Czesław Burek 

Czesław Burek jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

1. Uwagi wstępne

Instytucja absolutorium gminnego od początku obowiązywania ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku (dalej: u.s.g.) /przypis 1 - przypisy umieszczone są pod tekstem/ budziła poważne spory doktrynalne i orzecznicze, powodowała krytykę i „wołanie” o lepsze przepisy /przypis 2/. Jest to jednak przysłowiowy „głos wołającego na puszczy”, dokonane bowiem przez 15 lat zmiany nie rozjaśniają sprawy, zaś wynikająca z coraz większego upolitycznienia samorządu fatalna praktyka w tym zakresie każe wątpić w sens tej instytucji w obecnym kształcie normatywnym. Funkcjonowanie tej instytucji niejednokrotnie ośmiesza społeczno-kontrolną misję absolutorium i bywa przykładem kpiny ze zdrowego rozsądku w sferze związków rządzących „pojęciami przyczyny i skutku, winy i kary, obowiązku i odpowiedzialności” /przypis 3/.

Wzmocnienie monokratycznego organu wykonawczego gminy - wójta, przede wszystkim poprzez jego wyłonienie w powszechnych i bezpośrednich wyborach, a co za tym idzie osłabienie pozycji rady w stosunku do wójta (niemożność odwołania go przez radę) powoduje, że instytucja absolutorium, której szczytnym celem jest „rozgrzeszenie” wójta z wykonania budżetu bywa najbardziej spektakularną i medialną okazją do walki politycznej rywalizujących w radzie ugrupowań. Obie strony tej walki są sfrustrowane. Wójt, dlatego że mając określony układ polityczny w radzie, niezależnie od tego, jak dobrze wykona budżet, i tak nie może liczyć na głosy „za” opozycji (co najwyżej na głosy wstrzymujące się, których waga jest analogiczna jak głosów „przeciw”). Jego adwersarze zaś, dlatego że mimo nieudzielenia wójtowi absolutorium i tak przeważnie krzywdy mu nie zrobią, bo droga do odwołania wójta w referendum rzadko kończy się pomyślnie dla rady, choć niekiedy kusi, bo rada z tytułu nieudanego referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia mu absolutorium nie ponosi żadnych konsekwencji. Przede wszystkim rzadko udaje się inicjatorom referendum zmobilizować 30% mieszkańców gminy do pójścia do urn wyborczych (wymóg ten zmieniono na 3/5 biorących udział w wyborze wójta), a przekroczenie tego progu jest warunkiem sine qua non ważności referendum. W latach 2002 (od bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów) - 2004 (stan na 26 sierpnia) na 31 przeprowadzonych referendów w sprawie odwołania wójta (wszystkich, nie tylko z powodu nieudzielenia absolutorium) skutecznymi okazało się 6, czyli ok. 20% /przypis 4/.

2. Pojęcie i podstawy prawne instytucji absolutorium

Czym jest absolutorium - jakie jest jego ratio legis? Etymologia tego słowa pochodzi od łac. absolutorium - dosłownie „sposób uwolnienia”. Jest to akt parlamentu (tutaj organu stanowiącego samorządu terytorialnego) uznający na podstawie sprawozdania prawidłowość wykonania przez rząd (organ wykonawczy samorządu terytorialnego) budżetu za rok poprzedni /przypis 5/.

J. Boć pisze, że absolutorium to „określona w prawie przysługująca określonym przedstawicielskim organom i uruchamiana zazwyczaj corocznie, kompetencja do oceny, czy prowadzona przez ich organy wykonawcze działalność finansowa zgodna jest z prawem i założonym planem, który najczęściej nazywa się budżetem” /przypis 6/.

C. Kosikowski ujmuje absolutorium budżetowe jako „akt organu uchwalającego budżet (Sejm, rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) potwierdzający, że organ wykonawczy (Rada Ministrów, zarząd gminy [obecnie wójt - przyp. Cz.B.], zarząd powiatu, zarząd województwa) wykonał budżet (państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) zgodnie z prawem” /przypis 7/. W podobnym tonie wypowiada się inny autor, według którego absolutorium to „skwitowanie udzielone organom wykonawczym przez organ wyżej usytuowany w hierarchii organizacyjnej” /przypis 8/.

W problematyce stanowiącej przedmiot niniejszego opracowania można wyróżnić:
- absolutorium sensu stricto - to instytucja odpowiedzialności, wyrażająca się w akcie (uchwale) organu nadrzędnego (stanowiącego), zawierająca decyzję w tym zakresie; decyzja ta może być pozytywna, czyli udzielenie absolutorium, lub negatywna, czyli nieudzielenie absolutorium organowi wykonawczemu;
- absolutorium sensu largo - nawiązuje do aktu kontroli i obejmuje akt określający odpowiedzialność i wszystkie czynności poprzedzające tę decyzję /przypis 9/.

Instytucja absolutorium gminnego została zasadniczo uregulowana w trzech ustawach:
- u.s.g. z 8 marca 1990 r., która m.in. w art. 18 ust. 2 pkt 4 stanowi, że „do wyłącznej właściwości rady gminy należy (...) rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu”;
- ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych /przypis 10/ (dalej: u.f.p.), zgodnie z którą (art. 199 ust. 1) wójt przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do 20 marca roku następującego po roku budżetowym; następnie rada (art. 199 ust. 3 u.f.p.) rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do 30 kwietnia następnego roku po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla wójta;
- ustawie z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /przypis 11/ (dalej: ustawa o RIO), która określa (art. 11 ust. 1 pkt 6), że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje m.in. uchwały podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium; do zadań regionalnych izb obrachunkowych należy ponadto (art. 13 pkt. 5 i 8) wydawanie opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu, o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących JST w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium.

Instytucję tę normują ponadto ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (dalej: u.b.w.) /przypis 12/ i ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (dalej: u.r.l.) /przypis 13/.

3. Sprawozdanie z wykonania budżetu

Przedmiotem absolutorium jest expressis verbis (art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g.) sprawozdanie z wykonania budżetu, czyli określony, zweryfikowany przez radnych (zwłaszcza przez komisję rewizyjną) dokument sporządzony przez organ wykonawczy JST - wójta, który odpowiada (art. 60 ust. 1 u.s.g.) za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Przyjmuje się, że przedmiotowe sprawozdanie to „poprawna pod względem formalnym i rzetelna, tzn. zgodna ze stanem faktycznym informacja o realizacji budżetu w danym roku (...). W sprawozdaniu winna znaleźć się część opisowa, wyjaśniająca takie, a nie inne wykonanie budżetu, np. czy i dlaczego wpływy były małe, czy można było osiągnąć to samo lub nawet więcej mniejszym kosztem itd. (wyrok NSA z 5 listopada 1992 r., II SA 1764/92)” /przypis 14/.

