Ewa Śladkowska

Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym

Ewa Śladkowska jest doktorantką w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

1
Przedmiotem rozważań niniejszego artykułu jest zagadnienie wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie z przywołanym przepisem: „Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”. Wskazana przesłanka nieważności pojawiła się w k.p.a. w wyniku nowelizacji /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/, zastępując wraz z przesłanką polegającą na „wydaniu decyzji bez podstawy prawnej” /przypis 2/ dyskusyjną przesłankę: „wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej”. Celem niniejszego artykułu jest próba wskazania przypadków „rażącego naruszenia prawa”. Pojęcie to nie ma bowiem definicji ustawowej, a elementem, który wprowadza największą trudność w stosowaniu omawianej przesłanki, jest właśnie przymiotnik „rażący”, wskazujący na stopień naruszenia prawa, który skutkuje nieważność decyzji administracyjnej. Przybliżenie znaczenia omawianej przesłanki ma także na celu jednoznaczne rozróżnienie dwóch wad uję-tych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które często są zamiennie stosowane w orzecznictwie.

2
Niewątpliwie termin „rażące naruszenie prawa” użyty został w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w znaczeniu przedmiotowym. Chodzi tu o kwalifikowane naruszenie aktu normatywnego, nie zaś o naruszenie publicznego prawa podmiotowego /przypis 3/. Wada decyzji polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa podobnie jak pozostałe, wyliczone w art. 156 § 1 pkt. 1–6 k.p.a., wady rodzące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych, jest wadą o charakterze materialnoprawnym /przypis 4/. Przeciwieństwem wady materialnoprawnej jest wada o charakterze proceduralnym, usuwana na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Przyczyną powstania wad materialnopraw-nych może być naruszenie przepisów prawa materialnego, a także, na co zwraca się uwagę w doktrynie, naruszenie szczególnie istotnych przepisów k.p.a. /przypis 5/. Co do wykładni omawianej przesłanki należy stwierdzić, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym wielokrotnie podejmowano próby sformułowania odpowiedzi na pytanie – czym jest „rażące naruszenie prawa” z art. 156 k.p.a. lub kiedy występuje.

Według koncepcji zaproponowanej przez H. Poleszaka /przypis 6/ oraz J. Jendrośkę i B. Adamiak /przypis 7/, przez pojęcie „rażące naruszenie prawa” powinno się przyjmować naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia /przypis 8/. Koncepcja ta oparta została na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa, a jej dokonanie występuje jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały /przypis 9/. Tym samym w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji /przypis 10/. H. Poleszak stwierdził, że „decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu »rzuca się w oczy«” i występuje „wówczas, gdy organ administracji państwowej wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na strony obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania, mimo iż powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany” /przypis 11/. Podobne stanowisko przyjął J. Borkowski, stwierdzając, iż z „rażącym naruszeniem prawa” mamy do czynienia w przypadku, gdy: „w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów” /przypis 12/. Treść decyzji można będzie w takiej sytuacji określić jako przeciwstawiającą się przepisom, na podstawie których decyzja została wydana, a zawarte w decyzji rozstrzygnięcie dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania będzie ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi wprost z przepisu prawnego /przypis 13/. „Rażące naruszenie prawa” odno-szono zatem do przepisów określających treść rozstrzygnięcia decyzji ukształtowanego przez organ wydający decyzję.

Druga z koncepcji zaistnienie „rażącego naruszenia prawa” uzależniała od skutków decyzji. Według tej koncepcji, o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem „rażącym”, miała decydować ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociągało /przypis 14/. Za „rażące” należało bowiem uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja ta nie łączyła „rażącego naruszenia prawa” ani z oczywistością naruszenia przepisu prawnego, ani nawet z charakterem przepisu, który został naruszony /przypis 15/. Przedmiotowej koncepcji zarzucono m.in. nie-spójność z kodeksową konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej oraz brak uza-sadnienia w wykładni gramatycznej /przypis 16/.

W orzecznictwie NSA dochodziło niejednokrotnie do wydawania wyroków, które łączyły założenia obu koncepcji. I tak, w wyroku z 26 sierpnia 1987 roku /przypis 17/ NSA stwierdził, że „Oczywi-sty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania prawa za rażące. Rażące naruszenia prawa od zwykłego naruszenia prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworząd-nym państwie”. W wyroku z 11 maja 1994 roku /przypis 18/ NSA stwierdził natomiast, że „Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności”.

Według trzeciej koncepcji, wyrosłej niejako na gruncie krytyki obu wcześniejszych, istoty „rażącego naruszenia prawa” nie należało poszukiwać w oczywistości naruszenia czy w ocenie praktycznych skutków tego naruszenia, lecz w jego charakterze. „Rażące naruszenie prawa” to bowiem naruszenie o charakterze niestopniowalnym /przypis 19/. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia istoty tego naruszenia miała dać odpowiedź na dwa pytania: jaką rolę pełni „rażące naruszenie prawa” w systemie podstaw weryfikacji decyzji oraz czy możliwe jest określenie cech „rażącego naruszenia prawa” /przypis 20/. Z uwagi na fakt, iż koncepcja ta nie wywarła większego wpływu na analizę przedmiotowej przesłanki nieważności, w artykule tym nie przytaczam jej w szerszym zakresie.

Podsumowując poglądy doktryny, należy jeszcze tylko dodać, że w sposób zdecydowany opowiedziano się za stanowiskiem, iż zakres pojęcia „rażącego naruszenia prawa” w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest węższy niż w art. 139 k.p.a. /przypis 21/.

3
Poszukiwanie przypadków „wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa” jest kwestią niezwykle trudną. Przebieg tego procesu uzależniony jest od przyjętych założeń wstępnych. Można przyjąć, że wprowadzenie omawianej przesłanki do katalogu wad nieważności wynikało z niemożności ustawodawcy przewidzenia wszystkich pozostałych wadliwości decyzji (stąd posłużenie się pojęciem niedookreślonym i nieostrym) bądź z zamiaru zgrupo-wania pozostałych wadliwości decyzji powodujących sankcję nieważności w jednej przesłan-ce (dla której przyjęto zbiorcze określenie, wskazujące na typ wadliwości).
W niniejszym artykule, kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy oraz założeniami wy-kładni systemowej i celowościowej, przyjęłam, że punktem wyjścia dla dalszych rozważań po-winna być sąsiednia wada decyzji, polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Po-wyższe wynika przy tym nie tylko z problemów, jakie rodzą się przy posługiwaniu się nazwami nieostrymi i niezadowalających moim zdaniem rezultatów wykładni językowej, lecz przede wszystkim z założenia, iż istota wady polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest zbliżona do wady z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., a kwestia nazwania omawianej wady nie jest decydująca dla jej istoty i kwalifikacji.
W poniższych rozważaniach wskażę proponowane kryterium uznania decyzji za wydaną z ra-żącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że sam proces ustalenia zaistnienia wspomnianej wadliwości będzie przebiegał dwuetapowo. Po ustaleniu powyższego kryterium, podam przesłanki wstępne omawianej wady, które będą wstępnie decydować o możliwości zaistnienia sytuacji polegającej na wydaniu decyzji
z „rażącym naruszeniem prawa”. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wykluczy wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W drugiej kolejności przedstawię proponowane przypad-ki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

