Narzędzia SPI (inteligentne narzędzia wspierające proces tworzenia założeń strategicznych) stanowią instrument wykorzystywany w celu udostępnienia decydentom politycznym i ekonomicznym zbioru obiektywnych i wyczerpujących informacji w procesie podejmowania decyzji. Mimo że są one popularyzowane przez środowiska badawcze oraz instytucje wspólnotowe na gruncie europejskim, wciąż nie są powszechnie stosowane przez interesariuszy sceny regionalnej. Monika Fabińska, ekspert z Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego wskazuje przyczyny tego zjawiska i opisuję metodę benchmarkingu wyników – narzędzia wspierającego zarządzanie rozwojem regionu w ramach instrumentarium SPI.
Narzędzia SPI te określa się w literaturze anglojęzycznej mianem Strategic Policy Intelligence Tools. Dokonując tłumaczenia na język polski, narzędzia te można określić również jako informacyjne bądź wywiadowcze instrumenty polityki strategicznej. Narzędzia SPI mogą dostarczyć wiedzy niezbędnej do właściwego podejmowania decyzji na wszystkich etapach procesu decyzyjnego oraz szczeblach władzy. Mogą także służyć budowie proinnowacyjnego systemu rządzenia, opartego na odpowiednich strukturach instytucjonalnych i praktykach angażujących poszczególne grupy i sieci interesariuszy.
Ponadto dzięki nim istnieje możliwość wypracowania określonych rozwiązań dla kwestii problemowych, wyznaczenia priorytetów rozwojowych oraz zwiększenia odpowiedzialności i przejrzystości w procesach decyzyjnych.
Intensywny rozwój tych instrumentów nastąpił w połowie XX wieku i odnosił się do sektora biznesu w Stanach Zjednoczonych i Japonii. W Europie
natomiast rozwój przypadł na późniejszy okres, tj. lata dziewięćdziesiąte XX wieku i dotyczył w szczególności zarządzania regionami europejskimi.
Rozpowszechnienie narzędzi SPI na arenie europejskiej wiąże się przede wszystkim z celami ustalonymi przez władze państw członkowskich oraz instytucje Wspólnoty Europejskiej. Cele te określone zostały przez Wspólnotę Europejską w strategii lizbońskiej, która zakładała, iż gospodarka europejska stanie się najbardziej dynamiczną, konkurencyjną oraz opartą na wiedzy gospodarką na arenie międzynarodowej Mimo to narzędzia SPI wciąż nie są powszechnie stosowane przez interesariuszy sceny regionalnej. Wynika to przede wszystkim z braku specjalistycznej wiedzy na temat narzędzi, a także ze sceptycyzmu polityków w zakresie ich przydatności. Ponadto niestosowanie lub nieświadome wykorzystywanie narzędzi SPI jest spowodowane w większości przypadków brakiem dogłębnego zrozumienia teoretycznych i praktycznych podstaw metodologii SPI.
Zachodzi tu rozbieżność postulatów i praktyki, ponieważ w założeniach decydentów politycznych zwiększenie konkurencyjności rynku europejskiego, poprzez wzrost innowacyjności europejskiej gospodarki, jest jednym z głównych celów prowadzonej polityki na poziomie Wspólnoty, państw członkowskich oraz regionów.
Na przestrzeni ostatnich dwóch dekad obserwujemy istotną zmianę w postrzeganiu przez nauki ekonomiczne wpływu regionu na wzrost konkurencyjności gospodarki europejskiej. Wymiar regionalny jest szczególnie istotny w osiąganiu większej innowacyjności ze względu na bliskość przestrzenną podmiotów biorących udział w działaniach proinnowacyjnych.
Powyższą tezę potwierdzają wprowadzona przez Cooke’a koncepcja Regionalnych Systemów Innowacji (w skr. RSI) oraz przez Portera koncepcja klastra, która wskazuje na istotną zależność między rozwojem innowacyjnym poszczególnych jednostek a poziomem zaawansowania ich współpracy z otoczeniem, która zostaje zainicjowana i przebiega znacznie sprawniej w przypadku jednostek blisko usytuowanych przestrzennie.