Bogata praktyka samorządowa w tym zakresie oraz orzecznictwo, zarówno regionalnych izb obrachunkowych, jak i sądów administracyjnych, dostarczają wielu przykładów, że to nie ocena wykonania budżetu jest podstawowym kryterium udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium wójtowi. Oto przykłady z orzecznictwa:
Kolegium RIO w Poznaniu orzekło o nieważności uchwały Rady Gminy K., ponieważ Rada ta „po przyjęciu sprawozdania z wykonania planu budżetu gminy (...) i innych uchwał Rady Gminy oraz oceniając prawidłowość działania Zarządu Gminy we wszystkich sprawach należących do jego kompetencji (...)” nie udzieliła Zarządowi absolutorium. Jednocześnie w tej sprawie przewodniczący Rady Gminy i przewodniczący Komisji Rewizyjnej jednoznacznie stwierdzili, że Rada nie wniosła żadnych merytorycznych zastrzeżeń do wykonania budżetu gminy, powodem zaś nieudzielenia absolutorium były sprawy opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, instytucja absolutorium jest ściśle określonym sposobem kontroli rady nad organem wykonawczym, biorąc za podstawę sposób realizacji budżetu, dlatego ocena wykonania „innych uchwał” oraz „prawidłowości działania zarządu gminy we wszystkich sprawach należących do jego kompetencji” jest istotnym naruszeniem prawa i powoduje stwierdzenie nieważności powyższej uchwały /przypis 15/. Radni nie udzielając zarządowi absolutorium jako przyczyny takiej decyzji podali m.in.: niezadowolenie wyborców z działań Zarządu, brak satysfakcji radnych z pracy w Radzie Miejskiej, brak zaufania do Zarządu, nadmierną dbałość burmistrza o swoją pozycję, ogólne zaniedbanie miasta /przypis 16/. Przyjęcie jako podstawy do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium analizy przeprowadzonych przez organ wykonawczy przetargów na remonty szkół, gdy wydatki na ten cel mieściły się w granicach planu, oraz niewykonanie wyceny nieruchomości i jej niesprzedanie przez organ wykonawczy, gdy w budżecie nie planowano dochodów z tego tytułu, uzasadnia stanowisko NSA, że Rada dokonała oceny działalności organu wykonawczego w zakresie wykraczającym poza realizację budżetu /przypis 17/.

Wymogi, jakim powinno odpowiadać sprawozdanie z wykonania budżetu, zostały m.in. określone w art. 199 ust. 1 pkt. 1 i 2. Powinno ono zawierać zestawienie dochodów i wydatków wynikających z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej, a także obejmować wykaz jednostek budżetowych, które utworzyły rachunki dochodów własnych, oraz zestawienie dochodów własnych i wydatków nimi sfinansowanych. Wójt przedstawia również radzie gminy sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Ujęcie cyfrowe może nie dać radnym pełnego i wyrazistego obrazu wykonania budżetu, w szczególności w zakresie rzeczowym, dlatego materiały przedkładane radom powinno się wzbogacić o część opisową z omówieniem odchyleń od planowanych dochodów i wydatków, stopnia realizacji zadań inwestycyjnych, rozliczenia z gospodarką pozabudżetową, stanu zaciągniętych kredytów, zobowiązań gminy z tytułu poręczeń, zadań, na które wójt rozdysponował rezerwę budżetową itd. Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granice dochodów i wydatków w sposób wiążący wójta. Odmienny jest jednak charakter prawny planowanych w budżecie kwot dochodów i kwot wydatków, które wójt ma obowiązek realizować. Założone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć do zapewnienia równowagi budżetowej, wójt powinien dążyć do osiągnięcia co najmniej tego poziomu, jednakże po jego osiągnięciu może (co jest chwalebne) go przekroczyć bez zgody rady, choć formalnie jest to niezgodność budżetu uchwalonego z wykonanym. Również niewykonanie dochodów budżetowych nie wymaga zgody rady i nie musi powodować proceduralnych zmian budżetu. Może to być spowodowane warunkami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy nie ma wpływu, a także ulgami, zwolnieniami podatkowymi, zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji, pojawieniem się klęsk żywiołowych dotyczących podatników itp/przypis 18/. Planowane wydatki budżetowe są zaś wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele. Przekroczenie granic wyznaczonych wydatków przez wójta pociąga za sobą skutki prawne z zakresu odpowiedzialności politycznej (nieudzielenie absolutorium i ewentualne odwołanie w referendum) oraz zastosowanie sankcji przewidzianych prawem finansowym, karnym, cywilnym, administracyjnym czy też prawem pracy.

Sprawozdanie z wykonania budżetu powinno odpowiadać wymogom formalno-prawnym rozporządzenia Ministra Finansów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 u.f.p. Określa ono rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań budżetowych z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu wójt przedstawia radzie i przesyła regionalnej izbie obrachunkowej do 20 marca następnego roku po rozpatrywanym roku budżetowym (art. 199 ust. 1 i 2 u.f.p.). Wskazany termin ma charakter instrukcyjny - jego naruszenie nie skutkuje wprost sankcji wobec wójta. Jest to jednak naruszenie prawa budżetowego i prawa w ogóle. Dlatego też w razie gdy wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie nie odnosi skutku, zgodnie z art. 96 ust. 2 u.s.g. występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta.

4. Opinia regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu

Wójt przesyła sprawozdanie roczne z wykonania budżetu we wspomnianym powyżej terminie regionalnej izbie obrachunkowej, do której zadań należy m.in. (art. 13 pkt 5 ustawy o RIO) wydawanie opinii o przedkładanych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego sprawozdaniach z wykonania budżetu. Uchwała w sprawie absolutorium powinna być poprzedzona wydaniem takiej opinii. Opinia ta nie wiąże adresatów „w sposób bezwzględny” /przypis 19/.

Organ stanowiący może udzielić wójtowi absolutorium również w przypadku, gdy regionalna izba obrachunkowa wyda opinię negatywną o sprawozdaniu. I na odwrót, wójt może nie uzyskać absolutorium, mimo pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej. C. Kosikowski uważa, że w obu tych przypadkach na radzie gminy spoczywa udowodnienie, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie absolutorium nie mogła się ona oprzeć na opinii RIO i ma powody do jej odrzucenia. Zgodnie z odmiennym stanowiskiem w tej sprawie, powyższe poglądy są zbyt daleko idące i niemające podstaw w obowiązujących przepisach. Przepisy u.s.g. nie ukształtowały bowiem żadnych szczególnych rygorów procesowych co do uzasadniania przez radę gminy stanowiska w tej materii. Treść art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie budzi wątpliwości, że rada jest organem rozstrzygającym (do „wyłącznej kompetencji rady gminy należy [...]”). Z formalnego punktu widzenia niemożliwe wydaje się wykazanie obowiązku rady merytorycznego uzasadnienia stanowiska w przypadku, gdy wbrew opinii RIO negatywnie lub pozytywnie oceni sprawozdanie z wykonania budżetu. Regionalna izba obrachunkowa kwestionując fakt nieuwzględnienia jej opinii nie byłaby w stanie sformułować „zwrotu stosunkowego o niezgodności badanej uchwały z prawem”, bo nie ma przepisów, które mogłyby zostać naruszone /przypis 20/.

Sporządzanie przez RIO opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu jest czynnikiem mającym pomóc radzie, w tym zwłaszcza komisji rewizyjnej w prawidłowym przeprowadzeniu kontroli. Opinia ta stanowi „akt wiedzy” będący źródłem informacji pomocnych radzie gminy w procesie oceny wykonania budżetu /przypis 21/. Zarówno u.s.g., jak i ustawy o RIO i u.f.p. nie zobowiązują izb do opracowania opinii w ściśle określonym terminie. R.P. Krawczyk uważa, że do wydania opinii przez RIO ma zastosowanie art. 106 § 3 k.p.a., zgodnie z którym „organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin”. W przypadku niewydania opinii w terminie RIO obowiązana jest zawiadomić gminę /przypis 22/. Pominięcie opinii RIO przy procedowaniu nad absolutorium jest uchybieniem formalnym w procedurze absolutoryjnej, zaliczanym do istotnych naruszeń prawa, skutkującym nieważność uchwały absolutoryjnej.

