Marcin Kamiński

dr Marcin Kamiński jest pracownikiem naukowym Politechniki Rzeszowskiej i Katedry Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego

1
W świetle art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych są źródłami prawa o mocy powszechnie obowiązującej na obszarze działania tych organów. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych (a więc stanowionych przez upoważnione do tego organy administracji publicznej i skierowanych do nieoznaczonego adresata), zwierających normy prawne abstrakcyjne (a więc odnoszące się do powtarzalnych sytuacji lub zdarzeń, i ustalające dyrektywalnie sposób zachowania się swoich adresatów) i o powszechnej mocy obowiązującej (czyli adresowane do wszystkich podmiotów prawnych, które znajdują się w zakresie ich zastosowania), ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania określonego administracyjnego organu normodawczego, wydanych na podstawie i w granicach ogólnej lub szczególnej kompetencji ustawowej oraz ogłoszonych w sposób przewidziany w ustawie /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/.

Konstytucyjne i ustawowe upoważnienie wyodrębnionych ustrojowo i samodzielnych podmiotów prawa publicznego do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa jest przejawem realizacji nie tylko zasady decentralizacji władzy publicznej, ale również zasady subsydiarności. Zastosowana przez polskiego ustrojodawcę decentralizacja prawotwórczej funkcji państwa w zakresie stanowienia norm generalno-abstrakcyjnych miała na celu przede wszystkim zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego realnego i szerokiego uczestnictwa w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) /przypis 2/, a jednocześnie dostosowanie treści szczegółowych rozwiązań ustawowych do specyfiki lokalnych warunków /przypis 3/. W ten sposób, stanowiąca warunek konieczny ustrojowej zasady decentralizacji władztwa państwowego, tzw. samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu terytorialnego objęła uprawnienie tych jednostek do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Należy jednak zauważyć, że kompetencje prawotwórcze do stanowienia aktów prawa miejscowego mają zasadniczo /przypis 4/ charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, co istotnie ogranicza zakres i stopień samodzielności samorządu terytorialnego na płaszczyźnie treści stanowionych norm /przypis 5/.

Z uwagi na to, iż jednostki samorządu terytorialnego nie wykonują samoistnie władzy państwowej, a jedynie uczestniczą w jej sprawowaniu, ich kompetencja prawotwórcza została również ograniczona terytorialnie i przedmiotowo /przypis 6/. Głównym jednak instrumentem ograniczenia przez państwo samodzielności samorządu terytorialnego (w tym również w sferze prawotwórczej) jest instytucja nadzoru /przypis 7/. Państwo kreując samorząd terytorialny wyposażyło jego jednostki w część władztwa publicznego. Władztwo to ma jednak charakter pochodny, gdyż pochodzi od państwa /przypis 8/, które zawsze może pozbawić samorząd jego kompetencji oraz poszczególnych elementów składowych władztwa, a nawet dokonać zniesienia samego samorządu (dokonując najczęściej zmiany konstytucji). Ponieważ państwo pozostaje ostatecznie odpowiedzialne za realizację zadań publicznych powierzonych samorządowi terytorialnemu, dlatego nadzór prawny nad samorządem jest koniecznym składnikiem koncepcji samorządowej decentralizacji władzy publicznej. Wynika z tego, że państwo jako pierwotny dzierżyciel władztwa wyznacza granice samodzielności samorządu poprzez odpowiednio skonstruowany system nadzoru /przypis 9/.

W przypadku władztwa normotwórczego jednostek samorządu terytorialnego nadzór sprawowany przez państwo ma charakter legalnościowy i weryfikacyjny. Służy on przede wszystkim ochronie obiektywnego porządku prawnego /przypis 10/, którego spójność byłaby zagrożona w razie braku podejmowania przez państwo działań interwencyjnych w sytuacjach naruszania przez akty prawa miejscowego norm powszechnie obowiązujących /przypis 11/.