Jednakże w dobie szybkiego transferu informacji i relatywnie nieograniczonych możliwości komunikacyjnych nie można przedkładać współpracy jednostek zlokalizowanych w relatywnej bliskości przestrzennej nad współpracę w ramach międzynarodowych konsorcjów.
Niemniej jednak zarówno pierwszy, jak i drugi rodzaj współpracy charakteryzują inne parametry wyjściowe jej uruchomienia, między innymi: kwestie logistyczne (związane np. z koniecznością przeprowadzania wspólnych testów na poszczególnych elementach), zasoby, którymi dysponują jednostki wchodzące w skład konsorcjum, których mobilność jest w pewnym zakresie ograniczona, otoczenie, w którym pracują i możliwość bezpośrednich kontaktów, w tym nieformalnych, oraz klimat gospodarczy.
Poza tym, wspólnym celem aktorów sceny regionalnej jest współpraca. Prowadzi ona do waloryzacji potencjału współpracujących jednostek oraz obszaru, na którym są zlokalizowanie (regionu), i umacniania przewag konkurencyjnych w odpowiedzi na nasilającą się konkurencję w skali globalnej. Należy bowiem zauważyć, iż relatywnie łatwiej jest rozwijać daną jednostkę na istniejących fundamentach, niż budować jej strukturę od początku.
Natomiast analizując procesy B+R, można zaobserwować dwa równoległe zjawiska. Z jednej strony poprzez decyzje polityczne na szczeblu ponadnarodowym i krajowym wzmacnia się nacisk na realizację badań oraz procesów innowacyjnych w regionach. Z drugiej natomiast zachodzi proces oddolny, w którym regiony przekazują informacje dotyczące potrzeb w obszarze badań, rozwoju technologicznego i działań innowacyjnych (Research, Technological Development and Innovation – RTDI) na szczebel państwowy oraz Wspólnoty. Co więcej, zgodnie z opinią Asheima i Isaksena, badania nad poziomem innowacyjności przedsiębiorstw oraz pozostałych jednostek organizacyjnych są obecnie prowadzone w większości w wymiarze regionalnym, a nie krajowym.
W związku z tym narzędzia SPI mogą odgrywać znaczącą rolę zarówno w prowadzeniu polityki regionalnej, jak i zarządzaniu RSI, między innymi na etapie tworzenia priorytetów Regionalnej Strategii Innowacji oraz we wskazywaniu szans i zagrożeń w trakcie jej implementacji. Narzędzia SPI mogą zostać dostosowane do konkretnych warunków ekonomiczno-społecznych, przyczyniając się do stworzenia koherentnej polityki regionalnej oraz wypracowania odpowiedniego RSI – uwzględniającego potencjał i możliwości danego regionu. Ich systematyczne stosowanie przez interesariuszy regionalnych może przynosić trwałe efekty w postaci zwiększenia efektywności funkcjonowania RSI.
Autorzy Przewodnika REGSTRAT. Wywiadowcze Narzędzia Polityki Regionalnej (narzędzia SPI). Tworzenie lepszej polityki regionalnej w Europie zwracają szczególną uwagę na konieczność stosowania narzędzi SPI na wszystkich etapach procesu decyzyjnego odnoszącego się do poziomu regionalnego. Dzięki narzędziom SPI decydenci – przedstawiciele poszczególnych środowisk sceny regionalnej – mają możliwość dokonania selekcji źródeł wiedzy oraz ich strukturalizacji. Oznacza to, iż poprzez zastosowanie instrumentów SPI jednostki decyzyjne otrzymują zobiektywizowaną wiedzę i informację w odpowiedniej formie.
Zastosowanie narzędzi SPI w procesie podejmowania decyzji na poziomie regionalnym przebiega w ramach pięciu etapów (por. rysunek 1).
1. Jako początek procesu decyzyjnego należy traktować zdefiniowanie określonej wizji rozwoju regionu. W kreowaniu wizji decydenci wskazują priorytety oraz sposoby i okres ich realizacji. W tym miejscu szczególnie istotny jest instrument foresightu, stanowiący podstawę w wytyczaniu kierunków rozwoju, w tym ustalaniu celów podejmowanych działań wspólnych dla wszystkich bądź większości interesariuszy sceny regionalnej.