5. Opinia i wniosek komisji rewizyjnej

Po otrzymaniu sprawozdania z wykonania budżetu (do 20 marca) radni zapoznają się z nim. Analizują je poszczególne komisje rady, wśród których szczególną pozycję w tej materii zajmuje komisja rewizyjna. Zgodnie z art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje ona wykonanie budżetu gminy i występuje do rady z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium wójtowi. Komisja rewizyjna w swojej ocenie wykonania budżetu powinna się posługiwać wyłącznie ocenami prawnymi (zbadanie, czy w czasie roku budżetowego wójt nie naruszał obowiązującego prawa), ekonomicznymi (ocena racjonalności i efektywności działań) oraz badać wykonanie uchwał budżetowych. Po zakończeniu kontroli komisja rewizyjna formułuje wniosek o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium wójtowi gminy z wykonania budżetu za rok poprzedni. Komisja rewizyjna musi swój wniosek sprecyzować w sposób niepozostawiający wątpliwości, tj. wnioskować o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. Niedopuszczalne jest pozostawienie sformułowania wniosku radzie gminy lub stwierdzenie, że komisja rewizyjna nie jest w stanie ocenić sprawozdania z wykonania budżetu. W przypadku wątpliwości komisja może korzystać z pomocy ekspertów. Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium spełnia dwie funkcje.

Pierwsza - merytoryczna - ma uwidaczniać przeprowadzoną przez ten organ ocenę wykonania budżetu, a tym samym jest określonym wskazaniem dla rady gminy.

Druga funkcja wniosku - techniczna - inicjuje akt głosowania. Komisja rewizyjna jest tu, expressis verbis, jedynym i wyłącznym podmiotem inicjatywy uchwałodawczej. Brak wniosku w sprawie absolutorium uprawnionego podmiotu jest istotnym naruszeniem prawa i podstawą stwierdzenia przez regionalną izbę obrachunkową nieważności uchwały w sprawie absolutorium /przypis 23/. Nie jest z tego względu dopuszczalne poddanie pod głosowanie na sesji wniosku o odrzucenie wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium wójtowi. Pod głosowanie poddaje się tylko wniosek komisji rewizyjnej w brzmieniu przez nią podanym /przypis 24/. Powyższy pogląd przeważa w orzecznictwie, nie brakuje jednak również odmiennych na ten temat. Kolegium RIO w Łodzi stwierdziło nieistotne naruszenie prawa - postanowień art. 18a ust. 3 u.s.g., polegające na tym, że rada gminy głosowała nad wnioskiem odmiennym od zgłoszonego przez komisję rewizyjną. Nie wzięto w tej sprawie pod uwagę wniosku komisji rewizyjnej, która wnioskowała o nieudzielenie absolutorium zarządowi. Wniosek zaś o udzielenie absolutorium zgłosił przewodniczący rady gminy i uchwała tej treści została przyjęta. Kolegium RIO uznając wyłączne prawo komisji rewizyjnej do zgłoszenia wniosku wzięło jednak pod uwagę fakt, że zdecydowana większość rady była za udzieleniem absolutorium oraz że wniosek przeciwny (komisji rewizyjnej) i tak by nie zmienił rezultatu głosowania /przypis 25/.

Tezę, że jedynym podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku w sprawie absolutorium jest komisja rewizyjna, podważyło również w kilku orzeczeniach NSA. W jednym z nich możemy przeczytać, że „wniosek komisji rewizyjnej «sam w sobie» nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu” /przypis 26/.

6. Opinia RIO o wniosku komisji rewizyjnej

Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 zd. drugie u.s.g.). Celem tego działania (współdziałania) jest wzbogacenie obrazu i poszerzenie wiedzy rady gminy o stopniu wykonania budżetu. Choć przepisy nie określają terminu, w jakim ta opinia powinna być przedłożona radzie gminy, to RIO powinna taką opinię przesłać w jak najkrótszym terminie, bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie tej można się posiłkować art. 89 u.s.g., który wyznacza termin nie dłuższy niż 14 dni od daty otrzymania rozstrzygnięcia. Brak opinii RIO o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium stanowi, według dominującej linii orzecznictwa, istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzenie nieważności uchwały absolutoryjnej, podobnie jak brak opinii RIO o wykonaniu budżetu przez wójta. Można uznać, że zaopiniowanie wniosku komisji rewizyjnej przez RIO jest aktem współdziałania przewidzianym we wspomnianym już art. 89 u.s.g. Zgodnie z tym uregulowaniem, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska w tym trybie uznaje się za warunek konieczny funkcjonowania rozstrzygnięcia organu gminy w obrocie prawnym. W doktrynie stwierdza się, że wymienione środki wywołują skutki prawne o charakterze materialnym - ich brak powoduje nieważność rozstrzygnięcia /przypis 27/. Jednakże NSA wywodzi, że „brak opinii RIO w sprawie absolutorium dla zarządu gminy stanowi istotne naruszenie prawa wówczas, jeżeli zostałoby wykazane, że gdyby rada gminy w chwili podejmowania uchwały posiadała opinię RIO w sprawie absolutorium, to najprawdopodobniej podjęłaby uchwałę innej treści” /przypis 28/.

7. Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu

Po otrzymaniu sprawozdania z wykonania budżetu przez radnych i RIO oraz zapoznaniu się z nim radnych indywidualnie i w ramach komisji, po sporządzeniu opinii przez RIO i komisję rewizyjną o wykonaniu budżetu oraz sformułowaniu przez komisję rewizyjną wniosku w przedmiocie absolutorium i opinii o nim regionalnej izby obrachunkowej rada, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g., rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu wójtowi gminy. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną dla rady gminy, bowiem to do jej wyłącznej właściwości należy rozpatrywanie sprawozdania i podjęcie uchwały w sprawie absolutorium. Wyłączność rady w tej sprawie oznacza, że kompetencja do jej załatwienia nie może być przez radę scedowana na inny organ. Rozpatrywanie sprawozdania i podjęcie uchwały w przedmiocie absolutorium odbywa się na sesji rady zgodnie z ogólną normą art. 20 ust. 1 u.s.g. Rozpatrzenie sprawozdania na komisjach rady nie zwalnia radnych z jego rozpatrywania na sesji. Trzeba stanowczo stwierdzić, że rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu na sesji jest obowiązkiem ustawowym rady, którego zaniechanie kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważność uchwały absolutoryjnej.

W doktrynie i orzecznictwie toczy się wiele sporów co do koncepcji, czy rozpatrzenie sprawozdania i podjęcie uchwały absolutoryjnej powinno się zamknąć w jednej uchwale absolutoryjnej, czy też należy podjąć dwie uchwały - jedną w sprawie oceny i przyjęcia (bądź odrzucenia) sprawozdania z wykonania budżetu, drugą w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy. W praktyce stosuje się oba rozwiązania - wybór jednego z nich zależy od konkretnej rady. Ja stoję jednoznacznie na stanowisku, że powinna to być jedna uchwała, gdyż decyzja w przedmiocie absolutorium jest zależna od oceny sprawozdania i jest konsekwencją tej oceny. Zdanie „rada rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu” ma charakter przyczynowo-skutkowy. Efektem, skutkiem rozpatrzenia sprawozdania jest decyzja absolutoryjna. „Rozpatrzeć” - to rozważyć coś, wziąć pod rozwagę, zaznajomić się z czymś, przeanalizować, obejrzeć coś dokładnie” /przypis 29/.

