Samorząd Terytorialny 4/2006

Ustawa o świadczeniach rodzinnych – świadczenia nienależnie pobrane 

Jakub Ostałowski

Autor jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, słuchaczem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie.

(doc [Pobierz artykul])

W niniejszym opracowaniu chciałbym, odwołując się do odpowiednich przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DzU nr 228, poz. 2255 z późn. zm.; dalej: ustawa), zdefiniować pojęcie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tryb ustalania obowiązku ich zwrotu oraz procedurę związaną z ich umarzaniem (rozkładaniem na raty, odraczaniem płatności itd.). Przepisy dotyczące nienależnych świadczeń rodzinnych dotykają delikatnego problemu wywłaszczania z praw, i ze względu na swoją enigmatyczność oraz problemy powstające przy ich stosowaniu wymagają pogłębionej analizy. W celu podkreślenia wagi poruszonego problemu, rozważania szczegółowe poprzedzę przedstawieniem ogólnych założeń towarzyszących wprowadzeniu ustawy do systemu polskiego prawa.

1). Z prawnego punktu widzenia, przez pojęcie systemu zabezpieczenia społecznego należy rozumieć regulacje normatywne przewidujące pomoc materialną, organizacyjną lub inne formy wsparcia państwa na rzecz obywateli (ew. innych kategorii osób fizycznych), których uruchomienie następuje, gdy jest to uzasadnione szczególną sytuacją materialną lub życiową osoby uprawnionej. Zabezpieczenie społeczne pełni funkcję gwarancyjną, chroniąc uprawnionych przed sytuacjami, w których następuje takie obniżenie ich standardu życia i zagrożenie pełnienia ról społecznych, które z punktu widzenia solidarności społecznej (aspekt etyczny) nie może być zaakceptowane. Zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego może być realizowane w formie:
– ubezpieczeń społecznych (w tym ubezpieczeń zdrowotnych),
– zaopatrzenia społecznego,
– pomocy społecznej /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/,
– programów pomocy rodzinie /przypis 2/.

Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych porządkuje formy materialnego wsparcia rodziny dotychczas uregulowane w innych aktach prawnych. Jednocześnie ustawa ta ujednolica typy instytucji wypłacających świadczenia rodzinne. Docelowo bowiem jedynym rodzajem organów uprawnionych do wypłaty świadczeń będą gminy (stan taki zostanie osiągnięty po 31 sierpnia 2006 r.; vide art. 48–49a ustawy). Jednocześnie ustawa jest aktem realizującym zobowiązania państwa polskiego wynikające z przystąpienia do konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego /przypis 3/.

System świadczeń rodzinnych (w tym opiekuńczych) został skonstruowany jako program pomocy selektywnej, tzn. skierowanej jedynie do grupy ludności spełniającej podstawowy warunek, jakim jest obniżenie się poziomu materialnego życia osoby uprawnionej do określonego niskiego poziomu /przypis 4/. Wysokość kryterium limitującego możliwość przyznania świadczeń rodzinnych została ustalona na poziomie, który jest bliski liczbowo tzw. kryterium socjalnemu  /przypis 5/. Takie założenie było, jak się wydaje, uzasadnione celem ustawy, którym jest nie tylko zabezpieczenie rodziny przed degradacją biologiczną (zastosowano by wtedy tzw. minimum egzystencji), ale również wspieranie rodzin w jej fundamentalnych funkcjach społecznych (prokreacja, wychowanie, kształcenie i ogólny rozwój dzieci). Ustawa różnicuje rodzaje i wysokość świadczeń dodatkowych, przysługujących do podstawowego świadczenia rodzinnego, jakim jest zasiłek rodzinny, w zależności od szczególnych okoliczności, w jakich znajduje się rodzina. Generalnie można stwierdzić, iż w ustawie nacisk został położony na większe wsparcie rodzin:
– niepełnych (oba dodatki z tytułu samotnego wychowywania dzieci; art. 12 i art. 59b ustawy),
– wielodzietnych (art. 12a ustawy),
– rezygnujących z pracy w celu opieki nad dzieckiem (art. 10 i art. 17 ustawy),
– opiekujących się dzieckiem niepełnosprawnym (art. 6, art. 12, art. 13, art. 16, art. 17 ustawy),
– kształcących dzieci (art. 6, art. 14, art. 15 ustawy).

