Zdaniem RPO Marcina Wiącka, należne właścicielowi odszkodowanie nie może być niższe niż odszkodowanie, jakie mogliby otrzymać właściciele nieruchomości objętych planami miejscowymi w sposób nieprzerwany. Natomiast w tej sprawie „sądy aprobowały sytuację, gdy podmiot sprawujący władztwo publiczne czerpał kosztem obywateli korzyści finansowe z niewykonywania obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a do tego na podstawie niekonstytucyjnej normy”.

Jak wskazał RPO wniesienie skargi nadzwyczajnej jest konieczne, bo wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej zastosowana w tej sprawie doprowadziła do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych powódki. 

Luka planistyczna

Jak przypomniano w komunikacie RPO, w 2012 r. powódka pozwała gminę o zapłatę 300 tys. zł odszkodowania. Powództwo oparła na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują prawo do odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości w razie jej zbycia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu. Powódka była właścicielką działki, którą sprzedała w październiku 2011 r. za 36 tys. zł. 

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. działka ta była położona w obszarze, gdzie przewidziano zabudowę o niskiej intensywności, utrzymanie zabudowy jednorodzinnej z możliwością jej uzupełnienia oraz możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych o strefie uciążliwości w granicach własnej działki. Ten plan obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. 30 listopada 2000 r. uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość była położona poza śródmieściem, w strefie zainwestowania miejskiego o funkcjach mieszanych. A 28 czerwca 2007 r. Rada Miejska uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka jest położona na terenie dróg powiatowych głównych. Oznacza to, że od 31 grudnia 2002 r. , kiedy wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do 28 października 2007 r. , kiedy wszedł w życie nowy, nieruchomość nie była objęta żadnymi ustaleniami planistycznymi - co nosi nazwę luki planistycznej.

Faktyczny sposób wykorzystania działki podstawą wyceny

Rzecznik zauważył też, że powódka zwracała się do gminy o wykup działki, wypłatę odszkodowania lub zamianę działki na inną, ale spotkała się z odmową. Dwa razy zleciła prywatną ekspertyzę dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu z 2007 r. Z pierwszej wynikało, że przed planem było to 599 478 zł, a po – 32 924 zł. Kolejna ekspertyza wskazywała na wartość  przed uchwaleniem planu na 513 000 zł. Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego od wyceny nieruchomości. Oszacowana przezeń wartość rynkowa działki - według stanu na 28 października 2007 r., a cen na 21 października 2011 r. - wynosi: 378 802 zł przed uchwaleniem planu i 171 791 zł po. Biegły stwierdził, że wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu spadła o 207 000 zł.

Sąd zobowiązał biegłego do uzupełnienia opinii przez ustalenie wartości działki przed wejściem w życie planu z 2007 r. według cen na dzień sprzedaży działki - ale w oparciu o kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Biegły ustalił to na 69 800 zł. Nieruchomość była wykorzystywana rolniczo. Sąd przyjął, że podstawę pozwu stanowił art. 36 ust. 3 ustawy planistycznej. Jednocześnie uznał, że ziściła się tylko jedna przesłanka pozwalająca na odszkodowanie i dlatego 3 września 2014 r. powództwo oddalił. Apelację w tej sprawie oddalił również Sąd Apelacyjny.  

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego

RPO zwrócił uwagę, że przed niekorzystnym dla powódki orzeczeniem Sądu Apelacyjnego, w wyroku z 9 lutego 2010 r. (P 58/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim odwołuje się do kryterium dotychczasowego faktycznego korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Trybunał podkreślił m.in., że właściciele nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. W ocenie TK odwołanie do dwóch różnych kryteriów różnicuje sytuację prawną właścicieli w sposób konstytucyjnie nieakceptowalny. Może bowiem pogorszyć położenie prawne części właścicieli z przyczyn od nich niezależnych. 

Rzecznik zauważył też, że w 2023 r. ustawodawca dostosował stan prawny do wyroku TK, wprowadzając do ustawy nowy art. 87 ust. 3b. i obecnie „w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem”.

Oznacza to, że w sytuacji luki planistycznej należne właścicielowi odszkodowanie nie może być niższe niż odszkodowanie, jakie mogliby otrzymać właściciele nieruchomości objętych planami miejscowymi w sposób nieprzerwany. Nowa regulacja nie objęła jednak powódki, ponieważ nie uwzględniono przepisów przejściowych, które umożliwiłyby zastosowanie tej regulacji do rozstrzygnięć sprzed 2023 r. 

W przekonaniu Rzecznika, Sąd Apelacyjny wydając zaskarżony wyrok bez uwzględnienia rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, pogorszył sytuację prawną powódki w stosunku do właścicieli nieruchomości na terenach objętych ciągłością działalności planistyczną gminy. „Pogorszenie to ma charakter rażąco niesprawiedliwy - zostało zdeterminowane przyczynami całkowicie od powódki niezależnymi: zaniedbaniami gminy w prowadzeniu polityki przestrzenne. A naruszenie konstytucyjnych praw powódki wprost potwierdził TK, uwzględniając jej skargę”.

mr/