2
Polski ustawodawca skonstruował określony system środków nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego /przypis 12/. Z uwagi na przedmiot niniejszego opracowania dalsze rozważania ograniczę jedynie do prawnej formy ingerencji nadzorczej państwa w działalność prawotwórczą organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z tym zastrzeżeniem, przedmiotem dalszej analizy będzie jedna z kategorii środków nadzoru (aktów nadzoru) o charakterze korygującym, a mianowicie rozstrzygnięcie nadzorcze /przypis 13/ w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawy samorządowe stanowią /przypis 14/, że uchwały (zarządzenia) organów samorządu sprzeczne z prawem są nieważne. Sankcja nieważności z powodu sprzeczności z prawem odnosi się przede wszystkim do aktów prawa miejscowego stanowionych przez samorząd terytorialny, a więc do źródeł prawa o zasięgu powszechnym. W warunkach polskiego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego /przypis 15/ sankcja tego rodzaju jest wyjątkowym rozwiązaniem, gdyż pozostałe wadliwe akty normatywne w razie zaskarżenia przez uprawniony podmiot podlegają formalnej derogacji w drodze konstytutywnych /przypis 16/ orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, iż do czasu wiążącego stwierdzenia przez Trybunał niezgodności danego aktu z Konstytucją akt ten zachowuje moc obowiązującą. Podstawą konstrukcyjną trwałości obowiązywania poddanych kognicji kontrolnej Trybunału aktów normatywnych jest domniemanie konstytucyjności kontrolowanych aktów /przypis 17/.

W konsekwencji należy przyjąć, iż sankcją w zakresie niezgodności powszechnie obowiązujących unormowań (poza aktami prawa miejscowego) z normami wyższego rzędu (konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową) jest wzruszalność. Na tym tle sankcja nieważności w stosunku do wadliwych aktów prawa miejscowego jest przejawem uznania przez ustawodawcę, iż zasada praworządności wymaga szczególnej ochrony w przypadku naruszenia przez akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego powszechnie obowiązujących norm wyższego rzędu. Takie stanowisko można tłumaczyć zasadniczym celem ingerencji nadzorczej państwa w działalność normotwórczą samorządu terytorialnego, szczególnie w zakresie funkcji uzupełniającej treść ustawodawstwa zwykłego. Nie można jednak nie zauważyć, że konsekwencją wyboru takiej sankcji jest konieczność akceptacji dla określonego stopnia ograniczenia zasad bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa /przypis 18/.

Powyższe uwagi skłaniają do zastanowienia się nad cechami normatywnej koncepcji nieważności aktu prawa miejscowego w polskich ustawach samorządowych, szczególnie w kontekście konstytucyjnych standardów eliminacji z porządku prawnego wadliwych aktów normatywnych.

3
Punktem wyjścia do dalszej analizy są z jednej strony treść obowiązujących rozwiązań w ustawach samorządowych, z drugiej zaś charakterystyczne w rozważanej materii poglądy doktryny prawa administracyjnego.

W nauce prawa administracyjnego wyrażono pogląd, że konstrukcja nieważności zastosowana w ustawach samorządowych może budzić wątpliwości teoretyczne. Przede wszystkim wskazuje się, że zestawienie pojęć bezwzględnej nieważności oraz unieważnienia uchwały organu samorządowego jest pewnym nieporozumieniem, gdyż prowadzi do pomieszania różnych kategorii pojęciowych /przypis 19/. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Wydaje się jednak, że treść regulacji samorządowych daje podstawy do twierdzenia, iż ustawodawca przyjął w istocie koncepcję unieważnienia ze skutkiem wstecznym. Powyższy wniosek wymaga jednak praktycznej (pozytywnoprawnej) i teoretycznej weryfikacji. Zgodnie z wyżej sygnalizowaną uwagą, dalsze rozważania ograniczę do aktów prawa miejscowego.

Na wstępie należy zauważyć, że pojęcie nieważności zostało bezpośrednio powiązane z samym orzeczeniem wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu organu samorządowego. Orzeczenie organu nadzoru (rozstrzygnięcie nadzorcze) o nieważności jest najczęściej kwalifikowane jako akt administracyjny, który władczo i jednostronnie rozstrzyga w sposób negatywny o legalności i skuteczności konkretnej uchwały (zarządzenia) indywidualnie oznaczonego organu jednostki samorządu terytorialnego /przypis 20/. Jest to więc akt administracyjny konkretno-indywidualny, którego przedmiotem jest ocena prawna aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Użycie przez ustawodawcę określenia „stwierdzenie nieważności” wskazuje na skuteczność ex tunc (wsteczną) aktu wojewody /przypis 21/. Takie rozwiązanie zdaje się wskazywać, iż sankcja nieważności jest wynikiem wydania określonego aktu administracyjnego, który konkretyzując normę ustawową uchyla będące przedmiotem jego oceny akty organów samorządowych oraz znosi ich skutki materialnoprawne. Jeśli więc poddany nadzorowi akt prawa miejscowego zostaje pozbawiony mocy obowiązującej w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego z mocą wsteczną skutki tego aktu, to trudno zaakceptować twierdzenie, iż akt prawa miejscowego jest nieważny ipso iure, a organ nadzoru stwierdza jedynie, że skutki tego aktu nigdy nie powstały. Powoduje to oczywiście, że nie sposób uznać, iż akt ten ma znaczenie deklaratoryjne w tym sensie, że stwierdza powstanie skutku nieważności z mocy samego prawa.