Znaczenie tego słowa nie zawiera w sobie oceny, tą właściwą oceną jest decyzja absolutoryjna: udzielenie absolutorium w razie pozytywnej oceny sprawozdania, nieudzielenie absolutorium w razie negatywnej oceny sprawozdania. Przyjęcie koncepcji dwóch odrębnych uchwał - jednej w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia sprawozdania i drugiej w przedmiocie absolutorium wydaje się narażać na zarzut ne bis in idem iudicetur i jest zbędnym dzieleniem zwartej i jednolitej materii, jaką jest aprobata bądź dezaprobata dla wykonania budżetu przez wójta za rok ubiegły. Dwie uchwały w tej materii to „mnożenie bytów bez potrzeby” - jak napisała Z. Gilowska /przypis 30/. Niejednokrotnie w praktyce samorządowej tak się dzieje, że rada najpierw rozpatruje sprawozdanie i podejmuje uchwałę o jego przyjęciu, następnie zaś podejmuje drugą uchwałę o nieudzieleniu absolutorium wójtowi z tytułu wykonania budżetu za rok ubiegły. Taką praktykę wspiera czasem orzecznictwo NSA. Zgodnie z tezą jednego z wyroków „przyjęcie sprawozdania finansowego nie musi się wiązać z udzieleniem absolutorium zarządowi gminy (...) innymi słowy (...) udzielenie lub odmowa udzielenia absolutorium zarządowi gminy (...) należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która uchwałę w tym przedmiocie podejmuje po rozpatrzeniu sprawozdania finansowego zarządu gminy i po dokonaniu oceny działalności finansowej gminy za ten rok” /przypis 31/.

Uważam, że trudno się zgodzić z takim rozumowaniem, kiedy sprawozdanie traktuje się jako „kartki papieru”, a nie jako zweryfikowany przez radnych (szczególnie przez komisję rewizyjną i RIO) opis zajść, zdarzeń, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg wszystkich czynności faktycznych i prawnych składających się na wykonanie budżetu. Pozytywna ocena tak rozumianego sprawozdania z wykonania budżetu gminy przez wójta implikuje, moim zdaniem, podjęcie uchwały o udzieleniu absolutorium wójtowi z tego tytułu. I odwrotnie - ocena negatywna skutkuje nieudzielenie absolutorium. Odchylenia od tych reguł powinny skutkować stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały rady. Kompromisowo, ale jednak w takim duchu, wypowiedział się NSA, który stwierdził, że „rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi, chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym” /przypis 32/.

Przed podjęciem uchwały absolutoryjnej rada rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu.

Jakie powinno być zachowanie rady i jego kryteria, aby uznać, że rada rozpatrzyła sprawozdanie, budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. Przyjmuje się, że rozpatrzenie sprawozdania polega na aktywnym zachowaniu się rady w tym zakresie. Rada nie może zachować się biernie i ograniczyć do wysłuchania sprawozdania odczytanego przez przewodniczącego rady, wysłuchania opinii komisji rewizyjnej i RIO oraz wniosku komisji rewizyjnej. Żaden przepis nie reguluje kwestii zasad i procedury debaty budżetowej. Wydaje się, że trzeba się jeszcze raz odwołać do znaczenia i zakresu pojęciowego słowa „rozpatrzeć”. Za najbardziej bliskoznaczne można tu uznać: rozważyć coś, wziąć pod rozwagę, zaznajomić się z czymś. Termin „rozważanie” to „zastanowienie się nad jakimś zagadnieniem, także wspólne omawianie jakiegoś problemu” /przypis 33/.

Brak kryteriów do ustalenia, czy postawa rady gminy jest aktywna czy bierna, zwiększa stopień subiektywności dokonywanych ocen. Granica pomiędzy postawą bierną a aktywną jest płynna, dlatego ustalenie, czy istnieje przesłanka „rozpatrzenia sprawozdania”, polegająca na aktywnym zachowaniu się rady, występuje w każdej sytuacji, w której RIO bada uchwałę w sprawie absolutorium dla wójta. W przypadku gdy rada nie podejmuje czynności w celu rozpatrzenia sprawozdania, jej postawę trzeba uznać za bierną. Jeżeli zaś jej zachowanie wykracza poza bezczynność, to stwierdzenie, czy ma ono charakter aktywny czy nie, zależy od okoliczności kontrolowanego przypadku /przypis 34/. Zgodnie z art. 199 ust. 3 u.f.p., organ stanowiący na rozpatrzenie sprawozdania i podjęcie uchwały w przedmiocie absolutorium ma czas do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym. Termin wymieniony w tym przepisie ma charakter instrukcyjny, tzn., że jego przekroczenie nie powoduje nieważności uchwały. Organ nadzoru w razie przekroczenia terminu 30 kwietnia nie stwierdza nieważności uchwały, lecz że wydano ją z nieistotnym naruszeniem prawa.

8. Tryb głosowania w sprawie absolutorium

Tryb głosowania uchwały absolutoryjnej ma bogatą tradycję legislacyjną i orzeczniczą. W świetle jednak obecnych uregulowań, w szczególności art. 14, art. 61 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 u.f.p. należy jednoznacznie stwierdzić, że głosowanie w sprawie absolutorium odbywa się w sposób jawny. Uchwały rady gminy zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jawność życia publicznego, w tym zwłaszcza finansów publicznych, jest chroniona przez Konstytucję RP z 2 kwietnia 1997 roku, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do pozyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Gospodarka finansowa gminy, której podstawową instytucją jest budżet, jest jawna. Jawność finansów publicznych jest wyłączona jedynie w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za tajemnicę państwową na podstawie odrębnych przepisów ustawowych (np. ustawa z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych) oraz jeśli wynika to z umów międzynarodowych. Przeprowadzane w świetle powyższych przepisów przez niektóre rady (teraz już rzadko) głosowanie tajne z powołaniem się na odpowiedni zapis w statucie gminy jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż wyjątki od ustawowej zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzone aktem niższego rzędu, jakim jest statut /przypis 35/. Uchwałę w sprawie absolutorium (art. 28a ust. 2 u.s.g.) rada gminy podejmuje bezwzględną większością ustawowego składu rady. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do wymogów z art. 14 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny uchwałą z 20 września 1995 r. (W 18/94) ustalił, że „bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy (...) oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą”. Podobnie na powyższy temat wypowiedział się NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach (wyrok z 16 września 1993 r., SA/Ka 1351/93), stwierdzając, że „bezwzględną większością głosów jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnych głosów /przypis 36/.

9. Skutki głosowania w sprawie absolutorium

Następnym etapem procedury absolutoryjnej jest akt głosowania, którego przedmiotem może być wyłącznie (art. 18a ust. 3 u.s.g.) wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Sprawa skutków prawnych aktu głosowania stanowi „piętę achillesową” i tak już niejasno unormowanej instytucji absolutorium. Moim zdaniem, głosowanie wniosku komisji rewizyjnej, będącego projektem uchwały absolutoryjnej może spowodować jeden z trzech możliwych skutków prawnych:
1. Podjęcie uchwały o udzieleniu absolutorium wójtowi, jeżeli za wnioskiem komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium głosowała (zgodnie z art. 28a ust. 2 u.s.g.) bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy.
2. Podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi, w razie gdy za wnioskiem komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium głosowała bezwzględna większość ustawowego składu rady.
3. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, który następuje zawsze wtedy, gdy wynik głosowania jest sprzeczny z treścią wniosku komisji rewizyjnej, a więc jej projektu uchwały absolutoryjnej.

