Jan Dytko 

Autor jest absolwentem Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, pracownikiem administracji skarbowej we Wrocławiu; przygotowuje pracę doktorską z zakresu zagadnień proceduralnych nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Właściwość organu oznacza kompetencję do wydawania władczych rozstrzygnięć w konkretnym postępowaniu, np. decyzji administracyjnych lub wyroków sądowych . Przez określenie „właściwy organ” na ogół rozumie się organ mający zespół uprawnień dotyczących określonego zakresu spraw, w stosunku do których ma on prawo i obowiązek działania . Termin „właściwość” używany jest często zamiennie z terminem „kompetencja” . Obydwa określenia można rozpatrywać w znaczeniu ogólnym lub szczegółowym, gdy chodzi o podkreślenie poszczególnych elementów kompetencji. Przykładowo, kompetencja gminy jako korporacji wyposażonej w osobowość prawną i kompetencja jej organu działającego jako statio fisci. W zależności więc od kontekstu pojęcie „właściwość” i „kompetencja” będą mogły mieć różny zakres i odpowiednią do tego treść .

W prawie administracyjnym właściwość określa się jako powierzenie organowi administracji publicznej do załatwiania określonych spraw administracyjnych. Jako sprawę administracyjną można określić zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego . Kompetencje organu wynikają z dwóch źródeł, a mianowicie: z ustawy, stanowiącej podstawę właściwości ustawowej, oraz z delegacji, stanowiącej podstawę właściwości delegacyjnej, czyli z przekazania kompetencji jednemu organowi przez drugi . W administracji publicznej przykładem właściwości delegacyjnej jest powierzenie gminie zadań z zakresu administracji rządowej w trybie porozumienia z organami tej administracji .

Właściwość ustawowa podlega podziałowi na rzeczową oraz miejscową. Pierwszą z wymienionych właściwości można określić jako zdolność prawną organu do rozstrzygania spraw danego rodzaju i danej kategorii . Zdolność ta oznacza, że jedynie poruczony (przydzielony) zakres spraw może być przedmiotem działalności organu . Na właściwość rzeczową składają się dwa nierozerwalne elementy. Pierwszy to resort, który wskazuje na pion organów uprawnionych do rozpatrywania i rozstrzygania spraw określonego rodzaju; drugi to instancja, która wskazuje, jaki z organów pionu resortowego jest powołany do załatwiania tych spraw. O właściwości rzeczowej decyduje więc usytuowanie organu w strukturze organizacyjnej państwa. Właściwość miejscowa natomiast wynika z terytorialnego zasięgu działania organu . Zasięg ten może być ustanowiony dla dwóch obszarów: całego państwa (jest to właściwość miejscowa naczelnych i centralnych organów administracji) oraz poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa (właściwość miejscowa terenowych organów administracji). Art. 1 ust. 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa stanowi, że jednostkami tego podziału są: gminy, powiaty i województwa .

Nadzór państwa nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany poprzez właściwe władze publiczne - organy nadzoru . Mają one kompetencję do wkraczania w działalność jednostek samorządu terytorialnego jedynie w przypadkach określonych ustawami . Przedmiotem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są uchwały organów gmin, powiatów i województw, a w gminie także zarządzenia organu jednoosobowego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Czynności materialno-techniczne oraz inne czynności - działania lub zaniechania, niebędące przejawem woli tych organów, podlegają nadzorowi wyłącznie w szczególnych przypadkach określonych ustawowo .

Podstawę właściwości rzeczowej organów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego stanowią przepisy konstytucyjne oraz unormowania kompetencyjne zawarte w poszczególnych ustawach samorządowych. A zatem, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP , art. 86 u.s.g., art. 76 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 78 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa , organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Nadzór regionalnych izb obrachunkowych obejmuje wyłącznie sprawy finansowe. Nadzór ten ma zatem charakter wyspecjalizowany, ograniczony w stosunku do kompetencji nadzorczych wojewody . Pojęcie „sprawy finansowe” nie ma definicji legalnej. Ustawodawca nie precyzuje bowiem, co przez nie rozumie. W literaturze podkreśla się, że po nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z 24 lipca 2003 roku wyjaśniły się wątpliwości co do zakresu przedmiotowego nadzoru izb . Wyrażany jest pogląd, że w pojęciu tym powinien się mieścić ogół czynności związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem zasobów pieniężnych i majątkowych . Omawianemu pojęciu można nadawać znaczenie względne , według którego zakres przedmiotowy pojęcia „sprawy finansowe” został sformułowany przez art. 11 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych . Przepis ten stanowi, że „w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian; budżetu i jego zmian; zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; absolutorium”.