4
Warunkiem prawidłowości decyzji jest wydanie decyzji zgodnie z przepisami prawa mate-rialnego i procesowego (w tym kompetencyjnego) /przypis 22/. Na wadliwość decyzji można spoglądać w różnoraki sposób. W doktrynie dokonuje się podziału m.in. na wadliwości materialne i procesowe /przypis 23/. Sięgając do przeprowadzonej w tym zakresie analizy, można wyróżnić cztery następujące rodzaje naruszeń norm materialnego prawa administracyjnego powodujące wadliwość decyzji administracyjnej: 1) zastosowanie normy prawnej, która nie obowiązuje, 2) mylne ustalenie znaczenia normy prawnej, 3) błąd subsumcji, 4) mylne ustalenie następstwa prawnego (orzeczenie następstwa, którego norma nie przewiduje, bądź w przypadku luzu decyzyjnego – niewłaściwy z punktu widzenia przewidzianych w normie dyrektyw wyboru – wybór następstw). Przy czym sankcję nieważności przypisuje się jedynie decyzji wydanej pomimo braku materialnoprawnej podstawy nawiązania stosunku administracyjnoprawnego oraz decyzji, której treść pozostaje sprzeczna z wyraźną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych normą materialnego prawa administracyjnego, która jednoznacznie określa następstwa prawne. Pozostałym naruszeniom przypisuje się zaś sankcję wzruszalności decyzji /przypis 24/.

W odniesieniu do norm regulujących postępowanie administracyjne podkreśla się, że naru-szenie tylko niektórych norm pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji. Wskazanie tych przypadków nie jest jednak łatwe i jednoznaczne. Proponuje się, by sankcję nieważności przy-pisywać naruszeniu norm procesowych regulujących zdolność prawną organu administrującego do podjęcia czynności procesowej oraz norm regulujących prawo strony do aktywnego udziału w takim zakresie, że strona zostaje pozbawiona prawa obrony swoich interesów prawnych. Na-ruszeniu pozostałych norm prawa procesowego proponuje się natomiast generalnie przypisywać, z pewnymi wyjątkami, sankcję wzruszalności /przypis 25/. Trudność w ustalaniu naruszeń prawa powodu-jących nieważność decyzji potęgowana jest brakiem odpowiedniego kryterium do ustalenia szczególnej grupy naruszeń, jakimi są przypadki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydaje się, że przypadki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa można byłoby próbo-wać wyselekcjonować z grupy wadliwości materialnych lub procesowych decyzji.

Na podstawie modelu stosowania prawa oraz uwzględniając przywołane powyżej wyliczenie wadliwości materialnych można byłoby wskazać następujące sytuacje rażącego naruszenia prawa.

Pierwszy przypadek „rażącego” naruszenia norm materialnego prawa administracyjnego miałby miejsce w sytuacji, gdy mimo że treść przepisu była bezpośrednio zrozumiała, przepis ten został zastosowany do oczywiście odmiennego stanu faktycznego niż abstrakcyjny stan prawny, określony w hipotezie normy prawnej (błąd subsumcji). Powyższą tezę należy przy tym uzupełnić zastrzeżeniem, że muszą istnieć przepisy prawa upoważniające organ administracyjny do załatwienia rozpatrywanej sprawy w formie decyzji. W przeciwnym razie będzie występował przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Wskazany przypadek „rażącego naruszenia prawa” miałby zastosowanie zarówno do decyzji związanych, jak i uznaniowych. W opisywanej sytuacji dojdzie bowiem do naruszenia tej części przepisu prawnego, w którym zawarta jest hipoteza normy prawnej.

Do „rażącego” naruszenia norm materialnego prawa administracyjnego doszłoby także (drugi przypadek) w sytuacji, gdy norma prawna stanowiąca podstawę wydania decyzji będzie w sposób jednoznaczny określała konsekwencje prawne (w zakresie nałożenia na stronę obowiązku, przyznania uprawnienia bądź odmowy jego przyznania) natomiast organ odmiennie ustali treść stosunku materialnoprawnego. Wskazany przypadek będzie dotyczył z reguły tylko decyzji związanych. Naruszona zostanie bowiem ta część przepisu prawnego, w którym zawarta jest dyspozycja (ewentualnie sankcja) normy prawnej. Należy jednak rozważyć, na czym miałoby polegać owo „odmienne ustalenie treści stosunku materialnoprawnego”. Otóż sytuacja ta będzie miała miejsce wówczas, gdy istnieje w przepisach prawa upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej, jednakże ukształtowane w treści decyzji rozstrzygnięcie nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści przepisu. Inaczej mówiąc, przyjętego w decyzji roz-strzygnięcia nie można uznać za logiczną konsekwencję żadnej obowiązującej normy prawa administracyjnego. Dojdzie bowiem do oczywistego rozdźwięku miedzy treścią, jaką decyzja powinna otrzymać zgodnie z przepisami prawa w danym stanie faktycznym, a treścią ukształtowaną przez organ wydający decyzję. Decyzja musi być zaś przewidywalna.

Przyjęcie wyżej podanych przypadków „rażącego naruszenia prawa” powodowałoby jed-nak konieczność dalszego rozważenia kwestii wydawania decyzji uznaniowych oraz stosun-ku między „rażącym naruszeniem prawa” a wadliwą wykładnią. Dużo trudniejszym proble-mem jest wskazanie przypadków „rażącego naruszenia prawa” w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego. Wykluczając bowiem wadliwości decyzji określone w art. 156 k.p.a. oraz te, z którymi kodeks łączy wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), pozo-staje i tak dużo szersza niż przy wadliwości materialnej decyzji i bardziej zróżnicowana gru-pa potencjalnych przypadków naruszenia prawa. Kierowanie się zaś samym kryterium „rażą-cego” naruszenia nie rozwiązuje problemu. Nie wszystkim bowiem „oczywistym” narusze-niom procesowym należy przypisywać sankcję nieważności. Dlatego też rozważań dotyczą-cych przypadków „rażącego naruszenia prawa” nie przeprowadzę na podstawie podziału na wadliwości materialne i procesowe.

