Autorzy przeanalizowali finanse wszystkich szczebli samorządu w pierwszym półroczu 2020, porównując je z danymi z roku ubiegłego. Samorządy powinny szukać dodatkowych źródeł dochodów, stosować różne innowacyjne rozwiązania podnoszące produktywność, ale same się nie uratują - to konkluzja opracowania.  

Jak czytamy w raporcie, zmiana ogólnego poziomu dochodów samorządów jest bardzo zróżnicowana w zależności od tego, której grupy dotyczy. W samorządach wojewódzkich i powiatowych nie widać na razie silnego efektu osłabienia finansowego. Decyduje o tym przede wszystkim wzrost transferów (subwencji i dotacji), od których te jednostki są mocno zależne. Jednak ponad 75 proc. finansów  samorządowych przypada na szczebel gminny (w tym miasta na prawach powiatów) i to na tym poziomie jest realizowana większość inwestycji publicznych oraz dostarczana większość usług istotnych w codziennym życiu mieszkańców. W tym przypadku zmiany obserwowane od początku 2020 roku są znacznie mniej korzystne.

Dodatkowo na sytuacji finansowej części samorządów może niekorzystnie odbić się konieczność uiszczenia przeniesionej z pierwszej połowy roku wpłaty tzw. podatku janosikowego. Mechanizm obliczania tej składki opiera się na wielkości dochodów z 2018 roku. Przy spadku dochodów podatkowych w 2020 roku wyliczona w ten sposób wielkość może być szczególnie bolesna dla części samorządów. Także i w przypadku „składek na janosikowe” wpływ będzie najbardziej negatywny w miastach na prawach powiatu, a w dalszej kolejności w gminach podmiejskich największych aglomeracji. W 2019 roku taką składkę płaciła prawie połowa miast na prawach powiatu, niemal co piąta gmina podmiejska, ale tylko 2–3 proc. gmin w pozostałych kategorii. Formuła wyliczania należnych wpłat jest szczególnie dotkliwa dla zamożnych samorządów powiatowych oraz wojewódzkich, które mogą się spodziewać dużych kłopotów w bilansowaniu budżetu.

Jak wynika z raportu, w pierwszym okresie pandemii najbardziej niekorzystne zmiany odnosiły się do sytuacji największych miast, a w dalszej kolejności gmin podmiejskich aglomeracji oraz miast powyżej 20 tys. mieszkańców. W gminach mniejszych zmiany były znacznie mniej dramatyczne.

W miastach na prawach powiatu i gminach podmiejskich głównym źródłem problemów są udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Już w I kwartale były one niższe o kilka procent niż w analogicznym okresie roku poprzedniego, co zapewne było pokłosiem nowych przepisów podatkowych oraz słabnącej koniunktury gospodarczej. W II kwartale załamanie było znacznie silniejsze – sięgnęło ok. 15 proc. wpływów z roku poprzedniego.

Stabilizujący wpływ na wielkość dochodów samorządowych zawsze miały wpływy z podatku od nieruchomości, jednak tym razem ich wielkość wyraźnie spadła, a największa część spadku przypada na II kwartał 2020 roku. Był to efekt różnego rodzaju zwolnień udzielanych przez samorządy w ramach chronienia podmiotów gospodarczych przed skutkami lockdownu (np. galerii handlowych), trzeba bowiem pamiętać, że wpływy od osób prawnych stanowią ponad 80 proc. dochodów z podatku od nieruchomości. Tymczasem w dużych miastach wpływy obniżyły się już w I kwartale. Można przypuszczać, że było to związane z przełożeniem pierwszych terminów płatności – pierwsza rata podatku od nieruchomości jest płacona zwykle do 15 marca. W tym roku ze względu na pandemię wysyłanie tych wezwań do płatności zostało w wielu miastach przełożone o kilka miesięcy.

Sytuację tylko do pewnego stopnia ratował kilkuprocentowy wzrost subwencji ogólnej. Jeśli chodzi o wielkość dotacji inwestycyjnych, widzimy wyraźną różnicę między miastami na prawach powiatu i gminami podmiejskimi. W tej pierwszej grupie dotacje wyraźnie wzrosły; wykorzystanie większego strumienia dotacji z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej poprawiło nieco ogólny obraz finansów dużych miast. Natomiast w gminach podmiejskich wielkość otrzymywanych dotacji inwestycyjnych spadła.

Według autorów raportu w pierwszej połowie br. dalszemu przyspieszeniu uległ proces wzrostu roli dotacji w dochodach gmin, powiatów i województw. W najmniejszym stopniu odnosił się on tym razem do powiatów, w których udział dotacji w budżecie w II kwartale 2020 roku wzrósł tylko o dwa punkty procentowe, ale w województwach i gminach był już znacznie większy – dochodził nawet do 10 punktów procentowych (w samorządach regionalnych). Niewiele mniejsza była ta zmiana w miastach na prawach powiatu, gminach podmiejskich największych aglomeracji i miastach powyżej 20 tys. mieszkańców. Tylko w samorządach wojewódzkich silny wzrost dotacji wynikał z dopływu funduszy unijnych, w pozostałych - ze zwiększonych dotacji celowych. W rezultacie udział dotacji celowych w dochodach miast na prawach powiatu przekroczył już jedną czwartą, a w gminach 35 proc. całości.