Powyższy pogląd wymaga jednak głębszej analizy. W literaturze podnosi się bowiem, że charakter prawny orzeczenia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności na gruncie rozważanych regulacji nie jest jednoznacznie określony, gdyż nie można z całą pewnością stwierdzić „czy uchwała sprzeczna z prawem nie wywiera żadnych skutków prawnych od momentu jej wejścia w życie, czy też wywiera ona takie skutki aż do momentu stwierdzenia przez organ nadzoru jej nieważności” /przypis 22/. Stanowisko orzecznictwa w tej kwestii wydaje się być przejawem pewnego kompromisu, gdyż z jednej strony przyjmuje koncepcję unieważnienia ze skutkiem wstecznym, z drugiej zaś łączy jego istotę z nieważnością z mocy samego prawa /przypis 23/. Z teoretycznego punktu widzenia kompromis ten wydaje się jednak niemożliwy do zaakceptowania.

Należy podkreślić, że z pojęciem nieważności związane są trzy odrębne koncepcje teoretyczne /przypis 24/. Pierwsza z nich zakłada, że nieważny akt nie wywołuje żadnych uznanych przez porządek prawny skutków prawnych i jest traktowany jako niebyły i nikogo niewiążący z mocy samego prawa (nieważność ipso iure). Druga możliwość polega na tym, że określona wadliwość daje podstawę do obowiązkowego obalenia mocy obowiązującej dotkniętego nią aktu ze skutkiem wstecznym, to znaczy od daty wydania tego aktu (unieważnialność ex tunc). Z uwagi na charakter orzeczenia znoszącego skutki prawne nieważnego aktu przyjmuje się w drodze pewnej konwencji terminologicznej, iż w tym przypadku mamy do czynienia ze „stwierdzeniem nieważności” /przypis 25/. Trzecie rozwiązanie zakłada z kolei, że wadliwy akt podlega obowiązkowemu obaleniu ze skutkiem „na przyszłość”, a więc od daty tego obalenia (unieważnienie ex nunc).

W związku z takim ujęciem problemu należy wskazać te cechy strukturalne koncepcji nieważności ipso iure i ex tunc, które decydują o ich odrębności.
Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że nieważność ipso iure oznacza nieistnienie jakichkolwiek skutków prawnych związanych z treścią danego aktu bez względu na fakt wydania formalnego orzeczenia w tym przedmiocie. Sankcja tego rodzaju występuje bowiem na wyższym poziomie normatywnym (ustawy) i ma charakter obiektywny, to znaczy, że wadliwy akt nie istnieje w sensie materialnoprawnym od samego początku, a jego formalna derogacja nie jest konieczna /przypis 26/. Konstrukcja unieważnienia ma zupełnie inny sens. W przypadku unieważnienia ze skutkiem wstecznym zniesienie wadliwego aktu i skutków związanych z jego treścią odbywa się w drodze wprowadzenia do obrotu prawnego nowego aktu. Akt ten uchyla skutki materialnoprawne wadliwego aktu z mocą wsteczną, dokonując ich swoistego pominięcia w sferze normatywnej. Formalna derogacja aktu jest więc konieczna i odbywa się na podustawowym szczeblu normatywnym.

