Związek Powiatów Polskich zgłosił swoje propozycje zmian w zakresie funkcjonowania samorządu terytorialnego w ramach konsultacji projektu „Samorząd 3.0 – Rozwój bez barier”. Poniżej streszczenie najważniejszych postulatów.
Ogłoszony w lutym br. projekt Samorząd 3.0. dotyczy identyfikacji barier w rozwoju samorządów. Zgodnie z założeniami ministra Michała Cieślaka, odpowiedzialnego w Radzie Ministrów za rozwój samorządów, propozycje powinny być ukierunkowane na ułatwienie realizacji inwestycji rozwojowych i o znaczeniu pożytku publicznego, definiować nowe źródła finansowania samorządów oraz umożliwiać poprawę jakości usług publicznych.
We wstępie do opinii do tego projektu przekazanej przez ZPP do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów czytamy, że „dla rozwoju samorządów w Polsce konieczne jest podjęcie kompleksowych i zdecydowanych działań, które wzmocnią wspólnoty lokalne pod względem prawnym, organizacyjnym i finansowym. Z doświadczenia wiemy, że wprowadzanie punktowych poprawek, przy postępującej dysfunkcji systemu prawnego jako całości spowodowanej niestety również nadprodukcją nieprzemyślanych przepisów prawa, nie przyniosą oczekiwanych rezultatów”.
Dalej następuje wyliczenie propozycji ZPP w rozbiciu na dwa bloki. Pierwszy z nich dotyczy wzmocnienia pozycji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z zasadą pomocniczości, drugi zaś wzmocnienia systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Postulaty ZPP dotyczące wzmocnienia pozycji ustrojowej JST to:
1) Wprowadzenie do Konstytucji RP przepisów o trójpoziomowym samorządzie terytorialnym, ponieważ obecnie jedyną jednostką samorządu terytorialnego, której status prawny wynika wprost z ustawy zasadniczej, jest gmina. Samorządy województw i powiaty wprowadzone przeszło 20 lat temu, wciąż nie mają takiego umocowania.
2) Doprecyzowanie na poziomie Konstytucji RP zakresu dopuszczalnej ingerencji administracji rządowej w sposób wykonywania zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego. Według ZPP propozycja ta ma na celu ukrócenie obecnej praktyki wprowadzania przez prawodawcę rozwiązań znacząco redukujących samodzielność decyzyjną jednostek samorządu terytorialnego, jak ma to miejsce na przykład w edukacji.
3) Powstrzymanie dążeń do tworzenia kolejnych elementów niezespolonej administracji rządowej na poziomie powiatów i decentralizacja państwowych inspekcji – w szczególności inspekcji weterynaryjnej oraz inspekcji sanitarnej.
4) Uporządkowanie zasad sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu tego punktu ZPP podkreśla, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zaś zgodnie z ust. 2 organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. ZPP postuluje dokonanie przeglądu aktów prawnych pod kątem naruszenia powyższej zasady, np. w odniesieniu do działania kuratorów oświaty.
5) Zagwarantowanie stabilności prawa lokalnego. ZPP zwraca uwagę, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, jednak to ograniczenie czasowe nie dotyczy przypadku, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego. Analogiczne przepisy dotyczą pozostałych szczebli jednostek samorządu terytorialnego. ZPP zauważa, że „w konsekwencji możliwe jest stwierdzenie przez sąd nieważności z mocą wsteczną uchwały przyjętej nawet kilkanaście lat wcześniej i to pomimo tego, że wcześniej wojewoda – jako organ nadzoru – nie dopatrzył się jej niezgodności z prawem. W przypadku, gdy uchwała taka dotyczy kwestii finansowych (np. ustalenia stawek opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów), może pociągać znaczące skutki budżetowe”.
6) Wprowadzenie do Konstytucji obowiązku konsultowania z samorządami projektów aktów prawa powszechnie obowiązującego, jeżeli mogą mieć wpływ na funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu tego punktu ZPP zauważa, że pomimo zagwarantowania w Karcie Samorządu Lokalnego prawa samorządów do konsultowania z nimi dotyczących ich projektów prawo to jest permanentnie naruszane - zarówno na etapie prac rządowych jak i prac parlamentarnych.
7) Wprowadzenie do ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej przepisu, z którego jednoznacznie będzie wynikać, że Komisja Wspólna opiniuje projekty aktów prawnych dopiero w wersji po zakończeniu uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych.
