MEN odpiera, że były pełne analizy organizacyjne oraz finansowe, a resort zapewnił środki na reformę.

"Zmiany wprowadzone w oświacie zostały przygotowane rzetelnie" - podkreśla MEN dodając, że reforma edukacji jest odpowiedzią na oczekiwania większości Polaków. "Wziąwszy pod uwagę, że w systemie oświaty funkcjonuje ponad 26 tys. szkół, w których uczy się 4,9 mln uczniów, wdrożenie reformy było ogromnym wyzwaniem. Wyciąganie ogólnych wniosków na podstawie kontroli w zaledwie 48 szkołach nie wydaje się uzasadnione" - podkreśliło ministerstwo.

Najnowszy raport Izby dotyczy wprowadzonej 1 września 2017 r. reformy oświaty, wskutek której zlikwidowano gimnazja i wydłużono naukę w szkołach podstawowych do ośmiu lat. Jak zauważa NIK, była to najgruntowniejsza i najszybciej przeprowadzona zmiana w historii polskiego szkolnictwa, od czasu wprowadzenia gimnazjów w 1999 r. - od przyjęcia zmian w Prawie oświatowym w grudniu 2016 r., do wprowadzenia reformy 1 września 2017 r. minęło niecałe dziewięć miesięcy.

"W tym czasie zmieniły się niemal wszystkie elementy systemu szkolnictwa, począwszy od struktury szkół przez podstawy programowe i nowe podręczniki, a skończywszy na konieczności dostosowania budynków placówek i ich wyposażenia. Szczególne obawy rodziców budziła kumulacja roczników w I klasie szkół średnich w roku szkolnym 2019/2020" - przypomina NIK.

W ocenie Izby, reforma została przygotowana i wprowadzona "nierzetelnie".

MEN odpowiada: "Stanowczo podkreślamy, że reforma oświaty została starannie przygotowana, a jej wdrażanie jest stale monitorowane. Zostały opracowane pełne analizy organizacyjne oraz finansowe skutków zmian. MEN zapewniło środki na zadania związane z reformą. Przygotowało odpowiednie akty prawne pozwalające na wdrożenie zmian, opracowało podstawy programowe i dopuściło podręczniki do użytku szkolnego. W kolejnych latach wdrażania reformy MEN nadal wspiera samorządy, dofinansowując wyposażenie szkół, remonty, doposażenie pracowni przedmiotowych, zakup podręczników do bibliotek szkolnych czy sprzętu multimedialnego".

NIK: Reforma niedoszacowana

NIK w swoim raporcie wskazuje, że MEN przewidywało, iż reforma będzie sfinansowana z części oświatowej subwencji ogólnej oraz oszczędności samorządów. "W latach 2014 - 2017 wydatki organów prowadzących na zadania oświatowe wzrosły o ponad 12 proc. przy wzroście subwencji tylko o 6 proc. W tym czasie udział środków subwencji w tych wydatkach spadł z 63 proc. do 60 proc." - głosi raport.

Ponadto - jak odnotowano w raporcie - projektując reformę założono zmniejszenie kosztów kształcenia w przeliczeniu na ucznia.

"Tymczasem średni wydatek na jednego ucznia w szkołach prowadzanych przez kontrolowane gminy wzrósł w 2018 r. o ponad 6 proc. w stosunku do 2016 roku. Gminy tłumaczyły to m.in. dwukrotnymi - w styczniu 2017 i w kwietniu 2018 r. - podwyżkami płac dla nauczycieli i pozostałych pracowników oświaty. Dodatkowo Minister błędnie założył, że reforma przyniesie samorządom oszczędności z tytułu dowożenia dzieci - w latach 2017-2018 miało to być 82 mln zł, podczas gdy wydatki te wzrosły o ponad 67 mln zł." - głosi raport NIK.

Kontrolerzy podnoszą ponadto, że we wdrażaniu zmian miały pomóc środki przyznawane z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. "Jednak w latach 2017-2018 uwzględniono zaledwie 38,5 proc. (ponad 351,8 mln zł) kwoty, o którą wnioskowały samorządy. Podstawą do nieuwzględnienia wniosków był zastosowany przez Ministra próg kwotowy polegający na uzależnieniu dofinansowania od wnioskowanych środków. W 2017 r. wnioskodawcy do 50 tys. zł przyznawano pełne dofinansowanie, tym wnoszącym o dofinansowanie od 50 tys. zł do 125 tys. zł - 50 tys. zł, natomiast wnioskodawcom domagającym się ponad 125 tys. zł - 40 proc. kwoty wnioskowanej, jednak nie więcej niż 300 tys. zł." - czytamy w raporcie.