Kolejnym etapem po uzgodnieniu wspólnej wizji rozwoju regionu jest wypracowanie programu, w którym zawarte są cele polityki.
2. Następnie zostają opracowane strategie, w tym strategia innowacji, ze zdefiniowanymi planami akcji (działaniami strategicznymi), uwzględniającymi rezultaty ich realizacji, tak aby określona wizja stała się możliwa do osiągnięcia. Zestaw podejmowanych działań powinien być opracowany na podstawie wyników wcześniejszej fazy, tj. foresightu, ze względu na zróżnicowane potrzeby i możliwości oraz wpływy różnych grup interesu. Ponadto ten etap procesu decyzyjnego powinien być wsparty poprzez pomiar poziomu innowacyjności oraz zaawansowania technologicznego poszczególnych sektorów funkcjonujących w regionie i ewaluację ex ante w taki sposób, aby prawdopodobne było otrzymanie założonych wyników realizowanych działań. Pomiary te mogą okazać się niezbędne do określenia tego, które z proponowanych rozwiązań są możliwe do zrealizowania oraz jakie niosą ze sobą szanse i zagrożenia. Z kolei ewaluacja może być wykorzystana w ocenie skuteczności i przydatności rozważanych do wdrożenia rozwiązań.
Zastosowanie powyższych instrumentów na tym etapie procesu decyzyjnego może zostać wsparte poprzez wykorzystanie dodatkowego narzędzia, jakim jest benchmarking regionalny. Użycie benchmarkingu regionalnego jest uzasadnione z kilku powodów. Ważne jest:
ustalenie, jaka jest aktualna pozycja regionu w obszarach, w ramach których realizowane będą działania,
określenie, jakie działania podejmują w tych obszarach liderzy, a także konkurenci,
dokonanie wstępnej oceny dotyczącej zasadności podejmowanych działań w kontekście umocnienia pozycji regionu na arenie kraju, Wspólnoty lub na arenie międzynarodowej.
3. Następnym etapem procesu decyzyjnego jest uszczegółowienie określonych działań, tj. opracowanie konkretnych projektów. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na rolę tzw. mapy drogowej (roadmapping) – służy ona zdefiniowaniu szczegółowych kroków, które powinny zostać podjęte w celu realizacji wybranych projektów. Należy zaznaczyć, iż wyniki uzyskane w ramach podjętych działań benchmarkingowych mogą być na tym etapie pomocne. Zebrane doświadczenia w postaci dobrych praktyk mogą wesprzeć proces uszczegóławiania i optymalizowania działań w ramach wybranych projektów.
4. Wdrażanie i monitoring opracowanych działań strategicznych to kolejne elementy cyklu decyzyjnego. Etap ten charakteryzuje się licznymi zmianami i kompromisami ze strony decydentów w stosunku do wypracowanych założeń. W związku z tym realizowane działania są na bieżąco monitorowane, dzięki czemu jednostki podejmujące decyzje otrzymują informacje, czy dany projekt rozwija się w pożądanym kierunku oraz czy osiągane są zakładane rezultaty. Monitoring dostarcza decydentom informacji zwrotnej dotyczącej wdrażanych projektów i umożliwia wprowadzanie niezbędnych modyfikacji w taki sposób, aby osiągnąć zakładane wyniki.
5. W ramach ostatniego etapu procesu decyzyjnego wykorzystane są następujące narzędzia: ewaluacja ex post (strategiczna), benchmarking regionalny oraz audyt innowacyjny. Służą one dokonaniu oceny całego procesu, tj. weryfikacji na poziomie strategicznym, dotyczącym wdrażanych strategii i weryfikacji na poziomie operacyjnym, dotyczącym poszczególnych projektów. Na tym etapie procesu decyzyjnego decydenci uzyskują wiedzę i informacje zwrotne dotyczące zdefiniowanych strategii i wybranych projektów oraz ich skutków. W założeniu optymalnym rezultaty wynikające z dokonania ewaluacji strategicznej, audytu innowacyjnego i benchmarkingu powinny przełożyć się na stworzenie nowych wizji oraz wytyczenie nowych celów rozwojowych.