W pierwszej połowie roku gwałtowanie załamał się poziom nadwyżki operacyjnej, świadczącej o zdolności do finansowania nowych przedsięwzięć - alarmują autorzy raportu. Wzrost nadwyżki obserwuje się wprawdzie w samorządach wojewódzkich, powiatach i małych gminach (do 20 tys. mieszkańców), ale w pozostałych grupach spadek jest bardzo wyraźny. O prawdziwym tąpnięciu można mówić w miastach na prawach powiatu, gdzie w II kwartale poziom nadwyżki był przeciętnie o ponad 70 proc. niższy niż w analogicznym okresie poprzedniego roku. Spadek był obserwowany już w I kwartale 2020 roku, ale wtedy wynosił 20 proc. Był on prawdopodobnie efektem zmian koniunktury, przepisów dotyczących podatku PIT i wzrastających obciążeń realizacją zadań nakładanych na samorządy przez państwo. Nieco mniejsze, ale także bardzo znaczące spadki można zaobserwować w gminach podmiejskich oraz w miastach powyżej 20 tys. mieszkańców. W pierwszym kwartale te spadki wynosiły odpowiednio 8 proc. i 4 proc., a w II kwartale sięgnęły 26 proc. i 23 proc.

Jeśli chodzi o wydatki inwestycyjne, to we wszystkich kategoriach, poza gminami do 5 tys. mieszkańców, wynik w II kwartale wyglądał wyraźnie gorzej niż w I kwartale br., a w przypadku miast na prawach powiatów, gmin podmiejskich oraz gmin średnich i dużych łączna wielkość wydatków inwestycyjnych w II kwartale była niższa niż w analogicznym okresie roku poprzedniego. Największy spadek zanotowały gminy podmiejskie (prawie 15 proc. w II kwartale i prawie 8 proc. w przekroju całego I półrocza).

Nie ulega wątpliwości, że samorządy nie przejdą przez ten kryzys suchą nogą, spadek dochodów podatkowych jest nieunikniony - oceniają autorzy raportu. Przypominają, że samorząd jest znacznie bardziej bezsilny niż rząd chroniący budżet państwa; samorząd nie może sam się bronić. Na poziomie krajowym prowadzący politykę gospodarczą i finansową mają do dyspozycji instrumenty reagowania, za pomocą których mogą próbować stabilizować sytuację makroekonomiczną i ratować sytuację budżetu. Samorządy lokalne są tych instrumentów bądź pozbawione (polityka pieniężna), bądź dysponują nimi w znacznie bardziej ograniczony sposób (polityka podatkowa, zadłużenie), mając bardzo umiarkowany wpływ tak na krótkookresową sytuację swojego budżetu, jak i na warunki ekonomiczne, które w dłuższej perspektywie wpływają na wielkość dochodów budżetowych. Oczywiście w warunkach kryzysu samorządy powinny zrobić audyt swoich wydatków, szukać źródeł oszczędności, a także dodatkowych źródeł dochodów. Mogą także szukać różnych innowacyjnych rozwiązań podnoszących produktywność, ale powiedzmy otwarcie – same się nie uratują - prognozują naukowcy.

Jakie kroki zaradcze proponują? Po pierwsze, przejściowe poluzowanie regulacji dotyczących zadłużenia, ale z wielką ostrożnością, bo byłaby to pomoc krótkofalowa, która w dłuższej perspektywie może prowadzić do bardzo negatywnych konsekwencji. Pomysły związane z emisjami obligacji to tylko inna forma zadłużenia, pod niektórymi względami bardziej korzystna od tradycyjnych kredytów bankowych, ale ich istota jest identyczna.

Proponują rozważyć rozwiązania stosowane przez rządy niektórych krajów europejskich podczas ostatniego kryzysu gospodarczego, takie jak np. pokrywanie kosztów obsługi zadłużenia samorządów dotyczącego inwestycji (Austria) lub zwrot podatku VAT od inwestycji samorządowych (Francja). Wymieniają także nisko oprocentowane rządowe pożyczki dla samorządów z przeznaczeniem na wkład własny niezbędny do realizacji projektów rozwojowych, w tym możliwie najbardziej intensywne wykorzystanie środków UE.

Doraźnym, ale bardzo skutecznym sposobem wsparcia, byłoby podniesienie kwoty bazowej subwencji oświatowej, tak by drastycznie zmniejszyć konieczność dopłacania do utrzymania szkół ze środków własnych samorządów. Gdyby wielkość subwencji podnieść np. o 20 proc.(nawet przy zachowaniu obecnego, bardzo dalekiego od doskonałości mechanizmu jej alokacji), to samorządy mogłyby zabezpieczone w ten sposób środki własne przeznaczyć na inne cele, np. zmniejszając zakres już zapowiadanych cięć w programach inwestycyjnych. W porównaniu np. z okresowym zwiększeniem udziału samorządów w PIT to rozwiązanie takie ma taką przewagę, że przynosi ulgę właściwie wszystkim jednostkom samorządowym, a nie głównie dużym i średnim miastom.

Autorzy proponują ponadto umiarkowaną reformę podatku od nieruchomości. Nie chodzi o wprowadzenie podatku katastralnego, który na pewno wzbudziłby silny opór, a nie jest także pozbawiony licznych wad, ale np. o zróżnicowanie stawek maksymalnych w zależności od zamożności regionu lub wielkości (względnie funkcji w systemie osadniczym) miasta. To stosunkowo proste rozwiązanie mogące przynieść dodatkowe dochody - argumentują prof. Paweł Swianiewicz i dr Julita Łukomska w raporcie przygotowanym dla Fundacji Batorego.

woj/