MEN: rząd zapewnił JST wsparcie finansowe na zadania związane z reformą oświaty

"Na finansowanie zadań związanych z przekształcaniem gimnazjów publicznych w szkoły podstawowe (m.in. doposażenie świetlic, remonty sanitariatów i doposażenie pomieszczeń do nauki w meble) przekazano w 2017 r. z rezerwy 0,4 proc. około 53 mln zł, a w 2018 roku – 81 mln zł. Dodatkowo, aby minimalizować występujące od dawna zjawisko zmianowości, przygotowano dodatkowe kryterium na wyposażenie nowych pomieszczeń, w tym pozyskanych w wyniku adaptacji. W latach 2017-2018 JST otrzymały z rezerwy dodatkowo 30,5 mln zł na ten cel" - głosi odpowiedzi resortu.

MEN podkreśla przy tym, że "nadrzędnym obowiązkiem każdego powiatu jest realizacja potrzeb edukacyjnych młodzieży zamieszkałej na terenie danego powiatu na zasadzie powszechnej dostępności".

"MEN przeznacza dodatkowe środki na wyposażenie szkół, aby miały one możliwość realizacji podstawy programowej. W 2018 r. przeznaczono 66,4 mln złotych na wyposażenie pracowni do przedmiotów przyrodniczych (chemia, fizyka, biologia, geografia). Wsparcie uzyskało 1927 szkół podstawowych w 1556 JST. Program będzie kontynuowany w latach 2019-2021. Dodatkowo wspierane są także szkoły zawodowe – w latach 2017-2018 przekazano 7,2 mln zł na wyposażenie pracowni zawodowych. W bieżącym roku na potrzeby uczniów szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych planowane jest wparcie z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na adaptację nowych pomieszczeń do nauki" - głosi komunikat MEN.

Resort podkreśla też, że nakłady na oświatę sukcesywnie wzrastają: w latach 2016-2019 subwencja oświatowa wzrosła o 5,5 mld złotych. Wydatki bieżące samorządów na oświatę nominalnie rosną, ale stosunek wydatków bieżących oświatowych do wydatków ogółem dla wszystkich JST, który  w 2017 r. wyniósł 23,8 proc., zaś w 2018 r. – 22,4 proc. był odpowiednio niższy niż w poprzednim roku o 1,9 pkt  proc. oraz o 1,4 pkt  proc.. Oznacza to, że wydatki oświatowe stanowią coraz mniejszą część wydatków samorządów" - wskazuje MEN dodając, że dochody samorządów rosną też szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty.

"Dzięki dobrej koniunkturze gospodarczej i uszczelnieniu systemu podatkowego dochody JST ogółem wzrosły w 2017 r. o 16,2 mld zł, tj. o 7,6 proc.. W 2018 r. o 22 mld zł, tj. o 9,6 proc. względem roku poprzedniego. Jest to bezprecedensowy wzrost dochodów JST i z wykonanych analiz nie wynika, aby sytuacja finansowa JST się pogorszyła w związku z finansowaniem zadań oświatowych w czasie wdrażania reformy edukacji. Równie dynamicznie rosną dochody własne samorządów. W roku 2018 wzrosły o niemal 11 mld względem roku 2017 (tj. o 9,5 proc.)" - wylicza resort.

Podwójny rocznik

Efektem wprowadzonych reformą zmian jest też wystąpienie tzw. podwójnego rocznika. W rekrutacji do klas I szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych w roku szkolnym 2019/2020 biorą udział absolwenci III klasy gimnazjum i VIII klasy szkoły podstawowej. Łącznie - jak wyliczyła NIK - jest to ponad 705 tys. uczniów.

"To oznacza, że szkoły ponadgimnazjalne i ponadpodstawowe we wrześniu 2019 r. muszą przyjąć o blisko 370 tys. więcej uczniów. Tymczasem Minister nie przeprowadził rzetelnych i kompleksowych analiz dotyczących możliwości przyjęcia do szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych absolwentów VIII klas szkół podstawowych oraz III klas wygaszanych gimnazjów. Dane, które Minister analizował, były niepełne i ograniczyły się do dostępności sal z 13 proc. szkół - wzięto pod uwagę tylko samodzielne licea ogólnokształcące. Pominięto pozostałe szkoły, tj. technika i szkoły branżowe I stopnia, jak również szkoły funkcjonujące w zespołach" - głosi raport.