Nie do przyjęcia jest pogląd Z. Kmieciaka, zgodnie z którym opowiedzenie się większości radnych przeciwko wnioskowi komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Jak pisze autor, nie jest wtedy wymagane ani dopuszczalne dokonanie powtórnego aktu głosowania przy odwrotnie sformułowanym wniosku /przypis 37/. Nie zgadzam się z tym poglądem z dwóch względów:

1. Wniosek komisji rewizyjnej jest projektem uchwały absolutoryjnej z jasno sprecyzowanym kierunkiem i zamiarem wnioskodawcy (projektodawcy) - udzielenia absolutorium albo jego nieudzielenia. Zgodnie z ogólnymi zasadami procedury, jeżeli projekt uchwały (wniosek komisji rewizyjnej) nie uzyskał wymaganej większości głosów, to znaczy, że został on odrzucony, a więc uchwała nie została podjęta (brak jakiejkolwiek uchwały). Zgodnie z poglądem sądu administracyjnego „odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium następuje w sytuacji, kiedy w głosowaniu nie było bezwzględnej liczby głosów opowiadających się za absolutorium”. A contrario - odrzucenie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium następuje w sytuacji, kiedy w głosowaniu nie było bezwzględnej liczby głosów opowiadających się za nieudzieleniem absolutorium. „Sama istota odrzucenia uchwały wyklucza wymóg bezwzględnej liczby głosów, bo w przeciwnym wypadku istnienie instytucji odrzucenia byłoby bezcelowe” /przypis 38/. Według innego orzeczenia, sformułowanie uchwały poddanej pod głosowanie „o nieudzielenie absolutorium” i jej odrzucenie w wyniku nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie powoduje automatycznego przyjęcia, iż wójt uzyskał absolutorium, świadczy jedynie o tym, że nie podjęto uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi gminy /przypis 39/.

Rada gminy w obowiązującym stanie prawnym jest „zakładnikiem” wniosku komisji rewizyjnej. Jeżeli wymagana większość radnych „myśli tak samo” jak komisja rewizyjna, to sprawa jest rozstrzygnięta, jeżeli zaś radni skłaniają się ku opcji przeciwnej, sprawę absolutorium trzeba uznać jednoznacznie za nierozstrzygniętą, bowiem uchwałę podejmuje się w brzmieniu zaproponowanym przez wnioskodawcę albo odrzuca, tym bardziej że żaden inny podmiot oprócz komisji rewizyjnej nie jest legitymowany do złożenia wniosku lub jego modyfikacji. Rada „podejmuje” uchwałę w sprawie absolutorium, co expressis verbis wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W procedurze gminnej nie występuje instytucja domniemania podjęcia uchwały, tzn. sytuacja, w której prawo nakazywałoby w razie odrzucenia danego projektu uchwały uznać, że doszło do podjęcia odmiennej od projektu uchwały, tj. jeżeli odrzucono projekt uchwały o udzielenie absolutorium, to znaczy, że podjęliśmy uchwałę o nieudzieleniu absolutorium. Takie twierdzenie byłoby uprawnione, gdyby zastosowano fikcję prawną udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium, jeżeli wystąpią ustawowe tego przesłanki, jak ma to miejsce w samorządzie powiatowym i wojewódzkim. Fikcja prawna polega na uznaniu przez normę prawną za istniejący faktu, który w rzeczywistości nie istnieje i związanie z nim określonych skutków prawnych /przypis 40/. Art. 13 ust. 2 u.s.p. /przypis 41/ oraz art. 19 ust. 3 u.s.w. /przypis 42/ przyjmują, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

2. Drugi powód mojego krytycznego stosunku do wspomnianych tez Z. Kmieciaka to (słuszna w poprzednim stanie prawnym, ale fałszywa w obecnym) teza, że „opowiedzenie się większości radnych przeciwko wnioskowi komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium”. Trzeba przypomnieć (art. 28a ust. 2 u.s.g.), że do podjęcia uchwały zarówno w sprawie udzielenia, jak i nieudzielenia absolutorium konieczna jest bezwzględna większość ustawowego składu rady. W tym wypadku niekoniecznie liczba głosów wystarczająca do odrzucenia projektu uchwały o udzielenie absolutorium będzie wystarczająca do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium, np. ustawowy skład rady gminy wynosi 15 radnych, z czego 13 było obecnych na sesji absolutoryjnej. Siedmiu radnych głosowało za udzieleniem absolutorium, sześciu się wstrzymało od głosu, a zatem uchwała o udzielenie absolutorium nie została podjęta, a jej projekt odrzucony. Założenie jednak, że taki wynik uprawnia do stwierdzenia, że w ten sposób doszło do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium, nie opiera się na żadnych racjonalnych przesłankach i jest sprzeczne z regułami logiki, gdyż za nieudzieleniem absolutorium nie padł ani jeden głos.

Zawężenie podmiotów legitymowanych do zgłoszenia projektu uchwały absolutoryjnej do komisji rewizyjnej powoduje, że nikt inny takiego wniosku nie może zgłosić i rezultat głosowania jest zależny od treści postawionego wniosku, co ogranicza wyłączne władztwo w tym zakresie rady gminy. Nieliczni przedstawiciele doktryny (i znajdująca się w mniejszości linia orzecznicza) twierdzą, że komisja rewizyjna jest upoważniona do złożenia pierwotnego (pierwszego) wniosku absolutoryjnego. Nieprzegłosowanie jej wniosku nie wyłącza głosowania wniosku przeciwnego zgłoszonego przez inne podmioty inicjatywy uchwałodawczej w radzie /przypis 43/. Jednak powtórne głosowanie w tej samej materii naraża się na zarzut ne bis in idem iudicetur (zakaz ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie) i powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Obowiązek podjęcia uchwały absolutoryjnej wynika z art. 199 ust. 3 u.f.p., który stanowczo mówi, że „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (...) podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu (wójta - przyp. Cz. B.) jednostki samorządu terytorialnego”. Ze względu na istniejące unormowania prawne nie sposób jednak przyjąć, że rada ma bezwzględny obowiązek podjęcia uchwały absolutoryjnej. Na przeszkodzie temu stoi brak mechanizmów ustrojowych, które zobowiązywałyby radę do głosowania wniosku absolutoryjnego przeciwnego w stosunku do tego, który został odrzucony, a także brak mechanizmów powodujących możliwość doprowadzenia do skutku w postaci uchwały absolutoryjnej w wyniku kilku głosowań /przypis 44/.