Mimo że „wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa” proponuję traktować jako wadę odrębną od „wydania decyzji bez podstawy prawnej”, kryterium „wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa” opracowane będzie na bazie tej właśnie wady. Nastąpi to poprzez odwołanie się do wykładni systemowej oraz do miejsca normy w systematyce przepisu. Istota wady polegającej na „wydaniu decyzji bez podstawy prawnej” sięga do kwestii umocowania administracji do ingerencji w prawa i obowiązki jednostki. Podstawą stosunku administracyjnego jest przepis prawa stanowiący konieczną przesłankę wydania decyzji administracyjnej. Norma prawna jest podstawą prawną stosunku administracyjnoprawnego, „jest w każdym razie warunkiem koniecznym (podkr. – E.Ś.) stosunku administracyjno-prawnego” /przypis 26/. Przy omawianiu wady z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. podkreśla się przede wszystkim niemożność ingerencji przez organ administracji w prawa i obowiązki jednostki bez upoważnienia ustawowego. Niemniej jednak trzeba się zastanowić nad dalszą kwestią, a mianowicie, czy istnienie podstawy prawnej do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej jest podstawą do wszelkich rozstrzygnięć w tym zakresie. Odpowiedź na to wydaje się prosta – otóż, w świetle powyższej zasady obywatel ma nie tylko prawo domagać się, aby każde działanie administracji miało swoją podstawę w przepisach rangi ustawowej, ale i by było zgodne z nią.

Można postawić tezę, że decyzja wydana zgodnie z podstawą prawną to nie tyl-ko decyzja mająca upoważnienie do jej wydania w przepisach powszechnie obowiązujących, lecz także określająca prawa i obowiązki zgodnie z prawem. Teza ta rodzi dwie konsekwencje. Pozwala wyodrębnić dwie wady decyzji: w przypadku braku pierwszego elementu – wystąpi stan „wydania decyzji bez podstawy prawnej”, natomiast w przypadku, gdy decyzja określać będzie prawa i obowiązki niezgodnie z prawem – drugi rodzaj wadliwości, który w zależności od stopnia „odchylenia” będzie wydawał się bardziej lub mniej ciężki, w konsekwencji będzie jednak powodował, iż rozstrzygnięcie decyzji nie będzie implikacją powszechnie obowiązującego prawa. Ponieważ zaś akt administracyjny nie może mieć charakteru „prawotwórczego” i wyręczać ustawodawcy, gdyż jego rola ogranicza się do konkretyzacji przepisów powszechnie obowiązujących, rozstrzygnięcie decyzji nie będzie miało podstawy prawnej w takim przypadku. Podstawy rozumianej jako normy upoważniającej do wydania decyzji określonej treści.

Wydaje się, że „rażącym naruszeniem prawa” jest właśnie ten drugi rodzaj wadliwości – kiedy decyzja administracyjna wydana w sprawie regulowanej prawem administracyjnym powszechnie obowiązującym ma charakter prawotwórczy.

Obie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. łączy rodzaj wadliwości, gdyż dotyczą one relacji mię-dzy rozstrzygnięciem decyzji a obowiązującym stanem prawnym. Obie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji, z tym że z pierwszej wady wynika bezwzględny zakaz rozstrzygania o prawach i obowiązkach jednostki w przypadku, gdy sprawa nie podlega regulacji w drodze de-cyzji administracyjnej (niedopuszczalność wydawania decyzji w danej sprawie), z drugiej wady zaś – bezwzględny zakaz sprzecznego z prawem powszechnie obowiązującym określania w drodze decyzji praw i obowiązków (niedopuszczalność określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie). Powyższe wskazuje tym samym kryterium kwalifikacji przypadków wydania decyzji z „rażącym naruszeniem prawa” w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Kryterium tym będzie sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia decyzji a przepisami regulującymi jej wyda-nie. Przy czym nie ma zasadniczego znaczenia przyczyna owej sprzeczności, lecz sam skutek, tj. nieprawidłowość rozstrzygnięcia.

Przyczyny wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa mogą być różne. Do powyższej sprzeczności może dojść zarówno w wyniku naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego. Sprzeczność ta może być w szczególności: następstwem błędu subsumcji, poprzez zastosowanie przepisu do ewidentnie odmiennego stanu faktycznego niż abstrakcyjny stan prawny określony w normie prawnej, co z kolei musi skutkować wadliwym dla danej sprawy ustaleniem konsekwencji prawnych; czy też następstwem błędnego oznaczenia konsekwencji prawnych wypływających z normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie (błędne oznaczenie konsekwencji może wynikać przy tym z błędnej interpretacji normy prawnej). Sprzeczność ta może być także następstwem wadliwości postępowania admini-stracyjnego (innych niż określone w art. 145 k.p.a.).
Chodzi o sytuacje, gdy wadliwość ta przekłada się bezpośrednio na treść decyzji. Istota sprzeczności sprowadza się do wadliwości same-go rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, przyczyna zaś podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia pozostaje w tle.

Można byłoby sformułować wniosek, że wada nieważności decyzji polegająca na „rażącym naruszeniu prawa” nazwę swoją zawdzięcza nie tylko oczywistości naruszenia normy prawa materialnego czy procesowego, na podstawie których decyzja została wydana, czy też odbiega-niu przez rozstrzygnięcie od rozstrzygnięcia prawidłowego w danej sprawie, lecz wadliwości konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest jej rozstrzygnięcie.

5
Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa uzależnione jest od spełnienia łącznie pięciu następujących przesłanek wstępnych: 1) decyzja, której zarzuca się, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ma podstawę prawną do jej wydania, 2) wadliwość, która zarzucana jest decyzji, nie wyczerpuje jednocześnie znamion innych wad nieważności oraz wad stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, 3) decyzji za-rzucana jest sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, 4) w zakresie objętym decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny /przypis 27/, 5) sprzeczność treści rozstrzygnięcia decyzji jest bezsporna.

Pierwszą przesłanką warunkującą zaistnienie przypadku wydania decyzji z rażącym naru-szeniem prawa jest posiadanie przez decyzję podstawy prawnej do jej wydania. Między wadą decyzji polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej a wadą polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa występuje bowiem stosunek wykluczania. W przypadku stwierdzenia braku podstawy prawnej do wydania weryfikowanej decyzji będzie ona obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Konsekwencją braku podstawy prawnej jest ponadto brak realnych możliwości porównania treści wydanej decyzji do treści, jaką miałaby decyzja prawidłowa.