Poza regulacją podmiotowych i przedmiotowych przesłanek nabywania praw do świadczeń ustawa zawiera regulacje dotyczące procedury ustalania praw do świadczeń rodzinnych. Postępowanie to ma charakter administracyjnoprawny, o czym przesądzają art. 23–32 ustawy oraz odwołanie się w zakresie nieuregulowanym do ogólnej procedury administracyjnej (art. 32 ust. 2 ustawy). Jednocześnie ustawa zawiera przepisy dotyczące dochodzenia tzw. świadczeń nienależnych, których to opisem, ze względu na ich szczególne znaczenie, zajmę się w dalszej części opracowania.

2).
1. Kwestię nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych reguluje art. 30 ustawy. W zakresie nieuregulowanym, na podstawie wyraźnego odwołania, w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych (art. 32 ust. 2 ustawy) znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.; tekst jednolity: DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Jednocześnie w materii nienależnie pobranych świadczeń, w kwestiach nieuregulowanych, na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r .– Ordynacja podatkowa (dalej: ordynacja; tekst jednolity: DzU z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.), stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy. Chociaż ustawa nie wskazuje wyraźnie na możliwość stosowania przepisów ordynacji, odwołanie takie jest uzasadnione treścią powołanego przepisu art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji, bowiem zgodnie z nim ustawę tę stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.

Nienależne świadczenia rodzinne są niewątpliwie przymusowymi należnościami o charakterze zobowiązań publicznoprawnych, które są ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrz, prezydenta miasta), a następnie mogą być pobrane w trybie egzekucji administracyjnej. Z tej przyczyny można je uznać za „niepodatkowe należności budżetu jednostek samorządu terytorialnego” (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., II SA 2540/00, Lex orz. 81726 i wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, z 18 marca 1999 r., I SA/Po 1565/98, Lex orz. 37217). Jednocześnie organom wykonawczym gminy, zgodnie z art. 13 § 1 pkt 1 ordynacji, przysługuje w zakresie ich właściwości przymiot organów podatkowych. Jakkolwiek właściwość organów wykonawczych gminy do pobierania podatków jest wąska (vide art. 1c ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych; tekst jednolity: DzU z 2002 r. nr 9, poz. 84), to z formalnego punktu widzenia wystarcza do przyjęcia, że na gruncie powołanego art. 2 § pkt 1 ordynacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem podatkowym. Odwołanie się do przepisów ordynacji ma ponadto tę dużą zaletę, że pozwala uzupełnić lakoniczny w swoich dyspozycjach art. 30 ustawy. Ze względu na wyraźne odwołanie się do przepisów k.p.a. przez art. 30 ust. 2 ustawy należy uznać, że przepisy ordynacji są stosowane pomocniczo, niejako w drugiej kolejności, tj. dopiero wtedy, gdy dany stan faktyczny nie jest wyczerpująco uregulowany przez przepisy k.p.a.

2. W kręgu podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do zwrotu nienależnych świadczeń na podstawie art. 30 ustawy, mieszczą się przede wszystkim osoby, które były uprawnione do świadczeń rodzinnych i faktycznie je pobierały. Zazwyczaj będą to:
– rodzic (opiekun prawny albo faktyczny) pobierający nienależnie świadczenia rodzinne sensu stricto (art. 2 pkt 1 ustawy) lub świadczenie pielęgnacyjne na dziecko,
– osoba ucząca się, pobierająca świadczenia rodzinne na samą siebie,
– zdolna do czynności prawnych osoba dorosła pobierająca na siebie zasiłek pielęgnacyjny,
– a także osoba pobierająca specyficzne świadczenie przysługujące na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy.