W kwestii wzmocnienia systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego ZPP proponuje:
1) Wprowadzenie udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach ze zryczałtowanego podatku dochodowego od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (zmiana art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Obecnie w definicji ogólnej kwoty wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych nie mieszczą się wpływy ze zryczałtowanego podatku dochodowego od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. ZPP podkreśla, że w efekcie „każda zmiana powodująca rozszerzenie grupy podmiotów mających prawo do rozliczenia się ryczałtem powoduje spadek dochodów jednostek samorządu terytorialnego z jednej strony i zwiększenie dochodów budżetu państwa z drugiej, pomimo braku zmiany zakresu zadań publicznych realizowanych przez administrację rządową i samorządową.
2) Dywersyfikacja dochodów JST poprzez wprowadzenie transferu środków na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w wysokości uzależnionej od wysokości wpływów budżetu państwa z podatku VAT.
3) Przyznanie powiatom władztwa podatkowego. ZPP zwraca uwagę, że „wbrew przepisom Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polskie powiaty nie mają przyznanego władztwa podatkowego. Jak najszybciej należy usunąć tę niezgodność. Przyczyni się to do wzmocnienia potencjału powiatów w zakresie ich dochodów własnych”.
4) Stworzenie nowego systemu opłat urbanizacyjnych i przypisanie części wpływów z nich powiatom. Według ZPP „przewidziane obecnie w systemie prawnym: opłaty adiacenckie i renta planistyczna mają konstrukcję tak ułomną, że w praktyce są niemożliwe do efektywnego pobierania”.
5) Stworzenie proceduralnych gwarancji przestrzegania konstytucyjnej zasady adekwatności. W tym kontekście ZPP zwraca uwagę, że „w toku prac legislacyjnych wielokrotnie spotykamy się z praktyką podwójnych standardów, gdzie przy nakładaniu nowych zadań pracę pracowników samorządowych pomija się albo zaniża jej koszty, a z drugiej strony bardzo dokładnie wycenia się koszty pracy i obsługi zadań administracji rządowej. Przykładem jest działanie Ministerstwa Infrastruktury, które prowadząc prace legislacyjne nad nowelizacją Prawa o ruchu drogowym, która miała wprowadzić regulację polegającą na zatrzymaniu prawa jazdy za przekroczenie 50 km/h poza terenem zabudowanym, w OSR wyceniło koszt wydawania przez starostów 40 tys. decyzji administracyjnych rocznie na 0 zł. To samo Ministerstwo w przypadku innego projektu nowelizacji tej samej ustawy wyceniło koszt wydania jednej decyzji w sprawie odstępstwa od warunków technicznych przez Transportowy Dozór Techniczny (państwowa osoba prawna, podległa ministrowi właściwemu do spraw transportu) na 450 zł”.
6) Dokonanie realnego oszacowania kosztów realizacji zadań publicznych (zarówno obligatoryjnych jak i fakultatywnych) przez samorządy w stosunku do osiąganych dochodów przy założeniu konieczności realizacji zadań publicznych zgodnie ze standardem wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu tego postulatu ZPP zauważa, że obecnie „analiza potrzeb dochodowych ogranicza się często do analizy wysokości wydatków w roku poprzednim, z pominięciem tego w jaki sposób zadania publiczne są realizowane. (…) Permanentnie pomijane są koszty pracy. Przykładem jest przedstawiony w maju do zaopiniowania Komisji Wspólnej projekt nowelizacji rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, gdzie wysokość minimalnego wynagrodzenia w niemal wszystkich kategoriach zaszeregowania oscyluje w granicach albo poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Oczywistym jest, że przykładowo żaden inżynier budownictwa czy geodeta z doświadczeniem zawodowym nie będzie pracował za taką stawkę w starostwie powiatowym. Dalsza polityka pomijania kosztów pracy w samorządach doprowadzi do odpływu profesjonalnych kadr”.
7) Opracowanie standardów przygotowania Oceny Skutków Regulacji w zakresie skutków finansowych dla całego sektora finansów publicznych/podmiotów powiązanych z sektorem publicznym oraz wprowadzenie obowiązku imiennego wskazania funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialnych za opracowanie OSR w tej części. Według ZPP obecnie „OSR do projektów aktów prawnych często sporządzane są nierzetelnie. Pomijany jest wpływ regulacji na niektóre jednostki sektora finansów publicznych (np. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) albo jednostki powiązane (np. spółki prawa handlowego ze 100% udziałem jednostek samorządu terytorialnego). Koszty pracy bywają zaniżane (np. dla oszacowania skutków podwyżek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli pomijano szacowanie dodatku wiejskiego, który jest dodatkiem socjalnym, ale którego wysokość jest uzależniona od wysokości wynagrodzenia zasadniczego)”.
mam/