Pojawia się więc pytanie, czy regionalne izby obrachunkowe mogą nadzorować inne uchwały lub zarządzenia wykraczające poza zakreślony katalog ustawowy. Gdzie w związku z tym przebiega cezura pomiędzy kompetencjami regionalnych izb obrachunkowych a kompetencjami nadzorczymi wojewodów. Na to pytanie zdaje się odpowiadać Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 22 marca 2001 roku stwierdził, że „art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izb obrachunkowych nie powinien być utożsamiany z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do badania tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zakres kompetencji nadzorczych izb został określony w innych przepisach - w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Wypływa z tego wniosek, że regionalne izby obrachunkowe mogą badać każdą uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli tylko zostały podjęte w sprawach finansowych . Nadzór izb ma bowiem umocowanie konstytucyjne. Kwestią oceny jest natomiast, w jakim stopniu wyliczenie zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO realizuje postanowienia Konstytucji . Ocena taka może się w praktyce okazać nader trudna. W konsekwencji może to wywoływać spory o właściwość pomiędzy regionalnymi izbami obrachunkowymi a wojewodami. Obydwa organy mają bowiem kompetencje nadzorcze o charakterze rozłącznym, których zakresy nie mogą się krzyżować . Spór o właściwość pomiędzy wojewodą a regionalną izbą obrachunkową będzie taką sytuacją prawną, w której istnieje rozbieżność poglądów co do zakresu działania obu tych organów w jednej sprawie. Rozwiązanie takiej sytuacji może i powinno nastąpić za pomocą określonych środków przewidzianych prawem .

Spór o właściwość pomiędzy regionalną izbą obrachunkową a wojewodą jest typem sporu wewnętrznego, tzn. takiego, który występuje w obrębie jednej władzy - administracyjnej . Według kryterium samooceny swojej właściwości przez organy nadzoru spory pomiędzy nimi mogą być pozytywne (dodatnie) albo negatywne (ujemne) . Kategorie te nie mają jednak charakteru wartościującego. Wprowadzają jedynie rozłączny system podziału sporów . Pozytywny spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy obydwa organy nadzoru będą się uważały za właściwe do objęcia swoim zakresem właściwości uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Spór negatywny natomiast zaistnieje wtedy, gdy żaden z tych organów nie uzna się za właściwy w danej sprawie.

Powstanie sporu pozytywnego jest ryzykowne. Grozi bowiem podwójnym załatwieniem tej samej sprawy, czyli dwukrotnym badaniem tej samej uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Skutkiem sporu negatywnego może być natomiast brak ingerencji nadzorczej. Do powstania sporu pozytywnego pomiędzy organami nadzoru niewystarczające jest nie tylko jednoczesne przedłożenie im uchwały lub zarządzenia przez jednoosobowy organ jednostki samorządu terytorialnego, ale także jednoczesne podjęcie działań nadzorczych przez obydwa te organy. Takie działania mogą być podjęte jednocześnie tylko w sytuacji, gdy uchwała lub zarządzenie zawierają regulacje podlegające zarówno nadzorowi wojewody, jak i regionalnej izby obrachunkowej. W takim wypadku każdy z organów podejmuje czynności jedynie względem takiej części aktu, która odpowiada jego kompetencjom nadzorczym . Jeżeli jednak po przedłożeniu uchwały lub zarządzenia organ nadzoru uzna, że jest niewłaściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego, może i powinien formalnie wyrazić swoją niewłaściwość w sprawie poprzez przekazanie przedłożonego aktu właściwemu organowi nadzoru. Przekazanie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie . Takie zachowanie niewłaściwego organu nadzoru jest przejawem samokontroli z urzędu swojej właściwości . Chroni dodatkowo interes jednostki samorządu terytorialnego przed skutkami przedłożenia uchwały lub zarządzenia niewłaściwemu organowi . Takim skutkiem nie może być bowiem dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w każdym czasie, tak jak w przypadku uchybienia terminowi, o jakim mowa w art. 90 u.s.g.; art. 78 u.s.p.; art. 81 u.s.w. . Należy zatem przyjąć, iż uchwała lub zarządzenie przedłożone organowi nadzoru niewłaściwemu, ale z zachowaniem ustawowego terminu, uważa się za przedłożone z zachowaniem tego terminu . W takiej sytuacji bieg 30-dniowego terminu na zastosowanie środka nadzoru rozpoczyna się dopiero od dnia następnego po otrzymaniu uchwały lub zarządzenia przez właściwy organ nadzoru.