Rozważenia wymaga, czy na podstawie powołanego art. 30 ustawy możliwe jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w stosunku do przedstawiciela ustawowego (ew. opiekuna prawnego) osoby uprawnionej. Sytuacja taka może występować zwłaszcza w przypadkach ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który z formalnego punktu widzenia jest przyznawany osobie niepełnosprawnej (niedołężnej z racji wieku), a w praktyce często wypłacany jest na ręce odpowiednio umocowanego reprezentanta. Osoba niepełnosprawna jako małoletnia lub ubezwłasnowolniona działa wtedy w postępowaniu przez przedstawiciela ustawowego albo opiekuna. W takim przypadku, przyznając zasiłek na rzecz uprawnionego, przyznaje się go z zastrzeżeniem, że będzie on wypłacany na ręce ww. reprezentanta (taką praktykę zaakceptował ustawodawca, co znajduje wyraz m.in. w treści ustalonego rozporządzeniem /przypis 6/ formularza wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, który odróżnia „osobę ubiegającą się” od „uprawnionej”). Jak się wydaje, ze względu na wyraźne literalne brzmienie art. 30 ust. 1 ustawy („Osoba, która pobrała…”), w opisanej sytuacji racjonalne i zasadne jest przyjęcie, że powołany przepis umożliwia zobowiązanie do zwrotu zarówno osoby faktycznie pobierającej świadczenie, jak i rzeczywiście uprawnionej.

Za takim rozwiązaniem przemawia specyfika relacji istniejącej pomiędzy dzieckiem i rodzicem (niepełnosprawnym i opiekunem), polegająca na tym, że rodzic (opiekun) w pełni kontroluje i
zarządza majątkiem dziecka (podopiecznego). W opisanej sytuacji przy ustalaniu obowiązku zwrotu wskazane jest najpierw ustalanie obowiązku zwrotu w stosunku do rodzica małoletniego (opiekuna), a dopiero w następnej kolejności w stosunku do małoletniego (osoby pozostającej pod opieką).

Litera i ratio przepisu pozwalają ponadto przyjąć, że również osoba, która przybrała przed organem właściwym pozór pełnomocnika strony, przedstawiając fałszywe pełnomocnictwo i inne dokumenty, i wyłudziła dzięki temu świadczenia, może być zobowiązana do zwrotu nienależnych świadczeń w drodze decyzji administracyjnej /przypis 7/.

Ze względu na wyraźne brzmienie art. 30 ust. 1 ustawy nie ma prawnej możliwości zobowiązania w drodze decyzji administracyjnej do zwrotu zasiłku rodzinnego rodzica dziecka, na które świadczenia nienależne pobrał drugi z rodziców, nawet w sytuacji, gdy mamy do czynienia z pełną rodziną formalną. Konsekwentnie nie będzie też możliwe potrącanie nienależnych świadczeń, ustalonych decyzją w stosunku do jednego z rodziców, ze świadczeń pobieranych następnie na to samo dziecko przez drugiego rodzica. W stosunku do rodziców tworzących związek małżeński znajdzie zastosowanie art. 29 § 1 ordynacji, regulujący, jaki majątek może być objęty ew. egzekucją nienależnych świadczeń (odrębny majątek zobowiązanego oraz majątek wspólny jego i jego małżonka). Zgodnie z art. 29 § 2 i art. 110 ordynacji, w razie ustania wspólności majątkowej pomiędzy zobowiązanym a drugim rodzicem, dalej będzie istniała odpowiedzialność tego drugiego za nienależne świadczenie do wysokości wartości przypadającego mu udziału w majątku wspólnym.

3. Artykuł 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako świadczenia nienależnie pobrane traktuje takie, które zostały pobrane przez świadczeniobiorcę, mimo niespełniania przez niego przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych warunkujących nabycie/zachowanie prawa do świadczeń rodzinnych.