W związku z powołanymi unormowaniami i ograniczeniami rady gminy należy przyjąć, że jest ona zobowiązana wyłącznie do przeprowadzenia „pierwszego” głosowania absolutoryjnego (nad wnioskiem komisji rewizyjnej), a jeśli nie dojdzie do jego rozstrzygnięcia i organ stanowiący nie będzie podejmował dalszych głosowań, nie można mu czynić zarzutu o naruszenie obowiązującego porządku prawnego /przypis 45/. Wręcz przeciwnie, jeżeliby takie głosowania organ stanowiący podjął, stanowiłoby to istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważność uchwały w trybie nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

10. Nadzór nad uchwałą w sprawie absolutorium

Uchwały absolutoryjne podlegają nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych, co wynika z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g., a także z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o RIO.
Zgodnie z cytowanymi przepisami, jedynym kryterium oceny nadzorczej jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). Ocena nadzorcza jest dokonywana przez kolegia regionalnych izb obrachunkowych. Uchwały kolegium zapadają bezwzględną większością głosów - w obecności co najmniej połowy członków kolegium. Kolegium wypowiada się w formie uchwały, która jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Na regionalnej izbie obrachunkowej spoczywa obowiązek badania uchwał rad gmin w sprawie absolutorium, zwłaszcza pod względem faktu, czy zostały one podjęte w wyniku rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu w taki sposób, że zostało zapewnione, iż uchwały podjęto z tytułu wykonania budżetu, tzn. na zasadach i w trybie zapewniającym w możliwie najpełniejszym zakresie ocenę wykonania budżetu /przypis 46/. Badaniu nadzorczemu podlega tryb, w jakim uchwała w sprawie absolutorium została podjęta, a także przesłanki materialne jej uchwalenia. Wyjaśnienia wymaga, czy uchwała została podjęta w sprawie wykonania budżetu, czyli na podstawie analizy wykonania strony dochodowej i wydatkowej budżetu, oraz czynników powodujących różnice pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym /przypis 47/.

Kontrola uchwał absolutoryjnych przez RIO nie może się ograniczać tylko do zbadania kwestii czasu, miejsca i sposobu podjęcia uchwały, bez możliwości dokonania oceny, czy istnieją negatywne podstawy do udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium z wykonania budżetu /przypis 48/.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., wyróżniamy dwa rodzaje wadliwości uchwał absolutoryjnych:
1) nieistotne naruszenie prawa,
2) naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym - czyli istotne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru (art. 91 ust. 4 u.s.g.) nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie „nieistotne naruszenie prawa” jest zwrotem nieostrym. Kategoria ta obejmuje naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia. Istotne naruszenia prawa to naruszenia wpływające na treść uchwały, np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do wydania aktu lub podstawę prawną - przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło /przypis 49/. Regionalna izba obrachunkowa stwierdza nieważność uchwały absolutoryjnej, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotny. Na rozstrzygnięcie nadzorcze gminie (nie wójtowi) przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter władczy, organ nadzoru stwierdza bowiem nieważność uchwały niezależnie od woli organu gminy, działając z urzędu. Stanowi ono ponadto akt o charakterze deklaratoryjnym - nie tworzy bowiem sytuacji niezgodności z prawem uchwały rady gminy ani też nie zmienia treści uchwały, jest czynnością o charakterze konkretnym i indywidualnym /przypis 50/. Organ nadzoru nie zastępuje treści uchwały rady gminy treścią własnego rozstrzygnięcia, ale pozbawia ją mocy obowiązującej, działa „kasacyjnie”, tak jak sąd administracyjny. W związku z tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter deklaratoryjny, działa ono z mocą ex tunc /przypis 51/. Zgodnie z tezą orzeczenia NSA „stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez kolegium RIO działa z mocą ex tunc i powoduje wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego”. Sąd ten stanął również na stanowisku (kwestionowanym przez regionalną izbę obrachunkową), że w razie stwierdzenia nieważności uchwały absolutoryjnej dopuszczalne jest ponowne podjęcie uchwały w sprawie absolutorium. Poprzednia uchwała rady została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego i w związku z tym należy uznać, że nie doszło w tym wypadku do podjęcia ponownej uchwały, a tylko pierwszej uchwały w sprawie absolutorium. Nie można więc wobec gminy skierować zarzutu ne bis in idem iudicetur, jak również uznać, że sprawa ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) /przypis 52/. Stwierdzenie nieważności uchwały absolutoryjnej następuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

11. Konsekwencje nieudzielenia absolutorium

Skutkiem podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium jest, zgodnie z art. 28a ust. 1 u.s.g., podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przepis ten używa sformułowania, że podjęcie takiej uchwały „jest równoznaczne” z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Rada gminy może podjąć inicjatywę w tej sprawie na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi. Ustawodawca określa tu minimalny okres między nieudzieleniem absolutorium a głosowaniem w sprawie przeprowadzenia referendum. Nawet bowiem bez tego zastrzeżenia zwołanie sesji w terminie wcześniejszym byłoby niemożliwe ze względu na obowiązek zaopiniowania w ciągu 14 dni uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium przez RIO (od którego przysługuje jeszcze odwołanie do kolegium RIO).

Potwierdza to brzmienie art. 28a ust. 4 u.s.g., który przewiduje, że przed podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium, rada zapoznaje się z opinią RIO w tej kwestii oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta. Opinia RIO i wyjaśnienia wójta nie wiążą rady, ale ich pominięcie należy uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważność uchwały w sprawie referendum. Uchwałę powyższą rada podejmuje bezwzględną większością ustawowego składu rady w głosowaniu imiennym.

Doktryna przyjmuje, że możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium wygasa najpóźniej z końcem roku, w którym rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu za rok poprzedni, ze względu na tzw. zasadę roczności budżetu. Dopuszczenie do głosowania takiej uchwały w terminie późniejszym, niezależnie od czasu, który upłynął od podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium, byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady legalności /przypis 53/.

Poddanie pod głosowanie uchwały o przeprowadzenie referendum jest fakultatywne (rada gminy może podjąć taką uchwałę), brak takiego głosowania nie wywołuje dla rady żadnych negatywnych skutków. Wyjątek od zasady, że podjęcie uchwały w sprawie o nieudzielenie absolutorium jest „równoznaczne” z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum, ma miejsce wtedy, gdy uchwała rady zostanie podjęta przed upływem dziewięciu miesięcy od dnia wyboru wójta lub później niż dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji. W takich wypadkach rada nie jest uprawniona do podjęcia powyższej uchwały, a jej ewentualne podjęcie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność uchwały rady gminy.

Uregulowania ustawowe dopuszczają, że wójt może pełnić swoją funkcję mimo nieudzielenia mu absolutorium. W razie gdy dojdzie do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium, a referendum będzie nieskuteczne (niska frekwencja, większość głosów przeciwko odwołaniu), rada nie ponosi żadnych konsekwencji, czyli jej działalność nie ulega zakończeniu z mocy prawa.