Drugą przesłanką warunkującą zaistnienie przypadku wydania decyzji z rażącym narusze-niem prawa jest stwierdzenie, że zarzucana decyzji wadliwość nie wyczerpuje jednocześnie znamion innych wad nieważności oraz wad stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinien ustalić nie tylko, czy decyzja ma podstawę prawną, ale także, czy wadliwość, która zarzucana jest decyzji, nie jest jedną z pozostałych wad ujętych w art. 156 § 1 oraz art. 145 i art. 145a k.p.a. Nie chodzi tu jednak o sytuację, gdy decyzji zarzuca się kilka różnych wad, w tym „rażące naruszenie prawa”. Taka sytuacja nie stanowi bowiem przeszkody do stwierdzenia zaistnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Trzecią przesłanką jest sprzeczność decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązują-cego. „Rażące naruszenie prawa” nie odnosi się przy tym jedynie do przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, lecz dotyczy całego stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy /przypis 28/. Nie ulega wątpliwości, że zarzut „rażącego naruszenia prawa” musi dotyczyć przepisów powszechnie obowiązujących określonych w art. 87 Konstytucji RP. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie będzie miało miejsca w przypadku sprzeczności treści decyzji z aktami administracyjnymi typu wewnętrznego czy przyjętym zwyczajem. „Przyzwyczajeni do myślenia kategoriami prawa pozytywnego” nie powinniśmy jednak, jak pisze Z. Kmieciak, zapominać o – wyprowadzanych z pojedynczych przepisów prawa lub określonych zespołów przepisów – zasadach i wartościach leżących u podstaw regulacji administracyjnoprawnej /przypis 29/. Autor opierając się na opracowaniu przygotowanym przez komisję ekspertów państw członkowskich Rady Europy, autoryzowanym 31 maja 1996 roku przez European Committee of Legal Co-operation – Council of Europe (Europejski Komitet Współ-pracy Prawnej Rady Europy), wyliczył następujące zasady, z których „niemal wszystkie”/przypis 30/ mają walor konstytucyjny. Jako zasady prawa materialnego Autor wymienia: praworządność; równość wobec prawa; zgodność działania z celem ustawowym; proporcjonalność; obiektywizm i bezstronność; ochronę zaufania i praw słusznie nabytych; otwartość administracji, natomiast jako zasady proceduralne: dostęp do usług publicznych (urzędu administracyjnego); prawo do wysłuchania; prawo do wsparcia i reprezentacji w postępowaniu; prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie; prawo do powiado-mienia o rozstrzygnięciu, poznania jego motywów oraz pouczenia o środkach zaskarżenia; zapewnienie wykonania podjętego aktu w rozsądnym terminie /przypis 31/. Wobec powyższego należałoby przyjąć, że badając zgodność decyzji z prawem (w tym zaistnienie „rażącego naruszenia prawa”) należałoby również weryfikować przestrzeganie tych z ww. zasad, które mają znaczenie przy ustalaniu treści rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym, ponieważ zasady te cha-rakteryzują się różnym stopniem abstrakcji i złożoności, a część z nich zaliczana jest do klau-zul generalnych /przypis 32/, nie wydaje się, by wszystkie one mogły w jednakowym stopniu znaleźć zastosowanie do „rażącego naruszenia prawa” (przykłady zasad, które mogą mieć tu zastoso-wanie, wymienione zostały w dalszej części artykułu).

Czwartą przesłanką jest obowiązywanie w zakresie objętym konkretną decyzją niewątpliwego stanu prawnego. Otóż przepis prawa, którego „rażące naruszenie” zarzuca się organowi, musi być uprzednio prawidłowo opublikowany w sposób przewidziany w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /przypis 33/ i obowiązywać w dniu wydawania decyzji. Jeśli przepis nie został opublikowany w sposób przewidziany prawem, może wystąpić przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Piątą przesłanką jest bezsporność sprzeczności treści rozstrzygnięcia decyzji. Aby decyzji można było zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jej treść musi pozo-stawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. Co najwyżej rozbieżności może wywoływać ewentualna kwalifikacja wagi i skutków tegoż naruszenia. Naruszenie nie będzie „rażące”, jeśli zastosowanie przepisu, któremu zarzuca się tę wadliwość, może zostać uzasadnione przyjętymi regułami wykładni lub w stosunku do tego przepisu istniały w dacie wydawania decyzji – rozbieżności interpretacyjne, chyba że do naruszenia przepisu doszło w wyniku ewidentnie błędnej wykładni (niedającej się uzasadnić żadnymi przyjętymi w teorii prawa metodami i dyrektywami). Możliwość wystąpienia „rażącego naruszenia prawa” uzależniona jest tym samym od spójności i precyzyjności regulacji prawnej.

6
Na podstawie wskazanego kryterium (sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia decyzji a przepisami regulującymi jej wydanie) można podać dwa następujące przypadki wydania decyzji z „rażącym naruszeniem prawa”. ~

Pierwszy będzie miał miejsce wtedy, gdy wydano błędne rozstrzygnięcie co do sposobu zakończenia sprawy. Chodzi tu o szczególny rodzaj sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia decyzji a przepisami regulującymi jej wydanie, a mianowicie o wydanie niewła-ściwego rozstrzygnięcia co do sposobu zakończenia sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. „Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji”. Na podstawie powyższego przepisu w doktrynie prawa administracyjnego wyodrębniono dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzje merytoryczne (art. 104 § 2 k.p.a. zd. pierwsze) oraz decyzje niemerytoryczne (art. 104 § 2 k.p.a. zd. drugie w związku z art. 105 k.p.a.) /przypis 34/. Sprzeczność kwalifikowana jako „rażące naruszenie prawa” będzie miała miejsce w sytuacji, gdy wydana zostanie bądź decyzja niemerytoryczna zamiast merytorycznej, bądź merytoryczna zamiast niemerytorycznej. Pierwsza z wymienionych sytuacji wystąpi wówczas, gdy organ administracyji mimo istnienia przedmiotu postępowania administracyjnego nie rozstrzygnie istoty sprawy administracyjnej, lecz zakończy postępowanie wydając decyzję o jego umorzeniu /przypis 35/. Tytułem przykładu można podać fakultatywne umorzenie na wniosek strony postępowania wszczętego z urzędu czy wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast decyzji odmownej. Druga sytuacja będzie miała natomiast miejsce wówczas, gdy pomimo bezprzedmiotowości postępowania wydana zostanie decyzja merytoryczna. Z zakresu tej sytuacji trzeba wyłączyć przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, naruszenia prze-pisów o właściwości, wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (jeśli istnieje podmiot mogący być stroną tegoż postępowania). W podanych sytuacjach decyzje będą dotknięte innymi wadami nieważności, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przykładem decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa będzie zaś, w szczególności: merytoryczna decyzja organu odwoławczego wydana pomimo cofnięcia odwołania przez stronę, meryto-ryczna decyzja wydana w postępowaniu, do którego wszczęcia przepis prawa wymaga wniosku strony, pomimo braku jej zgody.

W razie stwierdzenia, że organ prawidłowo zadecydował o wydaniu decyzji merytorycznej – należy sprawdzić, czy nie występuje drugi przypadek „rażącego naruszenia prawa”. Ma on miejsce, gdy treść decyzji przeciwstawia się przepisom, na podstawie których decyzja została wydana lub powinna była zostać wydana. Chodzi tu o sytuację, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie jest logiczną konsekwencją przepisów prawnych, na podstawie których decyzja została wydana lub powinna była zostać wydana (zastrzeżenie to dotyczy decyzji, podczas wydawania których popełniono błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie w danej sprawie powinno było otrzymać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa inną treść. Mówiąc o treści decyzji, należy mieć na uwadze treść rozstrzygnięcia skierowanego do prawidłowo oznaczonej strony, kształtującego stosunek materialno-prawny lub wiążąco stwierdzający jego istnienie, w zakresie: przyznania/zmiany/pozbawienia uprawnienia, nałożenia/zmiany/zniesienia obowiązku, jak i granic uprawnień i obowiązków. Sprzeczność z przepisami może przyjąć dwojaką postać (sprzeczności te nazwane zostały prze-ze mnie jako bezwzględna oraz względna). Sprzeczność bezwzględna to określenie w decyzji następstwa prawnego, którego obowiązująca norma nie przewiduje w żadnym stanie faktycznym. Rozstrzygnięcie takie nie może – w świetle obowiązujących przepisów prawa – zapaść w żadnej sprawie. Sprzeczność względna to określenie w decyzji następstwa prawnego, którego norma obowiązująca nie przewiduje w rozpatrywanym stanie faktycznym. Rozstrzygnięcie „względnie sprzeczne” jest nieprawidłowe z uwagi na indywidualne okoliczności danej sprawy, co oznacza, że mogłoby być prawidłowe w innej sprawie.