W tym miejscu warto wskazać, że prawne usunięcie wadliwego aktu prawa miejscowego odbywa się w specyficznej formie. Jak wiadomo, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i zawierają normy generalno-abstrakcyjne. Akt nadzoru stwierdzający nieważność takiego aktu jest natomiast aktem administracyjnym konkretno-indywidualnym. Oznacza to, że zniesienie obowiązywania norm generalno-abstrakcyjnych odbywa się za pomocą norm szczególnego rodzaju wykreowanych przez indywidualny akt administracyjny. Przyjmując, że akt nadzorczy znosi obowiązywanie norm powszechnie obowiązujących, trzeba konsekwentnie uznać za prawidłowy wniosek, iż jego skutki mają również charakter normatywny. Różnica kategorialna między aktem prawa miejscowego a aktem nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności nie zmienia jednak relacji hierarchicznej, w jakiej znajdują się wobec siebie obydwa rodzaje aktów. Zarówno akt prawa miejscowego, jak i akt dokonujący jego unieważnienia wydawane są na podstawie określonej normy (norm) ustawowej, konkretyzując jej postanowienia. Wprawdzie akt prawa miejscowego jest źródłem norm powszechnie obowiązujących, jednakże nie można przyjąć, iż orzeczenie nadzorcze pozostaje na niższej pozycji normatywnej, skoro zakresem jego rozstrzygnięcia objęte są normy powszechnie obowiązujące. Można zatem zaakceptować twierdzenie, że akt nadzoru dokonuje materialnej i formalnej derogacji norm zawartych w akcie prawa miejscowego.

Kluczowe dla niniejszych rozważań jest rozstrzygnięcie kwestii wywoływania skutków prawnych przez sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego. Przyjęcie, iż ustawy samorządowe wprowadziły jednolitą sankcję bezwzględnej nieważności wobec wadliwych aktów prawa miejscowego oznacza, że akty te od samego początku nie wywołują żadnych uznanych przez prawo skutków prawnych związanych z ich treścią i nie obowiązują /przypis 27/. Takimi aktami nikt nie jest zatem związany, a odmowa posłuszeństwa wobec ich treści nie może być sankcjonowana przez porządek prawny. Również formalna deklaracja nieważności nie wywiera żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż akt tego rodzaju od daty wydania pozbawiony jest treści normatywnej. Konsekwencją bezwzględnej nieważności aktu prawa miejscowego byłaby także konieczność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie nieważnego aktu. Decyzje te jako wydane bez podstawy prawnej podlegałyby obowiązkowemu unieważnieniu /przypis 28/. Przeciwna koncepcja zakłada z kolei, że akt prawa miejscowego do daty wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności obowiązuje i wywołuje skutki prawne. Tym samym każdy adresat tego aktu ma obowiązek podporządkowania się jego treści pod rygorem poniesienia negatywnych konsekwencji prawnych. Dopiero władcze wkroczenie organu nadzoru może doprowadzić do przerwania mocy obowiązującej wadliwego aktu i zniesienia skutków prawnych, jakie wywołał on do daty unieważnienia. Orzeczenie nadzorcze „stwierdzając nieważność” wadliwego aktu dokonuje więc „uchylenia” wszystkich skutków prawnych, jakie powstały w okresie jego obowiązywania.

4
Mając na uwadze powyższe modele poglądowe, należy się zastanowić, jakie elementy konstrukcji normatywnej przyjętej przez polskiego ustawodawcę przemawiają za koncepcją bezwzględnej nieważności, a jakie mogą stanowić argument za koncepcją nieważności ex tunc.

Przede wszystkim należy rozważyć problem normatywnego uregulowania wykonalności sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego. Ustawy samorządowe przyjmują jednolicie, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, z wyjątkiem uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Dodatkowo ustawy te wprowadziły dopuszczalność wstrzymania wykonania przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia przy wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub w jego toku /przypis 29/. Jeśli przyjąć, iż wykonalność aktu prawa miejscowego rozumiana jako prawna zdolność aktu do wdrożenia jego treści do porządku społecznego (faktycznej realizacji jego treści w życiu społecznym) jest następstwem jego prawnej skuteczności, to trzeba jednocześnie zaakceptować twierdzenie, iż nieważny z mocy samego prawa akt prawa miejscowego z racji swojej pierwotnej bezskuteczności jest pozbawiony prawnej zdolności do wykonania, a tym samym ustawa, która deklaruje nieważność ipso iure, nie może jednocześnie przewidywać, iż tenże nieważny akt dopiero z datą wiążącego stwierdzenia nieważności nie podlega wykonaniu z mocy samego prawa.