12. Postulaty de lege ferenda

Analizując regulacje prawne, jakie przyjął ustawodawca w kwestii absolutorium, nietrudno dojść do wniosku, że wymagają one pilnej nowelizacji w następujących sprawach:

1. Wielokrotnie powodem podjęcia uchwały o nieudzielenie absolutorium są przyczyny niezwiązane z wykonaniem budżetu, a więc niemające charakteru merytorycznego, ale polityczny. W doktrynie, a także w gronie samorządowców pojawiają się w związku z tym inicjatywy „aby oceny wykonania budżetu dokonywała nie rada gminy, lecz instytucja zewnętrzna, np. regionalna izba obrachunkowa lub inny podmiot niezależny w formie audytu albo raportu finansowego” /przypis 54/. Można więc ocenę rady, niejednokrotnie mocno upolitycznioną, zastąpić audytem zewnętrznym. Audyt pozytywny byłby przyjmowany przez radę gminy jedynie do wiadomości, bez głosowania. W przypadku audytu negatywnego (negatywnej oceny gospodarki finansowej) rada przeprowadzałaby głosowanie nad udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium /przypis 55/. Nie wydaje się jednak, mimo że jest to kuszące, aby taka zmiana była konieczna. Statystyka niezbicie wykazuje, że absolutorium w coraz większej mierze „wkracza na właściwy tor”. Na 2929 zbadanych przez RIO w 2004 roku uchwał w sprawie absolutorium 2885 było prawidłowych - bez naruszenia prawa, co stanowi 98,5%. Oznacza to, że tylko co 67 uchwała (1,5%) była dotknięta wadliwością, w tym wobec 1,1% uchwał stwierdzono nieważność w całości. Symptomatyczne jest to, że prawie wszystkie uchwały o nieudzieleniu absolutorium (37 na 40) występują w gminach, czego znaczącą przyczyną są, moim zdaniem, błędne uregulowania prawne w zakresie absolutorium, zwłaszcza zaś w kwestii jego rozstrzygnięcia /przypis 56/.

Uważam, że mimo czasem rodzących się wątpliwości rada nadal powinna podejmować decyzję absolutoryjną. Przedstawiona statystyka niezbicie dowodzi, że kultura polityczna w polskim samorządzie idzie we właściwym kierunku, a zdarzające się przypadki nieudzielenia absolutorium z przyczyn niemerytorycznych są w systemie demokratycznym nie do uniknięcia. Pozbawienie rady takiego instrumentu jak decyzja absolutoryjna zepchnie radę gminy na obszary „peryferyjne” w zakresie polityki gminnej i uczyni z niej organ, coraz bardziej zgodnie z etymologią tego słowa (rada - „radzić - udzielać rad, porad, doradzać, zalecać” /przypis 57/ ), doradczy wójta. Ważniejsze jest, aby dochodziło do podjęcia jakiejkolwiek decyzji absolutoryjnej, bo wówczas w drodze nadzoru można wyeliminować decyzje wadliwe. Dlatego też następne postulaty de lege ferenda będą wskazywać na próbę wyjścia z „absolutoryjnego impasu” nierozstrzygnięcia absolutorium.

2. Druga, bardziej niezbędna zmiana jest konieczna w przedmiocie podmiotu uprawnionego do złożenia projektu uchwały absolutoryjnej. Obecnie, zgodnie z art. 18a ust. 3 u.s.g., jest nim wyłącznie, expressis verbis, komisja rewizyjna. Głosowanie przeciwko jej wnioskowi w sprawie absolutorium powoduje odrzucenie projektu uchwały absolutoryjnej i trwałe nierozstrzygnięcie tej kwestii ze względu na niedopuszczalność głosowania wniosku przeciwnego (zakaz ne bis in idem iudicetur). Brakuje więc w ogóle uchwały, której ewentualne wadliwości można by wyeliminować w drodze badania nadzorczego /przypis 58/.

Proponuję, aby absolutorium gminne w zakresie podmiotów inicjatywy uchwałodawczej funkcjonowało na zasadach ogólnych, określonych w u.s.g. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g., do zadań wójta należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Jest on zatem obligatoryjnym podmiotem inicjatywy uchwałodawczej, zaś art. 18a ust. 3 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. (lex generalis).

Uważam, że to wyłącznie wójt powinien kierować do rady wniosek (projekt uchwały) w sprawie absolutorium. Powinien on być ustawowo sformułowany pozytywnie - byłby to więc zawsze projekt uchwały o udzielenie absolutorium.

Wójt jako organ wykonawczy gminy zwracałby się do organu stanowiącego o skwitowanie („rozgrzeszenie”). Wójt jest tu w pozycji wnioskującego, pytającego, proszącego, szukającego potwierdzenia bądź odrzucenia finansowych efektów swojej rocznej pracy. Nie można zatem czynić tu zarzutu, że nemo iudex in causa sua („nikt nie jest odpowiednim sędzią we własnej sprawie”) /przypis 59/ , bowiem sędzią jest tu tylko i wyłącznie organ stanowiący - rada gminy. Ustawowym i ustrojowym partnerem rady jest wójt, a nie jakakolwiek komisja rady.

3. Doceniając ważną rolę komisji rewizyjnej jako „kontrolnego ramienia rady gminy”, uważam, że komisja ta powinna na podstawie oceny wykonania budżetu przez wójta wydawać
wyłącznie opinię w sprawie absolutorium, która z natury rzeczy nie miałaby waloru wniosku (projektu) absolutoryjnego.

4. Następny wniosek de lege ferenda dotyczy rodzaju większości głosów, jaka jest konieczna do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. Proponuję tu powrót do zasady zwykłej większości głosów, a więc do ogólnej reguły zawartej w art. 14 u.s.g. Przy wymogu bezwzględnej większości ustawowego składu rady za udzieleniem absolutorium głosy wstrzymujące się mają znaczenie głosów przeciwnych jego udzieleniu, zaś przy głosowaniu za nieudzieleniem absolutorium, również przeciwnych jego nieudzieleniu. W obydwu tych przypadkach głosy wstrzymujące się wypaczają wynik głosowania i często są powodem nierozstrzygnięcia absolutorium. Nie jest to sytuacja prawidłowa, gdyż „wstrzymać się od głosu” to „nie głosować”, „zaniechać czegoś” /przypis 60/, „odłożyć na później”, „zawiesić coś” /przypis 61/, a więc głosy te nie powinny być brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu absolutorium.

Umożliwia to zasada zwykłej większości głosów. Twierdzenie - zarzut, że do podjęcia uchwały w takiej sytuacji może wystarczyć jeden głos, jest owszem prawdziwe (choć praktycznie może rzadko wystąpić), ale jest to normalna ułomność demokracji, która jak stwierdził W. Churchil „jest najgorszą formą rządów, z wyjątkiem wszystkich innych, które kiedykolwiek były wypróbowane” /przypis 62/.

Zasada zwykłej większości głosów prawie zawsze umożliwia rozstrzygnięcie sprawy, wyjąwszy sytuację, kiedy liczba głosów „za” będzie równa liczbie głosów „przeciw”, czyli dojdzie do sytuacji remisowej. Wówczas można zastosować fikcję prawną nieudzielenia wójtowi absolutorium, analogicznie jak w u.s.p. i u.s.w. Ponadto, głosowanie w sprawie absolutorium powinno być imienne. Głosowanie takie wymaga od radnego jasnej i odważnej postawy osobistej (nie może się on bowiem schować w „lesie rąk”), członkom wspólnoty samorządowej upraszcza zaś jego identyfikację i inspiruje ich do zapytania o motywy stanowiska radnego w kwestii absolutorium

5. „Chorym” rozwiązaniem de lege lata jest to, że absolutorium otrzymuje (bądź nie) ten, kto aktualnie urzęduje, a nie wójt, który wykonał budżet lub jego część w danym roku /przypis 63/. Tak więc jest możliwe, że absolutorium zostanie nieudzielone wójtowi, który nie pełnił tej funkcji ani jednego dnia w roku, którego dotyczy ocena wykonania budżetu. I taki wójt może zostać przez wyborców odwołany w drodze referendum z powodu nieudzielenia absolutorium. Sytuacja ta jest tragikomiczna i de lege ferenda należy podejmować decyzje absolutoryjne w stosunku do piastuna funkcji wójta, który wykonywał budżet lub jego określony fragment w roku, nie zaś w stosunku do wójta w ogóle (in abstracto) jako organu wykonawczego, który nie wykonując budżetu w danym okresie jest „Bogu ducha winien”. Jak twierdzi A. Szewc „nie ma przeszkód, aby - w przypadku gdy w ciągu roku budżetowego działało np. dwóch wójtów - udzielić absolutorium jednemu z nich, a drugiemu odmówić skwitowania” /przypis 64/.