Jako przykłady sprzeczności bezwzględnej z przepisami prawa materialnego można podać następujące sytuacje: przyznanie stronie węższych albo szerszych uprawnień niż przewiduje ustawa, nałożenie na stronę węż-szych albo szerszych obowiązków niż przewiduje ustawa, nałożenie na stronę innych obowiąz-ków niż przewiduje ustawa. Przykładami sprzeczności względnej są z kolei: odmowa przyznania stronie uprawnienia pomimo spełnienia przez nią wszystkich określonych prawem przesłanek do jego nabycia (dotyczy tylko decyzji związanych), przyznanie stronie uprawnienia pomimo nie-spełniania przez nią wszystkich określonych prawem przesłanek do jego nabycia (może to doty-czyć zarówno decyzji związanych, jak i uznaniowych).

Jeżeli chodzi natomiast o powodujące wydanie decyzji z „rażącym naruszeniem prawa” naruszenia przepisów postępowania, jako przykłady sprzeczności bezwzględnej można podać: stwierdzenie w postępowaniu odwoław-czym nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ nadzoru stwierdzający nieważność decyzji administracyjnej. Przykładami sprzecz-ności względnej są: wydanie decyzji odwoławczej na niekorzyść strony, mimo że decyzja orga-nu pierwszej instancji nie naruszała rażąco prawa ani nie naruszała rażąco interesu społecznego (art. 139 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej pomimo wystąpienia prze-słanki negatywnej (art. 156 § 2 k.p.a.), odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyj-nej, pomimo wystąpienia przesłanki pozytywnej (art. 156 § 1 k.p.a). Wydaje się, że sprzeczność bezwzględna występuje poprzez ukształtowanie w treści decyzji rozstrzygnięcia różniącego się swoim rozmiarem od rozmiaru wynikającego z przepisu prawnego (np. rozszerze-nie/zmniejszenie wymiaru uprawnienia/obowiązku poza granice dopuszczone treścią przepisu) bądź rodzajem (np. nałożenie innych obowiązków niż przewidują przepisy; stwierdzenie nie-ważności decyzji przez organ odwoławczy). Z kolei sprzeczność względna występuje w wyniku wydania decyzji, której treść stanowi zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej (np. przyznano decyzją uprawnienie, choć nie spełnione zostały wszystkie wynikające z ustawy przesłanki do jego nabycia).

Jak wspomniałam powyżej, treść decyzji to nie tylko element rozstrzygnięcia, lecz także element podmiotowy – prawidłowo oznaczona strona decyzji. Dlatego wydaje się, że „rażące naruszenie prawa” powinno obejmować także te wadliwości dotyczące strony, adresata decyzji, które nie wyczerpują znamion innych wad nieważności oraz wad stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W szczególności chodzi tu o sytuację, gdy decyzja została skierowana do osoby zmarłej w trakcie postępowania /przypis 36/. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stroną decyzji musi być podmiot mający zdolność administracyjnoprawną /przypis 37/.

Do powstania opisanych przypadków rażącego naruszenia prawa może dojść w wyniku naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, które powodują, że treść decyzji została ustalona nienależycie. Są to naruszenia bezpośrednio godzące w decyzję, nie natomiast naruszenia przepisów, które mogłyby (lecz nie musiały) mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wskazywanych naruszeniach nie bada się związku przyczynowego, jaki istnieje między nimi a rozstrzygnięciem sprawy, gdyż ich wystąpienie zawsze wywołuje wadliwość rozstrzygnięcia decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że dla uznania, iż decyzja wydana została z „rażącym naruszeniem prawa” rolę kryterium spełnia bezsporna sprzeczność treści rozstrzygnięcia z obowiązującym porządkiem prawnym. Inaczej mówiąc, istnieje rozbieżność między treścią, jaką weryfikowana decyzja otrzymała, a treścią, jaką powinna była otrzymać. Kryterium nie stanowi natomiast rozmiar owej rozbieżności. O ile w przypadku dużych dysproporcji, będących skutkiem niejako zaprzeczenia rozstrzygnięcia wynikającego z przepisów prawa, teza ta nie budzi wątpliwości (łatwiej bowiem przyjmuje się zakwalifikowanie jako wadliwej w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 in fine k.p.a. np. decyzji merytorycznej wydanej w bezprzedmiotowym postępowaniu administracyjnym czy decyzji przyznającej stronie uprawnienie pomimo niespełnienia ustawo-wych przesłanek), o tyle inaczej jest w przypadkach mniejszych rozbieżności. Nie chodzi tu bynajmniej o błędy pisarskie, rachunkowe, oczywiste pomyłki czy inne niedociągnięcia, naprawiane w trybie rektyfikacji decyzji na podstawie art. 111–113 k.p.a., lecz np. o nieznaczne przekrocze-nie rozmiaru obowiązku, którego granice sztywno określają przepisy prawa.

Zdając sobie sprawę, że mogą powstawać wątpliwości w sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie decyzji będzie się różniło swoim rozmiarem jedynie nieznacznie od rozmiaru wynikającego z przepisu prawnego, teza co do nieuwzględniania rozmiaru(ów) rozbieżności wymaga uzasadnienia.

Po pierwsze, przyjęcie tej tezy jest koniecznym zabiegiem, aby pozostać konsekwentnym wobec głównej tezy, według której decyzja wydana zgodnie z podstawą prawną to nie tylko decyzja mająca upoważnienie do jej wydania w przepisach, lecz także określająca prawa i obowiązki zgodnie z podstawą prawną. Decyzja, która jest implikacją powszechnie obowiązują-cego prawa.

Po drugie, ocena stopnia odchylenia treści wadliwej decyzji od treści, jaką decyzja powinna była otrzymać, jest kwestią subiektywną, a czynniki subiektywne zostały wyeliminowane w procesie kwalifikacji „rażącego naruszenia prawa”.

Po trzecie, bez względu na fakt, czy decyzja przyznaje uprawnienie w nieznacznie szerszym wymiarze niż przewidują to przepisy prawa, czy też znacznie szerszym (np. przepisy prawa przewidywać będą możliwość wydania zezwolenia na okres od roku do trzech lat, organ zaś w jednej decyzji przyzna zezwolenie na okres trzech lat i sześciu miesięcy, a w drugiej decyzji bezterminowo) – organ wydał rozstrzygnięcie nieznane przepisom powszechnie obowiązującego prawa.