Takie postanowienie ustawy o automatycznej utracie przez wadliwy akt przymiotu wykonalności wskazuje, że właśnie z datą autorytatywnego pozbawienia aktu przez organ nadzoru jego prawnej skuteczności ustaje również jego wykonalność, która jest następstwem tej pierwszej. Gdyby ustawodawca przewidział w istocie nieważność z mocy prawa, to odrębna norma, przewidująca, iż nieważny akt nie podlega wykonaniu z mocy samego prawa, byłaby po prostu zbędna. Skoro jednak uznał on za celowe zamieszczenie normy, która wyraźnie wskazuje, iż wykonalność wadliwego aktu ustaje dopiero z datą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to można wyprowadzić z tego wniosek, że nieważność aktu została na gruncie rozważanych regulacji powiązana z koncepcją unieważnienia, a nie nieważności ipso iure. Za takim wnioskiem przemawia również wprowadzenie możliwości wstrzymania wykonania takiego aktu przez organ nadzoru, która uzależniona jest od oceny tego organu w zakresie prawdopodobieństwa występowania wady nieważności w poddanej nadzorowi uchwale (zarządzeniu). Ujęcie to świadczy o odejściu od obiektywistycznego traktowania nieważności jako konstrukcji czysto normatywnej /przypis 30/.

Drugą kwestią wymagającą rozważenia jest zagadnienie sanacji wad nieważności w ustawach samorządowych. Zgodnie z obowiązującymi rozwiązaniami, roczny termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Ponieważ jednak organ nadzoru może stwierdzić nieważność jedynie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (zarządzenia), dlatego roczny termin ograniczający dopuszczalność eliminacji aktu samorządowego z obrotu prawnego odnosi się do możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego /przypis 31/. Z uregulowań tych wynika, że sanacja nieważności przez upływ czasu w stosunku do aktów prawa miejscowego jest wykluczona, a zatem stwierdzenie nieważności aktu sprzecznego z prawem jest możliwe również po upływie roku od dnia jego podjęcia. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie /przypis 32/ zdaje się wskazywać, iż ustawy samorządowe zbliżyły się do koncepcji nieważności ipso iure aktu prawa miejscowego. Wydaje się jednak, że samo wykluczenie sanacji nieważności nie może być uznane za decydujące kryterium w zakresie kwalifikacji instytucji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Należy bowiem uwzględnić sam cel wprowadzenia nieograniczonej czasowo możliwości eliminowania z obrotu prawnego wadliwych w stopniu kwalifikowanym aktów prawa miejscowego.

Takie podejście ustawodawcy musi być odczytywane w kontekście kształtowania empirycznego modelu nadzoru i kontroli nad działalnością samorządu terytorialnego. Nieprzedawnienie stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego jest przejawem zwiększenia przez ustawodawcę intensywności legalnościowej kontroli sądów administracyjnych nad działalnością normotwórczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Sprzeczność z prawem lokalnych źródeł prawa pochodzących od organów samorządowych została uznana za niedopuszczalny a limine przejaw samodzielności jednostek samorządu, który musi podlegać nieograniczonej w czasie weryfikacji i eliminacji. Wprawdzie ochrona obiektywnego porządku prawnego przed nadużyciami jednostek samorządowych w zakresie przyznanej swobody normotwórczej została wysunięta na plan pierwszy, jednak należy się zastanowić, czy rzeczywiście oznacza to, iż w ustawach samorządowych mamy do czynienia z nieważnością ipso iure. Z uwagi na założoną przez ustawodawcę konieczność całkowitego zniesienia skutków prawnych wywołanych przez sprzeczny z prawem akt prawa miejscowego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego lub orzeczenia sądu administracyjnego konstrukcja unieważnienia ze skutkiem wstecznym zdaje się być wystarczającą zaporą przed utrzymywaniem stanu ciągłości obowiązywania wadliwych aktów normatywnych organów samorządowych oraz przed pozostawieniem w obrocie prawnym zaistniałych w okresie tego obowiązywania skutków prawnych. Jednocześnie konstrukcja ta pozwala na zapewnienie aktom prawa miejscowego odpowiedniego stopnia skuteczności faktycznej (społecznej), która z założenia jest niezależna od stanu niesprzeczności aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Przyjęcie koncepcji nieważności ipso iure oznaczałoby bowiem, iż każdy podmiot prawny, który uznałby, że dany akt jest sprzeczny z prawem, mógłby (co prawda na własne ryzyko, uzależnione od obiektywnej obecności wady nieważności w kwestionowanym akcie) odmówić wykonania takiego aktu, a brak posłuszeństwa wobec jego treści (przy założeniu, iż akt jest dotknięty wadą powodującą nieważność z mocy prawa) nie mógłby być sankcjonowany prawnie. Otwarcie takiej możliwości godziłoby oczywiście w pewność prawa oraz w jego funkcję regulatora stosunków społecznych. Z kolei z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego rozwiązanie takie oznaczałoby, że przekazane im wraz z zadaniami publicznymi i kompetencjami władztwo publiczne różni się jakościowo od władztwa przysługującego samemu państwu, a tym samym uczestnictwo w sprawowaniu władzy publicznej w zakresie określonym przez państwo jest pozbawione nieodzownych (przede wszystkim na poziomie konstytucyjnym /przypis 33/) gwarancji realnej skuteczności.