Z danych, które NIK zebrała w kuratoriach (na styczeń 2019 r.) wynikało, że stan przygotowań do przyjęcia podwójnego rocznika był różny w skali kraju. Liczba oferowanych miejsc w stosunku do liczby uczniów przystępujących do rekrutacji była mniejsza w ośmiu województwach (np. w województwie wielkopolskim o ponad pięć tys.) i większa w siedmiu województwach (np. w województwie podkarpackim o ok. 11,5 tys.).

NIK ustaliła, że nie wszystkie szkoły ponadpodstawowe i ponadgimnazjalne, które od 1 września 2019 r. będą się mierzyć z przyjęciem absolwentów zarówno gimnazjów jak i podstawówki posiadają wyposażenie niezbędne do realizacji wszystkich przedmiotów. Nieprawidłowości stwierdzono w 19 proc. skontrolowanych szkół ponadgimnazjalnych.

NIK zwraca uwagę, że zjawisko tzw. podwójnego rocznika, ze względu na jego złożoność i szybki czas wdrażania, obserwuje się w polskim systemie edukacji po raz pierwszy.

MEN: miejsc dla uczniów nie zabraknie

"Największe miasta na prawach powiatu potwierdzają, że miejsc w szkołach wystarczy dla wszystkich. Włodarze tych miast nie przewidują istotnych problemów związanych z rekrutacją. Wśród nich wymienić można m.in. Warszawę, Lublin, Szczecin, Wrocław, Gdynię, Łódź, Rzeszów. Szkoły są przygotowane na przyjęcie zwiększonej liczby uczniów, dysponują odpowiednią liczbą sal dydaktycznych" - podkreśla MEN.

Według resortu, kompleksowe analizy dostępności pomieszczeń i liczby miejsc w szkołach potwierdzają, że nie będzie nauki na zmiany w szkołach ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych, albo wystąpi w marginalnym zakresie.

"Zebrano również dane z każdej szkoły w Polsce dotyczące planowanej liczby miejsc oraz liczby oddziałów, które zostaną utworzone na rok szkolny 2019/2020. Liczba miejsc w szkołach ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych prowadzonych przez JST jest większa od liczby spodziewanych kandydatów o ponad 20 tysięcy. Każdy absolwent szkoły podstawowej i gimnazjum znajdzie miejsce w szkole od 1 września 2019 r." - wylicza resort.

Podstawy programowe

NIK negatywnie oceniła też proces przygotowania nowych podstaw programowych zarzucając m.in. nieodpowiedni dobór ekspertów i "ryzyko wadliwej konstrukcji nowych podstaw programowych".

"Potrzebę weryfikacji lub zmiany podstawy programowej tak, aby dostosować treści w niej zawarte do możliwości uczniów i nauczycieli, potwierdziła blisko jedna trzecia (31 proc. z 2,8 tys.) uczestniczących w badaniu kwestionariuszowym NIK dyrektorów szkół podstawowych. Zdaniem respondentów obowiązująca podstawa programowa jest zbyt obszerna, nieprzystająca do realiów szkolnych i przede wszystkim bardzo obciążająca dla uczniów. Ponadto wskazywano, że wiele treści jest zbędnych, a w konsekwencji nie ma czasu na utrwalanie rzeczy potrzebnych i ważnych" - stwierdzono w raporcie.

MEN: podstawy dobrze przygotowane

"Przygotowana nowa podstawa programowa dla szkoły podstawowej zawiera wszystkie treści potrzebne w kształceniu na II etapie edukacyjnym, które – zgodnie z przyjętym spiralnym układem nowej podstawy programowej – uczniowie będą następnie powtarzać, nadbudowywać i rozszerzać w trakcie dalszego kształcenia w wybranym typie szkoły ponadpodstawowej" - oświadczyło MEN

"Umowy z ekspertami były przygotowane prawidłowo (...). Przepisy prawa oświatowego nie określają wymagań wobec ekspertów zewnętrznych, którzy na zlecenie Ministra Edukacji Narodowej uczestniczą w pracach nad przygotowaniem projektu podstawy programowej. Biorąc pod uwagę specyfikę dokumentu, jakim jest podstawa programowa, przy wyborze ekspertów brane są pod uwagę osoby reprezentujące wysoki poziom merytoryczny w zakresie dyscypliny wiedzy, która stanowi bazę danego przedmiotu, jak również bardzo dobrze znające praktykę szkolną lub egzaminacyjną" - podkreśla resort.

Warunki nauczania

Według NIK, reforma sprawiła też, że warunki nauczania w jednej trzeciej szkół (ponad 34 proc.) pogorszyły się, a w ponad połowie placówek (ponad 56 proc.) nie poprawiły się.