Po czwarte, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), nie można tolerować żadnych przypadków nierównego traktowania podmiotów pozostających w podobnej sytuacji. Odnosząc powyższe do wskazanego przykładu, można stwierdzić, że choć naruszenie w pierwszym przykładzie jest mniejsze niż w drugim, to i tak przyznaje podmiotowi szersze uprawnienia – niż innym podmiotom, wobec których wydano decyzje prawidłowe.

Podsumowując, można zatem wysunąć wniosek, że stawiany tu zarzut zbytniego formalizmu, podważającego trwałość decyzji administracyjnej, nie zmienia faktu, że administracja jest dziedziną związaną przez prawo, a obywatel ma prawo domagać się, by każde działanie administracji miało swoją podstawę w przepisach rangi ustawowej i było zgodne z prawem /przypis 38/.

7
Dla uzyskania pełniejszego obrazu proponowanych przypadków wydania decyzji z „rażącym naruszeniem prawa” konieczne jest uzupełnienie przedstawianych rozważań o kwestię ewentualnego występowania tego naruszenia w następstwie wadliwej wykładni prawa oraz stosowania uznania administracyjnego. Kwestie te przedstawione zostały poniżej. Badając, czy decyzja administracyjna obciążona jest wadą „rażącego naruszenia prawa”, należy zwrócić uwagę na rodzaj decyzji, a mianowicie, czy ma ona charakter związany (wydana została na podstawie ścisłego związania ustawowego), czy też uznaniowy (oparta jest na uznaniu administracyjnym) /przypis 39/. Sposób wyznaczenia przez normę prawną następstwa prawnego determinuje bowiem rodzaj wadliwości decyzji. W przypadku decyzji związanych norma prawna jednoznacznie determinuje konsekwencje danego stanu faktycznego podciągniętego w drodze subsumcji pod abstrakcyjny stan faktyczny normy prawnej.

W przypadku zaś decyzji opartych na uznaniu administracyjnym „norma nie determinuje (...) konsekwencji w sposób jednoznaczny, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonywanie takiego wyboru organowi administracyjnemu” /przypis 40/. Uznanie administracyjne dotyczy bowiem czwartego etapu stosowania prawa, jakim jest ustalenie konsekwencji prawnych /przypis 41/. Jest to szczególna forma wykonywania przepisów prawa, w której ustawodawca przeniósł na organ wydający decyzję obowiązek uwzględnienia indywidualnych warunków każdej rozpatrywanej sprawy w celu wydania decyzji zgodnie z wolą ustawodawcy /przypis 42/. W przepisach będących pod-stawą wydawania decyzji uznaniowych mamy do czynienia z tzw. luzami decyzyjnymi, pewną swobodą wyboru rozstrzygnięcia, które powinno zostać podjęte według kryteriów, do których odsyłają przepisy (czynniki faktyczne, zasady celowości, sprawiedliwości, słuszności itp. /przypis 43/). Trzeba podkreślić, że uznanie nie oznacza dla organu wyboru między działaniem a niedziałaniem.

Poznawszy specyfikę obu rodzajów decyzji, należy stwierdzić, że proponowane w niniejszej pracy przypadki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w całej rozciągłości znajdą zastosowanie do decyzji związanych. Przesłanką wstępną „rażącego naruszenia prawa” jest bowiem bezsporność naruszenia – organ weryfikujący decyzję musi jednoznacznie ocenić, czy treść decyzji została ukształtowana wbrew przepisom prawa. Jeżeli decyzja jedno-znacznie określa konsekwencje prawne, nie powinno to z założenia rodzić trudności.

W przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym kwestia „rażącego naruszenia prawa” jest bardziej skomplikowana. W doktrynie przyjmuje się, że decyzje oparte na uznaniu podlegają kontroli ograniczającej się do kwestii proceduralnych /przypis 44/. Celem kontroli uznania administracyjnego jest sprawdzenie, czy wydanie decyzji poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego, kontrola nie dotyczy zaś samego wyboru rozstrzygnięcia dokonywanego na podstawie niepodlegających ocenie kryteriów słuszności i celowości /przypis 45/. Mając jednak na uwadze postulat, aby kontrola decyzji związanej sięgała „tak daleko, jak daleko można oceniać decyzję według kryteriów wynikających z prawa” /przypis 46/, nie powinno się nie uwzględniać w toku kontroli zgodności takiej decyzji z przepisami prawa materialnego i zasadami jej wydawania.

Zasady wydawania decyzji uznaniowych, wyznaczające sposób korzystania z luzów decy-zyjnych, zostały ujęte w rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania przez organy administracji władzy dyskrecjonalnej /przypis 47/. Przyjęto w niej sześć następujących zasad. Stosownie do nich, organy administracji mają: „1) nie kiero-wać się innym celem niż ten, dla którego powierzono im władzę, 2) postępować obiektywnie i bezstronnie, licząc się tylko z okolicznościami danej sprawy, 3) przestrzegać zasady równości wobec prawa, unikając jakiejkolwiek dyskryminacji, 4) zachować właściwą relację między nega-tywnymi dla praw, wolności i interesów jednostki rezultatami decyzji a celem przesądzającym o jej wydaniu, 5) rozstrzygnąć sprawę w rozsądnym terminie, 6) stosować ogólne dyrektywy admi-nistracyjne (...) w sposób konsekwentny i stały, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności każdego przypadku” /przypis 48/.

Odnosząc się do kwestii stosowania do decyzji uznaniowych zaproponowanych wcześniej przypadków „rażącego naruszenia prawa”, można byłoby stwierdzić, że pierwszy z nich, dotyczący kwestii proceduralnych (błędne rozstrzygnięcie co do sposobu zakończenia sprawy), z uwagi na to, że kwestie te kształtują się podobnie w obu rodzajach decyzji, z pewnością znajdzie zastosowanie do decyzji uznaniowych. Największe zaś różnice w stosowaniu „rażącego naruszenia prawa” do decyzji uznaniowych zauważalne są w drugim przypadku, gdy treść decyzji przeciwstawia się przepisom, na podstawie których decyzja została wydana. Nie może on być w całej rozciągłości stosowany przy decyzjach uznaniowych, gdyż to wyłącznie do organu wydającego decyzję uznaniową należy wybór konsekwencji prawnych.

I tak, uwzględniając istotę decyzji uznaniowych, należy stwierdzić, że wystąpienie sprzeczności bezwzględnej uzależnione będzie od treści konkretnego przepisu prawne-go w zakresie przewidywanych w nim konsekwencji normy prawnej. Jeśli będzie można jed-noznacznie ustalić granice wyboru rozstrzygnięcia, przekroczenie tych granic będzie można zakwalifikować jako „rażące naruszenie prawa” (np. organ administracyjny przyzna szersze uprawnienia, niż przewiduje to akt prawny). Jeżeli natomiast granice rozstrzygnięcia nie będą precyzyjnie określone bądź będą odsyłać na przykład do zasad celowości, sprawiedliwości itp. – nie będzie można wydać decyzji z „rażącym naruszeniem prawa” w formie sprzeczności bezwzględnej. Jeśli chodzi natomiast o sprzeczność względną, to jej zastosowanie zawę-żone zostało przede wszystkim do strony negatywnej. A mianowicie do sytuacji, kiedy po-mimo ustalenia, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji uznaniowej pozytywnej, taka decyzja została wydana. Będzie to miało miejsce w szczególności w sytuacji, gdy po-mimo braku zgody strony dokonano zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy któ-rej strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.).