Zagadnienie to można również rozważać w kontekście zasadniczych cech kontroli zgodności z prawem pozostałych aktów normatywnych będących powszechnie obowiązującymi źródłami prawa oraz przy wykorzystaniu uznanych konstrukcji pojęciowych nauki prawa administracyjnego.

Jak już wyżej wskazałem, kontrola konstytucyjności sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny odbywa się według założenia, że poddane badaniu normy są zgodne z Konstytucją. Domniemanie konstytucyjności kontrolowanych norm oznacza więc, iż dopóki w postępowaniu przed Trybunałem nie zostanie wykazana w sposób jednoznaczny i przekonujący niezgodność tych norm z Konstytucją, dopóty Trybunał będzie je uznawał za konstytucyjne i obowiązujące /przypis 34/. Konsekwencją takiego założenia oraz unormowań w zakresie kompetencji orzeczniczych Trybunału jest nieobecność w polskim porządku konstytucyjnym nieważności ipso iure niekonstytucyjnych ustaw oraz rozporządzeń /przypis 35/. Akty te obowiązują zatem do czasu ich formalnej derogacji w zakresie określonym w orzeczeniu sądu konstytucyjnego. Sposób i forma eliminacji prawnej hierarchicznie wyższych aktów normatywnych powinny być istotną wskazówką w procesie wykładni pojęcia nieważności obecnego w ustawach samorządowych. Przyjmując jako wiążącą dyrektywę interpretacyjną polskiego systemu prawnego zasadę racjonalności prawodawcy, należałoby się skłonić ku wykładni prowadzącej do wniosku, iż w ustawach samorządowych mamy do czynienia z koncepcją unieważnienia z mocą wsteczną.

W dalszej kolejności wydaje się również wskazane rozważenie tego problemu na tle zbliżonej konstrukcji pojęciowej nauki prawa administracyjnego, a mianowicie - domniemania ważności aktu administracyjnego. Konstrukcja ta jest najczęściej przedstawiana jako istotna i nieodłączna konsekwencja pojęcia władztwa administracyjnego /przypis 36/, będącego częścią składową władztwa publicznego. Wydaje się, iż nie ma podstaw, aby ograniczać zakres zastosowania władztwa administracyjnego jedynie do indywidualnych aktów administracyjnych. Również generalne akty administracyjne /przypis 37/, w tym akty normatywne powszechnie obowiązujące, stanowione przez organy administracji publicznej należy uznać za przejawy władztwa administracyjnego. Jeśli jest tak w istocie, to wszelkie konsekwencje związane z tą konstrukcją mogą być w pełni odniesione do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządowe. Tym samym trzeba się zgodzić ze stwierdzeniem, że aktom tym przysługuje, tak jak wszystkim aktom administracyjnym, domniemanie legalności i domniemanie ważności /przypis 38/. To z kolei oznacza, że akt ten wiąże wszystkich swoich adresatów do daty formalnej derogacji z porządku prawnego. Wynika z tego, że również akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem (nawet w stopniu oczywistym) zachowuje moc obowiązującą aż do daty autorytatywnego uchylenia („stwierdzenia nieważności”) przez organ nadzoru lub sąd administracyjny.