Rysunek 1. Narzędzia SPI w procesie decyzyjnym
Źródło: G. Clar, H. Acheson, M. Buczek i in., Przewodnik Regstrat. Strategiczne narzędzia polityki (narzędzia SPI). Kreowanie lepszej polityki regionalnej w Europie, Wrocław 2008, s. 23.
Analiza sytuacji regionów polski nadal wskazuje na występujące dysproporcje. Dodatkowo nie ulegają one zahamowaniu w przypadku niektórych regionów, ale – co niepokojące – charakteryzuje je tendencja wzrostowa. W związku z powyższym rolą głównych aktorów sceny regionalnej jest właściwe zarządzanie wszystkimi elementami kapitału regionalnego – zarówno mocnymi, jak i tymi mniej atrakcyjnymi stronami regionu, aby utrzymać i umacniać posiadany potencjał, przy jednoczesnym udoskonalaniu obszarów znajdujących się w tyle w regionach.
Koschatzky w przeprowadzonej teoretycznej analizie popartej empirycznymi doświadczeniami wskazuje na trzy główne typy regionów:
‒ regiony będące globalnymi centrami narodowej i ponadnarodowej technologicznej i naukowej „elity” (do regionów tych zalicza się m.in.: Silicon Valley, Wielki Boston, Île de France, Tokio, Singapur); nazywane są także „globalnymi miastami”, „globalnymi ośrodkami”, „regionami wejścia” czy „technologicznymi klastrami”; charakteryzują się: lokalizacją międzynarodowych przedsiębiorstw działających na skalę globalną, wyspecjalizowaną infrastrukturą naukowo-badawczą, międzynarodowymi sieciami współpracy, dużą liczbą renomowanych centrów B+R, przedsiębiorczym klimatem, wysokimi nakładami, przede wszystkim prywatnymi, na B+R i projekty innowacyjne, kadrą o zaawansowanych kompetencjach twardych (technologicznych) ora miękkich (z zakresu m.in. zarządzania projektami) oraz innowacyjną infrastrukturą transportową i komunikacyjną (w skrócie R1);
‒ regiony, które są intensywnie zintegrowane przede wszystkim w ramach narodowych, ale także międzynarodowych sieci współpracy (do regionów tych zalicza się m.in.: Badenia-Wirtembergia, Lombardia, Katalonia, region Rodano-Alpejski); regiony te są siedzibami wielu krajowych i międzynarodowych przedsiębiorstw i charakteryzują się kompleksową produkcją i kompleksowym podejściem do innowacji, sieciami współpracy, procesami uczenia się zorganizowanymi w środowisku produkcyjnym, dobrze rozwiniętą innowacyjną infrastrukturą komunikacyjną i transportową, bliskimi powiązaniami między przemysłem, nauką a administracją, częściową polityczną i finansową autonomią (w skrócie R2);
‒ regiony z niedorozwiniętym potencjałem innowacyjnym; przykładem są dawne dystrykty przemysłowe i regiony w trakcie transformacji gospodarczej (w skrócie R3).
W związku z tym, że większość polskich regionów – zgodnie z typologią regionów Koschatzky’ego – to regiony typu trzeciego (R3), czyli cechuje je niedostateczny poziom atrakcyjności czynników kapitału regionalnego dla inwestorów, niezbędne jest zdiagnozowanie obszarów, które mogą spowalniać lub stymulować ich innowacyjny rozwój. Narzędziem umożliwiającym dokonanie wskazanej weryfikacji i określenie regionów benchmarków, które mogą stanowić źródło dobrych praktyk dla opracowania w dalszej kolejności planów naprawczych w obszarach problemowych, jest benchmarking wyników.
Benchmarking wyników umożliwia szybkie uzyskanie informacji na temat faktycznego – wyrażonego w liczbach – stanu społeczno-gospodarczego danego regionu na tle innych, poddanych działaniom tego procesu (tj. wskazanie dystansu dzielącego inicjatora od podmiotu/podmiotów benchmarkingu na podstawie analizy dostępnych danych określających np. liczbę nowo powstałych przedsiębiorstw w badanych regionach). W przypadku regionów, które znajdują się w gorszym położeniu i wymagają podjęcia natychmiastowych działań, ten rodzaj benchmarkingu jest zatem odpowiedni, nie wymaga bowiem praco- i kosztochłonnych przygotowań w celu identyfikacji „problemowych” składników kapitału regionalnego i regionów, z których można czerpać ewentualne rozwiązania.