Jednocześnie jednak, badając, czy decyzja uznanio-wa została wydana z „rażącym naruszeniem prawa”, należy także odnieść się do wyżej wy-mienionych zasad stosowania władzy dyskrecjonalnej. Wydaje się bowiem, że może dojść do wydania decyzji uznaniowej z „rażącym naruszeniem prawa”, jeśli zasady te naruszono, przy czym należy przypomnieć, że wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uwarunko-wane jest przesłankami wstępnymi, z których najistotniejsza w tym momencie jest bezsporność naruszenia prawa – przekroczenie prawa (zasady prawa) nie może budzić wątpliwości. Nie sposób przewidzieć i wyliczyć wszystkich możliwych przypadków wydania decyzji uznaniowej z „rażącym naruszeniem prawa”, niemniej jednak wydaje się, że będzie to miało miejsce m.in. w następujących sytuacjach: 1) organ wydając decyzję kierował się innym celem niż ten, dla którego powierzono mu władzę dyskrecjonalną w danej sferze (np. kierował się niewynikającymi z ustawy względami estetycznymi); warunkiem zakwalifikowania w takiej sytuacji naruszenia jako rażącego jest możliwość jednoznacznego odczytania celu, dla którego organowi powierzono władzę dyskrecjonalną; 2) organ kierował się okoliczno-ściami niezwiązanymi z daną sprawą (np. na podstawie okoliczności dotyczących strony, lecz niezwiązanych z rozpatrywaną sprawą – odmówiono stronie uprawnienia); 3) organ naruszył zasadę równości wobec prawa /przypis 49/ (rozstrzygając dwie obiektywnie takie same sprawy, i mając obowiązek kierowania się tożsamym celem, jednej stronie odmówił przyznania uprawnie-nia, a drugiej takie uprawnienie przyznał; rozbieżności rozstrzygnięć nie można jednocześnie w żaden sposób prawnie uzasadnić).

8
Należy przypomnieć, że jedną z zaproponowanych przesłanek wstępnych „rażącego naruszenia prawa” jest bezsporność naruszenia. Stwierdzenie zaistnienia tego faktu zdeterminowane jest jednak niejednokrotnie precyzją przepisów prawnych, a więc ich wykładnią. Przed ustosunkowaniem się do problemu wpływu wadliwej wykładni przepisu prawa na wadliwość procesu stosowania prawa, a w konsekwencji możliwość postawienia decyzji zarzutu „rażącego naruszenia prawa”, należałoby zdefiniować, na czym polega wykładnia prawa.

Otóż na ogół przyjmuje się, iż pod pojęciem wykładni prawa kryje się „ustalanie i tłumacze-nie znaczenia norm zawartych w przepisach” /przypis 50/. Wśród wielu ujęć wykładni najbardziej po-wszechna jest koncepcja klaryfikacyjna oraz derywacyjna. W świetle pierwszej przyjmuje się, że „interpretowane są te elementy prawa, które są w jakimś sensie niejasne, a to, co jest jasne, interpretacji nie podlega (clara non sunt interpretanda)”. Derywacyjna koncepcja wykładni oparta jest natomiast na założeniu, że nie ma przedmiotów jednoznacznych, a nawet jeśli są, można to stwierdzić dopiero po przeprowadzeniu interpretacji, i wobec tego interpretacji podle-ga każdy przedmiot, a więc i każdy przepis prawa /przypis 51/. Bez względu na rodzaj wykładni można byłoby jednak przyjąć, iż każda wykładnia ma swoje granice, po przekroczeniu których prze-staje być wykładnią, a zaczyna być „prawotwórstwem”. I to właśnie przekroczenie granic, gdyby tylko udało się je bezspornie w konkretnej sprawie ustalić, byłoby źródłem „rażącego naruszenia prawa”. Wada ta stanowiłaby gwarancję właściwej interpretacji przepisów prawa podczas procesu ich stosowania. Im przepis byłby bardziej jednoznaczny, tym granice jego naruszenia byłyby węż-sze. Odwrotnie byłoby zaś przy przepisach, które budzą wątpliwości. Wobec przedstawianych w nauce metod wykładni można byłoby zasadniczo uznać, że przekracza wskazane granice wykład-nia dokonywana wbrew aktualnie przyjmowanym doktrynalnym metodom.

Odnosząc powyższe do rozważanego zagadnienia, można byłoby przyjąć, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli nadano jej treść, której nie można uzasadnić przyjętymi regułami wykładni. Inaczej mówiąc, kiedy wykładnia przepisów prawnych regulujących wydanie decyzji przeprowadzona zgodnie z przyjętymi w teorii prawa metodami nie uzasadnia rozstrzygnięcia, jakie wydał organ. Jeżeli natomiast treść rozstrzygnięcia znajduje uza-sadnienie w jednej z możliwych interpretacji przepisu – „rażące naruszenie” nie ma miejsca. Fakt występowania różnych interpretacji tego samego przepisu należy przy tym odróżnić od wykładni prawa nieumiejętnie dokonanej przez organ administracji. Interpretacji uzyskanej w wyniku błędu nie można bowiem traktować na równi z prawidłowymi, aczkolwiek odbiegającymi od siebie inter-pretacjami. W przypadkach budzących wątpliwości należałoby ustalić, czy interpretator przepisów prawnych nie posunął się do dowolności w procesie wykładni prawa.

Podsumowując powyższe rozważania, należy przyjąć, że interpretacji podlega każdy przepis prawa, i omawiana wada może być zarówno wynikiem wykładni przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, jak i przepisu, który takie wątpliwości rodzi. Nie można z góry wykluczać sytuacji „rażącego” naruszania przepisów wieloznacznych, byłoby to bowiem sankcjonowanie ich dowolnej interpretacji. Jednoznaczność przepisu bądź jego wieloznaczność determinuje jedynie częstotliwość wystąpienia tego naruszenia. Można zatem stwierdzić nieważność decyzji, gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawa, ale tylko pod warunkiem, że organowi wydającemu decyzję można postawić zarzut, że przekroczył granice wykładni prawa, że doko-nana przez niego wykładnia jest oczywiście sprzeczna z danym przepisem prawa.

