowadzącym nadzór: audytorzy, eksperci ds. jakości?

Czyj to pomysł?

Pora na wyjaśnienie. Opisana tu koncepcja nie jest projektem przygotowanym przez MEN i gotowym do wdrożenia. Jest jednym z wielu zapewne pomysłów, które można wykorzystać dla zmiany nadzoru.
Jedno jest tylko pewne. Obecny system jest nieefektywny i nie przyczynia się do podnoszenia jakości pracy szkoły. Wymaga zmiany. Być może w sposób opisany w tym artykule. A może inaczej?
Czekamy na ministerialną koncepcję. Tymczasem dzielimy się pomysłem. Jego genezą jest program TERM, doświadczenia mierzenia jakości, przemyślenia i rozmowy wielu osób. Zachęcamy również naszych czytelników do tworzenia własnych projektów i przesyłania ich do „Dyrektora Szkoły”. Najciekawsze na pewno opublikujemy.