Co więcej, benchmarking wyników prowadzi do ujawnienia niekompletności lub braku danych w obszarach poddanych analizie. Oprócz rezultatów w postaci określenia pozycji regionu na tle badanych terytoriów umożliwia zatem także identyfikację tych składników kapitału regionalnego, dla których wymagane jest opracowanie systemu pozyskiwania i generowania danych.
W związku z tym w ramach procesu tworzenia i wdrażania koncepcji zarządzania rozwojem regionu istotny jest racjonalny wybór celów i środków ich realizacji. Tak więc, aby skutecznie zarządzać rozwojem regionu, w tym równomiernie i długofalowo wpływać na poszczególne czynniki kapitału regionalnego, niezbędne jest zarządzanie wykorzystujące odpowiednie narzędzia, w tym wdrożenie do regionalnej praktyki narzędzi SPI. Z uwagi na brak danych statystycznych bezpośrednio definiujących stan poszczególnych czynników kapitału regionalnego, narzędziem, które może wesprzeć przeprowadzenie wskazanej weryfikacji, tj. określenie regionów benchmarków oraz wytyczenie dalszych działań, jest benchmarking wyników.
Monika Fabińska adiunkt w Katedrze Przedsiębiorczości i Polityki Przemysłowej Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego i ekspert ds. benchmarkingu. Prowadzi prace badawcze z zakresu zarządzania publicznego, w szczególności instrumentarium zarządzania innowacyjnym rozwojem regionu oraz zarządzania innowacjami. Specjalizuję się również w instrumentach wsparcia dla MŚP. Jest autorką ponad 20 publikacji oraz kilkunastu projektów finansowanych z budżetu UE zarówno dla MŚP, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Stypendystka: Programu Erasmus i Marie Curie Actions - Transfer of Knowledge. Stażystka w Bundestagu w ramach programu Międzynarodowej Praktyki Parlamentarnej.
Autorka publikacji Kapitał regionalny a zarządzanie innowacyjnym rozwojem regionu wydanej przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego.
Spis literatury
1. Kutvonen, Ranking Regional Innovation Policies: Dea-based Benchmarking in a European Setting, Lappeenranta University of Technology, Lappeenranta 2007.
2. B.T. Asheim, A. Isaksen, C. Nauwelaers, F. Tödtling, Regional Innovation Policy for Small-Medium Enterprises, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2003.
3. B.T. Asheim, L. Coenen, Knowledge bases and regional innovation systems: Comparing Nordic clusters, „Research Policy” 2005, no. 34, s. 1173–1190.
4. F. Scapolo, New horizons and challenges for future-oriented technology analysis, „Technological Forecasting & Social Change” 2005, no. 72, s. 1059–1063.
5. G. Clar, B. Sauter, J. Allan i in., Enablingbetter RTDI policy-making in Europe’s Regions. Strategic policy intelligence tools – a guide, Stuttgart – Dublin 2008.
6. G. Clar, H. Acheson, M. Buczek i in., Przewodnik Regstrat. Strategiczne Narzędzia Polityki (narzędzia SPI). Kreowanie lepszej polityki regionalnej w Europie, Wrocław 2008.
7. J. Kot, E. Kraska, The role of the voivodeship capital cities of Eastern Poland in the aspect of stimulating regional development, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2019, vol. 63, nr 5, s. 136–151.
8. K. Koschatzky, The regionalization of innovation policy: New options for regional change?, [w:] G. Fuchs, P. Shapira (red.), Rethinking Regional Innovation and Change: Path Dependency or Regional Breakthrough, Springer Verlag, New York 2005.
9. R. Popper, How are foresight methods selected?, Manchester 2008.
10. R. Smits, A. Zweck, M. Rader, R. Barre, A. Salo, Strategic Policy Intelligence: Current Trends, the State of Play and Perspectives, Seville 2001.
Źródło: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego
Kontakt: lukasz.orzechowski@uni.lodz.pl