Ochrona obiektywnego porządku prawnego zostaje zachowana przez konstrukcję wstecznego zniesienia (unieważnienia) wadliwych skutków materialnoprawnych /przypis 39/. Jednocześnie formalnoprocesowy charakter /przypis 40/ władztwa administracyjnego zapewnia wydanemu aktowi prawa miejscowego gwarancję koniecznego posłuchu wobec jego treści. Każdy adresat takiego aktu ma bezwzględny obowiązek podporządkować się jego normom, nawet jeśli są one sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Wymagają tego nie tylko względy pragmatyczne, ale przede wszystkim konieczność zapewnienia aktom samorządowym będącym źródłami prawa koniecznej skuteczności społecznej, która w razie dopuszczalności odmawiania im posłuszeństwa byłaby poważnie zagrożona. Realne uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej w zakresie realizacji funkcji normotwórczej administracji publicznej mogłoby się wtedy okazać fikcją.

Kończąc niniejsze rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, iż względy prawnokonstytucyjne, treść rozwiązań zawartych w ustawach samorządowych oraz konsekwencje praktyczne dwóch możliwych ujęć nieważności przemawiają za koncepcją nieważności ex tunc aktów prawa miejscowego organów samorządowych. Wydaje się, że przyjęcie tej koncepcji jest nie tylko zgodne ze strukturalnymi założeniami polskiego systemu prawnego, ale również znajduje uzasadnienie teoretyczne w utrwalonych twierdzeniach nauki prawa administracyjnego.

Przypisy:

1
Por. np.: T. Woś: Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne, (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Warszawa 2004, ss. 88–89; B. Dolnicki: Samorząd terytorialny, Warszawa 2006, ss. 279–286; D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003, s. 30 i nast., 69 i nast.
2
Por.: A. Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy (zagadnienia administracyjnoprawne), Warszawa 2002, s. 57.
3
Zob. np.: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, ss. 121–122; M. Kotulski: Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001, nr 1, ss. 53–54; B. Dolnicki: Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 5, ss. 9–10.
4
Szczególnie w zakresie stanowienia norm na podstawie szczegółowej delegacji zawartej w ustawach prawa materialnego. W przypadku stanowienia norm strukturalno-organizacyjnych i porządkowych swoboda normotwórcza wydaje się większa (zob. np.:W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 7–8, ss. 10–19; A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza dzialalność organów jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 43).
5
Por.: A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, op. cit., ss. 56, 151–158; B. Dolnicki: Akty prawa miejscowego…, op. cit., s. 17.
6
Zob. np.: B. Dolnicki: Akty prawa miejscowego…, op. cit., ss. 11–13.
7
Por. np.: B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1–2, ss. 38–39.
8
A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, op. cit., s. 57.
9
Na temat pojęcia systemu nadzoru nad samorządem terytorialnym zob.: Z. Kmieciak: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 6, s. 13 i nast.
10
A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, op. cit., ss. 199, 203, 210.
11
Zob. na temat zakresu pojęcia „sprzeczność z prawem” w odniesieniu do samorządowych uchwał i zarządzeń np.: A. Szewc: Legalność uchwał organów gminy (wybrane zagadnienia), „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 6, s. 10.
12
Por. np.: B. Dolnicki: Klasyfikacja środków nadzorczych nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 6, s. 45 i nast.; B.Dolnicki: Samorz¹d…, op. cit., s. 385 i nast.
13
Zob. np.: P. Chmielnicki: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 54 i nast.
14
Art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: u.s.g.; art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej u.s.p.; art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), dalej: u.s.w.
15
Zob. art. 87 Konstytucji RP.
16
M. Safjan: Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2003, z. 3, s. 5 i cyt. tam literatura.
17
Konstrukcja domniemania konstytucyjności kontrolowanych przez Trybunał Konstytucyjny ustaw jest powszechnie uznawana w literaturze (zob. np.: P. Tuleja: Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności. Wybrane problemy, Kraków 2003, s. 219) i orzecznictwie konstytucyjnym (np. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK ZU 1995, nr 1, poz. 12; orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU 1996, nr 6, poz. 52: domniemanie konstytucyjności aktów władztwa normodawczego; z nowszych orzeczeń – np. wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 107; wyrok TK z 7 lutego 2001 r., OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29: domniemanie konstytucyjności kontrolowanych norm; wyrok TK z 25 lutego 2002 r., SK 29/01, OTK ZU 2002, nr 1A, poz. 5).
18
Por.: B Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, ActaUniversitatis Wratislaviensis No 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 5 i nast., 119 i nast.; B. Adamiak: Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego a wadliwość decyzji administracyjnej, (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 13.
19
J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, „Państwo i Prawo” 1991, z. 10, ss. 46–47.
20
Zob. np.: J. Zimmermann: Elementy procesowe…, op. cit., s. 47; Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 1–2, s. 92 i nast.
21
Np.: B. Dolnicki: Klasyfikacja środków nadzorczych…, op. cit., s. 49; A. Szewc: Legalność uchwał…, op. cit., s. 16; M. Kotulski: Akty prawa miejscowego…, op. cit., s. 75; P. Chmielnicki, (w:) Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, pod. red. W. Kisiela, Warszawa 2006, ss. 336 i nast., 346.
22
B. Dolnicki: Klasyfikacja środków nadzorczych…, op. cit., ss. 49–50; tenże: Samorząd…, op. cit., ss. 392–393. Por. też uwagi J. Borkowskiego: Sądowa kontrola uchwał organów gmin i rozstrzygnięć nadzorczych, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 9, ss. 18–27.
23
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w jednym z orzeczeń, że „orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy ma charakter deklaratoryjny i działa wstecz (ex tunc), ponieważ jest ona nieważna z mocy prawa od chwili podjęcia” (wyrok NSA z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6).
24
Zob.: J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź–Zielona Góra 1997, ss. 34–35.
25
Por.: J. Borkowski, (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 255.
26
Por.: M. Kamiński: Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, ss. 237–238, 242 i nast.
27
Por. rozważania B. Adamiak: Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 2002, z. 9, s. 16 i nast. Zob. też uwagi B. Adamiak w opracowaniach: Stwierdzenie nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd Prawa i Administracji 1996, nr 35, ss. 47–56; Rozstrzygnięcie nadzorcze a środki nadzoru w postępowaniu administracyjnym, (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab.
Janowi Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, red. nauk. Z. Niewiadomski, J. Buczkowski, J. Łukaszewicz, J. Posłuszny, J. Stelmasiak, Przemyśl 2000, ss. 35–57.
28
B. Adamiak: Nieważność aktu prawa miejscowego…, op. cit., s. 20.
29
Art. 92 i art. 91 ust. 2 u.s.g, art. 80 i art. 79 ust. 2 u.s.p., art. 82a i art. 82 ust. 2 u.s.w.
30
Por.: M. Kamiński: O pojęciu skutku prawnego decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 2005, z. 11, ss. 26–27.
31
Zob. art. 93 i art. 94 u.s.g, art. 81 i art. 82 u.s.p., art. 82c i art. 83 u.s.w.
32
Wykluczenie możliwości sanacji nieważności przez upływ czasu w stosunku do aktów prawa miejscowego nastąpiło na podstawie ustawy z 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, 1ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU nr 48, poz. 552).
33
Zob. art. 16 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP: „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”.
34
Np. orzeczenie TK z 12 stycznia 1995 r., K. 12/94,OTK ZU 1995, nr 1, poz. 2.
35
M. Safjan: Skutki prawne orzeczeń…, op. cit., ss. 6–7 oraz A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, „Państwo i Prawo” 2000, z. 5, s. 3 i nast.
36
Zob. np.: J. Borkowski: Pojęcie władztwa administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis No 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, ss. 46–51.
37
Por.:W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1995.
38
W literaturze wyrażono też pogląd, że należy przyjąć koncepcję nieważności ex lege i tym samym uznać, iż adresatom uchwały samorządowej sprzecznej z prawem przysługuje prawo do odmowy posłuszeństwa (zob.: A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 489). Przeciwnicy tego poglądu wyprowadzają wniosek o braku prawa do odmowy wykonania nieważnej uchwały jedynie z konstrukcji domniemania prawidłowości aktu (zob.: P. Chmielnicki, [w:] Prawo samorządu terytorialnego…, op. cit., s. 348).
39
Por. w tym zakresie: M. Kamiński: Nieważność decyzji…, op. cit., ss. 142–143, 243–246.
40
Por.: J. Borkowski: Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 967, s. 52.

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml

kkż/