"Ze względu na problemy lokalowe części szkół podstawowych, wzrósł współczynnik zmianowości, co wiąże się z dłuższą pracą placówek. Przykładowo przesunięto rozpoczęcie lekcji na godzinę 7.10 i odnotowano przypadki kończenia obowiązkowych zajęć o 18.15. W 22 proc. szkół podstawowych zmniejszyła się dostępność pracowni przedmiotowych, czy sal gimnastycznych (częściej lekcje wychowania fizycznego odbywały się w innych miejscach, np. na korytarzu). Wygospodarowanie nowych sal lekcyjnych odbywało się kosztem ograniczenia dostępu do innych pomieszczeń, np. zmniejszano powierzchnie świetlicy. Część szkół miała trudności z wyposażeniem sal w pomoce dydaktyczne potrzebne do nauki nowych w szkołach podstawowych przedmiotów np. fizyki, chemii. Co czwartej skontrolowanej szkole nie udało się tego zrobić do czasu zakończenia kontroli, czyli do końca stycznia 2019 r. Dyrektorzy zazwyczaj tłumaczyli to brakiem środków finansowych" - czytamy w opracowaniu.

Dodatkowo - jak zauważa NIK - zmiany w systemie oświaty oraz likwidacja tzw. godzin karcianych, czyli jednej (szkoły ponadgimnazjalne) lub dwóch (szkoły podstawowe i gimnazja) godzin pracy nauczyciela na rzecz uczniów, spowodowała w wielu szkołach ograniczenie oferty zajęć pozalekcyjnych. W połowie szkół objętych kontrolą w roku szkolnym 2018/2019 było ich mniej niż w roku szkolnym 2016/2017.

Izba wyliczyła tez, że w latach 2016-2018 liczba nauczycieli w szkołach prowadzonych przez samorządy wzrosła z 413 tys. do 417 tys. Największe zmiany dotyczyły nauczycieli gimnazjów (spadek o 78 tys.) oraz szkół podstawowych (wzrost o 87 tys.).

MEN: reforma dobra dla nauczycieli

"Reforma edukacji pozytywnie wpłynęła na sytuację nauczycieli. W latach 2017-2018 przybyło 28 tys. etatów nauczycieli. Dzięki większej liczbie oddziałów oraz dodatkowym godzinom w podstawie programowej reforma edukacji przyczyniła się do ograniczenia niekorzystnego wpływu niżu demograficznego. Także liczba nauczycieli niepełnozatrudnionych spada – o ile w 2014 r. wynosiła ona 18,6 proc., to w 2018 r. wynosiła już tylko 15,2 proc." - oświadczył resort.

MEN wskazało też, że prowadzi szereg działań i programów mających na celu wsparcie szkół. "Realizujemy Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa. Jest to wsparcie finansowe na zakup książek do bibliotek szkolnych i bibliotek pedagogicznych (150 mln zł). Wprowadzamy szerokopasmowy internet w każdej szkole w ramach Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej – 1,3 mld zł w perspektywie 10 lat. W ramach programu „Aktywna Tablica” wprowadzamy nowoczesne tablice multimedialne (279 mln zł), by zajęcia w szkole były ciekawsze. Darmowe podręczniki - podręczniki i ćwiczenia dostają wszyscy uczniowie szkoły podstawowej i (wcześniej również klas gimnazjalnych). Kupuje je szkoła ze środków przekazanych przez MEN (środki przeznaczone na ten cel w 2018 r. to 404 mln, 2019 r. – 286 mln zł)" - czytamy w komunikacie MEN będącym odpowiedzią na raport NIK.

NIK wnioskuje do MEN, samorządów i dyrektorów

W efekcie kontroli NIK wnioskuje do MEN m.in. o: podjęcie działań wspierających samorządy w organizacji procesu nauczania w szkołach ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych dla tzw. podwójnego rocznika; rozważenie powołania zespołu ekspertów, który oceniłby podstawę programową; kompleksowe monitorowanie zmian w systemie oświaty.

Do organów prowadzących szkoły NIK wnioskuje o: poprawę warunków lokalowych i wyposażenia pracowni przedmiotowych; podjęcie intensywnych działań na rzecz zapewnienia w szkołach ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych oferty adekwatnej do potrzeb i wielkości populacji w roku szkolnym 2019/2020.

Do dyrektorów szkół Izba zwróciła się o: wsparcie systematycznego rozwoju zawodowego nauczycieli zgodnego z wprowadzanymi zmianami w systemie oświaty; podjęcie działań na rzecz poprawy higieny nauczania, poprawy warunków lokalowych i stanu wyposażenia sal lekcyjnych oraz poprawy bezpieczeństwa w szkołach; stworzenie oferty zajęć pozalekcyjnych adekwatnej do potrzeb uczniów.

js/