Przypisy:

1 Tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
2 Patrz m.in.: Z. Zell: Samorządowe absolutorium: „Śmiać się, czy płakać”, „Wspólnota” 1994, nr 5; Absolutorium do poprawki. Dyskusja redakcyjna, „Wspólnota” 1994, nr 12; Czas na zmiany. Co dalej z absolutorium?, „Wspólnota” 2005, nr 16.
3 Z. Zell: Samorządowe absolutorium..., op. cit.
4 R. Wasilewski: Jak odwołać wójta (1), „Gazeta Samorządu i Administracji” 2004, nr 22, s. 43.
5 Słownik wyrazów obcych. Wydanie nowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 4.
6 Prawniczy słownik wyrazów trudnych, pod red. J. Bocia, Kolonia Limited 2005, s. 23.
7 Wielka encyklopedia prawa, pod red. E. Smoktunowicza i C. Kosikowskiego, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Białystok – Warszawa 2000, s. 18.
8 M. Gęsicki: Mały leksykon prawniczy, Difin, Warszawa 1997, s. 8.
9 R.P. Krawczyk: Zagadnienie absolutorium w działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, orzecznictwie NSA i praktyce rad gmin, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 5, s. 21.
10 DzU nr 249, poz. 2104 z późn. zm.
11 Tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.
12 DzU nr 113, poz. 984 z późn. zm.
13 DzU nr 88, poz. 985 z późn. zm.
14 Podaję za: A. Szewc, S. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 156.
15 Uchwała nr 818/95 Kolegium RIO w Poznaniu z 7 lipca 1995 r., OwSS 1995, nr 4, poz. 149.
16 Uchwała nr 215/96 Kolegium RIO we Wrocławiu z 15 maja 1996 r., OwSS 1996, nr 3, poz. 98.
17 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku,z 20 listopada 2002 r. (I SA/Gd 1348/02), „Finanse Komunalne” 2005, nr 1–2; Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach należących do zakresu nadzoru regionalnych izb obrachunkowych w latach 2002–2004, s. 89, opr.J. Chruściel.
18 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu,z 10 czerwca 1998 r. (I SA/Po 624/98), OwSS 1998, nr 4, poz. 127.
19 C. Kosikowski, (w:) M. Kasiński, Z. Kmieciak,C. Kosikowski, R.P. Krawczyk: Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z komentarzem oraz teksty innych aktów prawnych, Warszawa 1994, s. 78.
20 Z. Kmieciak: W kwestii wykładni przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym regulujących tryb podejmowania uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu gminy, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 6, s. 36.
21 Z. Janku: Charakter prawny opinii wydawanych przez składy orzekające regionalnej izby obrachunkowej, „Finanse Komunalne” 1994, nr 2, ss. 13–14.
22 R.P. Krawczyk: Zagadnienie absolutorium..., op. cit., s. 27.
23 Z. Kmieciak, op. cit., s. 38.
24 W. Zielińska: Dyskusyjne zagadnienia trybu podejmowania uchwały w sprawie absolutorium, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 12, s. 7.
25 Uchwała nr XV/54/97 Kolegium RIO w Łodzi z 9 czerwca 1997 r., OwSS 1997, nr 3, poz. 97.
26 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, z 12 lipca 2002 r. (I SA/Lu 525/02), „Finanse Komunalne” 2003, nr 2, s. 60.
27 R.P. Krawczyk: Glosa do wyroku NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, z 10 października 1996 r.(I SA/Kr/887/96), „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 1–2, s. 150.
28 Ibidem, s. 148.
29 Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, PWN, Warszawa 1981, t. III, s. 106.
30 Podaję za: A. Szewc, S. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminny..., op. cit., s. 158.
31 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, z 29 grudnia 1993 r. (SA/Lu 1198/93), ONSA1995, poz. 23.
32 Uchwala składu siedmiu sędziów NSA z 17 lutego 1997 r. (FPS 8/96), ONSA 1997, nr 2, poz. 52.
33 W. Zielińska, op. cit., s. 56.
34 W. Zielińska, op. cit., s. 56.
35 Wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r. (III SA 1901/00),„Finanse Komunalne” 2005, nr 1–2.
36 Podaję za: A. Szewc, S. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminny..., op. cit., s. 134.
37 Z. Kmieciak, op. cit., s. 37.
38 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, z 6 listopada 2003 r. (SA/978/03), „Finanse Komunalne” 2004, nr 3.
39 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, z 12 lipca 2002 r. (I SA/Lu 525/02), „Finanse Komunalne” 2003, nr 2, s. 60.
40 Wielka encyklopedia prawa, pod red. E. Smoktunowicza i E. Kosikowskiego, op. cit., s. 239.
41 Tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
42 Tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
43 M. Chrapusta, M. Chlipała: Instytucja absolutorium w jednostkach samorządu terytorialnego – opis procedur i analiza problemów, „Finanse Komunalne” 2005, nr 9, s. 14.
44 M. Chrapusta, M. Chlipała, op. cit., ss. 14–15.
45 Ibidem, s. 15.
46 Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 17 lutego 1997 r. (FPS/96), ONSA 1997, nr 2, poz. 52, s. 140.
47 Ibidem, s. 140.
48 Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, z 21 listopada 2000 r. (I SA/Po 1700/2000), „Finanse Komunalne” 2005, nr 1–2, s. 91.
49 Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004, ss. 554–555.
50 Ibidem, s. 539.
51 Ibidem, s. 546.
52 Wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r. (III SA 2006/99), ONSA 2001, nr 1, poz. 23, ss. 266, 268.
53 M. Chrapusta, M. Chlipała, op. cit., s. 22.
54 R.P. Krawczyk, (w:) Czas na zmiany. Co dalej z absolutorium? (dyskusja redakcyjna), „Wspólnota” 2005, nr 16, s. 34.
55 R.P. Krawczyk: Czas na zmiany..., op. cit., s. 34.
56 Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 r., s. 123.
57 W. Boryś: Słownik etymologiczny języka polskiego, Wyd. Literackie Sp. z o.o., Kraków 2005, s. 509.
58 M. Paczocha: Glosowanie nad uchwałami w sprawie absolutorium – dylematy prawne, „Finanse Komunalne” 2004, nr 2, s. 19.
59 M. Kuryłowicz: Słownik terminów, zwrotów i sentencji prawniczych łacińskich oraz pochodzenia łacińskiego, Zakamycze 2002, s. 115.
60 Słownik poprawnej polszczyzny, pod red. W. Doroszewskiego, PWN, Warszawa 1996, s. 890.
61 Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, pod red. J. Bralczyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 930.
62 Księga aforyzmów, wybór i opr. J. Illg, Videograf Edukacja Sp. z o.o., Chorzów 2005, s. 294.
63 Z. Majewski, (w:) Czas na zmiany..., op. cit., s. 34.
64 A. Szewc, S. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminny..., op. cit., s. 157.



kkż/