Postępowanie oraz samo rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wojewodą a regionalną izbą obrachunkową, podobnie jak sporu o właściwość pomiędzy innymi organami administracji publicznej, nie są wyczerpująco uregulowane przepisami prawa. Kodeks postępowania administracyjnego ogranicza się jedynie do wskazania organów uprawnionych do rozstrzygania sporów (art. 22 § 1) oraz określa, jaki skutek wywołuje powstanie sporu . Na podstawie art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a., spór o właściwość pomiędzy wojewodą a regionalną izbą obrachunkową rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej, jako że dla obu tych organów nie istnieje wspólny organ wyższego stopnia. Jeżeli bowiem nietrudno jest zakwalifikować wojewodę jako organ administracji rządowej, to cechy takiej nie można przypisać regionalnym izbom obrachunkowym . Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 kwietnia 1999 roku stwierdził bowiem, że Konstytucja wyznacza regionalnym izbom obrachunkowym status państwowych organów kontroli, niezależnych zarówno od administracji rządowej, jak i jednostek samorządu terytorialnego. To, że w art. 1 ust. 1 ustawy o RIO regionalne izby obrachunkowe zostały określone mianem „państwowych organów nadzoru i kontroli finansowej”, nie jest jednoznaczne z poddaniem tych organów organizacyjnej i funkcjonalnej podległości Radzie Ministrów lub któremuś z jej członków, decydującym o zaliczeniu izb do administracji rządowej.

W doktrynie i judykaturze utrwalony jest pogląd, iż rozstrzygnięcia sporów o właściwość pomiędzy organami administracyjnymi, a zatem także pomiędzy wojewodą a regionalną izbą obrachunkową, nie mogą mieć formy decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia bowiem takiej formy. Nie wynika ona również z innych przepisów prawa . Aktem rozstrzygającym spór o właściwość pomiędzy organami nadzoru nie będzie również postanowienie. Tego typu akty wydawane są bowiem tylko w toczącym się postępowaniu. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie nosi znamion jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego . Można więc przyjąć, iż będziemy mieli tu do czynienia z wewnętrznym aktem administracyjnym, wymykającym się jednak spod bezpośredniej kontroli za pomocą środków zaskarżenia na drodze sądowej lub administracyjnej. Taki akt będzie wiązał organy pozostające w sporze. Będzie także wywierał skutek zewnętrzny - wobec jednostki samorządowej. Jego podjęcie przecina wątpliwość co do uprawnień nadzorczych danego organu nadzoru w konkretnym postępowaniu nadzorczym. Jest niezbędne dla zastosowania określonego środka nadzoru. Zakwestionowanie takiego aktu może nastąpić wyłącznie z zaskarżeniem samego rozstrzygnięcia nadzorczego .

Podsumowując, należy stwierdzić, że spór o właściwość pomiędzy regionalnymi izbami obrachunkowymi a wojewodami to rzadki przypadek. Kilkakrotne nowelizacje ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie dały oczekiwanego rezultatu w postaci usunięcia wątpliwości co do zakresu kompetencji nadzorczych zarówno izb, jak i wojewodów. Katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych na podstawie art. 11 ustawy o RIO można uznać za wyczerpujący, ale tylko w stosunku do podstawowych zagadnień finansowych (przede wszystkim budżetowych) samorządu terytorialnego. Brak zaś legalnej definicji „sprawy finansowe” nie czyni tego katalogu całkowicie zamkniętym .

Jako postulat de lege ferenda należałoby potraktować doprowadzenie do zdefiniowania tego pojęcia oraz do pełnej spójności pomiędzy ogólnymi normami kompetencyjnymi a przepisami regulującymi właściwość rzeczową organów nadzoru. Określone wówczas, z większą precyzją niż obecnie, rodzaje uchwał oraz zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego byłyby poddane nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych bez względu na fakt, że w zasadzie każda uchwała lub zarządzenie wywiera jakieś skutki finansowe . Przeprowadzenie wyraźnej cezury pomiędzy kompetencjami organów nadzoru pozwoliłoby także na odejście od zasady domniemania kompetencji na rzecz wojewody. Byłaby to silna gwarancja przeciwdziałająca próbom ewentualnego rozszerzania kompetencji nadzorczych tego organu. Nie mógłby on już bowiem stwierdzić nieważności uchwały rady gminy regulującej diety radnych czy też uchwały wprowadzającej opłatę administracyjną za udostępnianie dokumentów publicznych . Nadzór nad tego typu aktami byłby ustawowo zastrzeżony na rzecz regionalnych izb obrachunkowych.

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/fk.xml  

kkż/