9
„Rażące naruszenie prawa” sprowadza się zatem do nadania decyzji treści, która jest „ponad prawem”, tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. Rozstrzygnięcie takie można byłoby uznać nawet za absurdalne /przypis 52/ czy też niedorzeczne /przypis 53/ z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Należy przy tym podkreślić, iż decydująca dla oceny, czy doszło do wydania decyzji z „rażącym naruszeniem prawa”, jest obiektywna sprzeczność treści decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie stanowi natomiast kryterium rozmiar owej rozbieżności. Do „rażącego naruszenia prawa” może dojść także w wyniku wadliwej wykładni. Być może przyjęta w pracy koncepcja interpretacji „rażą-cego naruszenia prawa” jest zbyt szeroka bądź zbyt wąska. Jednym z głównych zamierzeń niniejszych rozważań było jednak wykazanie, że przyjęta dla przesłan-ki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nazwa nie oddaje jej istoty, i wobec tego przyjęta przez ustawodawcę nazwa przesłanki nie powinna stanowić punktu wyjścia do dalszych poszukiwań „rażącego naruszenia prawa”. Należy także stwierdzić, że wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej i wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa to dwie wadliwości decyzji, które nawzajem się wykluczają.

Przypisy:

1 Zob. art. 11 pkt 78 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU.nr 4, poz. 8).
2 Zob.: E. Śladkowska: Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 11, ss. 42–56.
3 Podobnie jak w przypadku reformationis in peius – por.: A. Skóra: Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 137.
4 Zob.: J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 690.
5 Ibidem, s. 691.
6 Zob.: H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przez NSA, „Nowe Prawo” 1984, nr 1, s. 25.
7 Zob.: J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym,„Państwo i Prawo” 1986, z. 1, ss. 69 i nast...
8 Zob.: J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa..., s. 71; podobnie: J. Świątkiewicz: Ocena pracy administracji w świetle orzecznictwa NSA, „Rada Narodowa, Gospodarka i Administracja” 1983, nr 14, s. 43; M. Szubiakowski, (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2001, s. 215; E. Bojanowski, (w:) E. Bojanowski, J. Lang: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 69; wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r. (I SA 355/83), ONSA 1983, nr 1, poz. 40; z 4 grudnia 1986 r. (IV SA 716/86); Seminarium Prawa Budowlanego 1989, nr 3, s. 62.
9 J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 111.
10 Zob.: B. Adamiak: Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, (w:) Zagadnienia proceduralne w administracji, Katowice 1984, s. 64.
11 H. Poleszak, op. cit., s. 25.
12 J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź–Zielona Góra 1997, s. 102.
13 Zob.: J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r. (SA/Kr 914/92), „Przegląd Sądowy” 1994, nr 7–8, s. 55.
14 Zob.: A. Zieliński: O rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., „Państwo i Prawo” 1986, z. 2, s. 104; tenże: Podstawa prawna decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 1984, z. 3, s. 37.
15 Wyrok NSA z 6 czerwca 1984 r (II SA 737/84), „Gospodarka, Administracja Państwowa” 1988, nr 18, s. 45. W przywoływanym wyroku NSA stwierdził, że niewątpliwie naruszeniem prawa jest powołanie w decyzji administracyjnej wadliwej podstawy prawnej. Naruszenie to jednak nie ma charakteru „rażącego” w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż „Trudno byłoby (...) przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności”. Podobnie wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. (IV SA 2252/96), Lex nr 48175.
16 Zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 334.
17 (IV SA 929/86), „Prawo i Życie” 1987, nr 12, s. 15.
18 (III SA 1705/93), „Wspólnota” 1994, nr 42, s. 16. Podobnie wyrok z 28 października 1996 r. III SA 1070/95), ONSA 1997, nr 1, poz. 142.
19 Z. Cieślak: O „rażącym naruszeniu prawa” w postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1986, z. 11, s. 111.
20 Ibidem, s. 110.
21 Zob.: B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne..., s. 332; B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 593; J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa..., s. 71; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel: Postępowanie administracyjne, Kraków 2000, s. 134.
22 Na temat warunków prawidłowości decyzji administracyjnej zob.: B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, ss. 11 i nast.; J. Borkowski: Nieważność decyzji..., ss. 29 i nast.
23 B. Adamiak: Wadliwość decyzji..., ss. 65 i nast.
24 Ibidem, s. 78.
25 Ibidem, s. 108.`
26 F. Longchamps: O pojęciu stosunku administracyjno-prawnego w gospodarce państwowej, Państwo i Prawo” 1958, z. 1, s. 13.
27 Wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, nr 2, poz. 91.
28 Zob.: J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 713.
29 Problematykę tę w ujęciu prawnoporównawczym charakteryzuje Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000.
30 Ibidem, s. 203.
31 Ibidem, s. 44. Zob. także katalog zasad obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym przedstawiony przez A. Matana, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 80.
32 Zob.: Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa..., s. 203.
33 DzU nr 62, poz. 718 z późn. zm.
34 Zob.: J. Jendrośka: Pojęcie decyzji administracyjnej i jej trwałość, (w:) Problemy praworządności w działaniu administracji państwowej, Warszawa 1980, s. 77.
35 Na temat przedmiotu postępowania administracyjnego zob.: G. Łaszczyca, A. Matan, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, s. 627.
36 Szerzej B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Nr 1022, Prawo CLXVIII, 1990, ss. 11–12.
37 Na temat zdolności administracyjnoprawnej stron zob.: A. Matan, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, s. 286.
38 Zob.: W. Jakimowicz: Kraków 2002, s. 93.
39 Zob.: E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2001, s. 193, A. Błaś, (w:) J. Boć (pod red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2001, s. 311.
40 M. Mincer: Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63.
41 Ibidem, s. 63.
42 Zob.: M. Zimmermann, (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 358.
43 Ibidem, ss. 63– 64 i 67.
44 Zob.: W. Jakimowicz, op. cit., s. 94; wyrok NSA z 10 marca 1999 r. (III SA 5635/98), Lex nr 44793; wyrok NSA z 1 czerwca 1994 r. (III SA 1734/83), „Wspólnota” 1994, nr 42, s. 16.
45 Zob.: W. Jakimowicz, op. cit., s. 94.
46 M. Mincer: Uznanie administracyjne, s. 152.
47 Zob.: Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa..., s. 103.
48 Ibidem. Autor wyjaśnia w swojej pracy istotę każdej z zasad.
49 Problematykę zasady równości wobec prawa opisał Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa..., ss. 105–110.
50 Zob.: L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 109.
51 Ibidem, ss. 113 i nast.; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, s. 124.
52 „nielogiczne, bezsensowne, niedorzeczne, nieprawdziwe” według Słownika współczesnego języka polskiego, Przegląd Reader’ Digest, Warszawa 1998, t. I, s. 2; „pozbawiony sensu, niedorzeczny, bezsensowny, nieprawdopodobny” według Praktycznego słownika współczesnej polszczyzny, Poznań 1994, t. I, s. 27.
53 „pozbawiony logiki, sensu, sprzeczny ze zdrowym rozsądkiem, bezsensowny, niemądry” według Słownika języka polskiego, t. V, PWN, Warszawa 1993, s. 53; „nie ma sensu lub uzasadnienia”, „absurdalny, bezsensowny” według Innego słownika języka polskiego, t. I, pod red. M. Bańko, PWN, Warszawa 2000, s. 986.

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml





kkż/