Stan taki może mieć charakter pierwotny (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy) i istnieć już w czasie ubiegania się o świadczenia. W takim przypadku obowiązek zwrotu powstaje, jeżeli osobie, której przyznano świadczenia, można przypisać świadome wprowadzenie organu przyznającego świadczenia w błąd poprzez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, fałszywych dokumentów albo w inny sposób. Określenie „fałszywy” dokument obejmuje dokumenty urzędowe (wydane przez podmioty wykonujące szeroko rozumianą władzę publiczną), a także inne dokumenty („prywatne”, tj. np. zaświadczenia sporządzone przez podmioty prywatne, takie jak pracodawca czy właściciel mieszkania), które zaświadczają stan niezgodny z prawdą. Błąd wywołany przez stronę musi dotyczyć szeroko rozumianego stanu faktycznego, na podstawie którego przyznaje się świadczenia rodzinne. Przesłanką ustalenia odpowiedzialności strony zeznającej w sprawie/przedkładającej dokumenty będzie więc ustalenie, iż przedstawiając stan faktyczny niezgodnie z prawdą działała świadomie, a nieistotne będzie, czy było jej wiadome, że dane okoliczności są prawnie relewantne. Jedynie w sytuacji, gdy strona wprowadzi organ w błąd poprzez przemilczenie okoliczności prawnie istotnych w sprawie, dla ustalenia, że jej „zaniechanie” miało charakter postępowania wprowadzającego organ w błąd, konieczne będzie stwierdzenie, czy były jej znane odpowiednie przepisy prawa. Odpowiedzialność strony będzie tu bowiem uzależniona od tego, czy była świadoma, że fakty, o których nie powiedziała, były istotne dla sprawy (nie dałoby się bowiem mówić o świadomym wprowadzeniu w błąd sytuacji, gdy strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów).

Z tego punktu widzenia, w praktyce warunkiem ustalenia, że strona pobrała świadczenia nienależne, będzie stwierdzenie, iż strona miała możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi przesłanki nabywania świadczeń rodzinnych. Takie uwarunkowanie odpowiedzialności strony jest uzasadnione brzmieniem art. 9 k.p.a., który uchyla w postępowaniu administracyjnym działanie klasycznej zasady ingnorantia iuris nocet /przypis 8/. Jak się wydaje, przedstawienie stronie do wglądu i podpisu wyciągu z przepisów znajdujących się w pouczeniu umieszczonym w formularzu wniosku pozwala na przyjęcie, że na etapie składania wniosku były jej znane przepisy znajdujące zastosowanie w danej sprawie. Przemilczenie w takiej sytuacji istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co do których organ nie indagował strony i nie wymagał od niej złożenia oświadczenia, będzie skutkowało jej odpowiedzialność za pobrane nienależnie świadczenia. Jednak z drugiej strony, w celu unikania takich sytuacji, ważne jest, aby na etapie zgłaszania żądania przez stronę urzędnik starał się wyczerpująco wypytać stronę o istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

Powstanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może mieć również charakter następczy (art. 30 ust. 2 pkt 1), w tym sensie, że wyniknie ze zmiany stanu faktycznego, która nastąpiła już po wydaniu decyzji ustalającej prawa strony do świadczeń rodzinnych. Obowiązek zwrotu świadczeń jest uzależniony wtedy od tego, czy strona była pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń (sytuacja jest tu bowiem analogiczna do opisanego wyżej „przemilczenia”). Pouczenie adresowane do strony powinno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy (por. wyrok SA w Warszawie z 22 lutego 2002 r., sygn. akt III AUa 845/99, OSA 2000, nr 10, poz. 43 /przypis 9/). Wywiązanie się z tego obowiązku powinno nastąpić w takim przypadku poprzez umieszczenie w decyzji odpowiednich pouczeń, wskazujących stronie, co zgodnie z przepisami wpływa na jej prawo do świadczeń. Czy dla zobowiązania strony do zwrotu pobranych świadczeń wystarczające będzie, że w chwili składania podania o przyznanie świadczenia podpisała ona formularz wniosku wraz pouczeniem? Odpowiedź na to pytanie nie jest łatwa.

Jak się wydaje, przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, który następnie spoczywa w urzędzie jako część akt sprawy, nie wyczerpuje znamion „pouczenia” w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zmiana sytuacji rodzinnej strony może niejednokrotnie nastąpić wiele miesięcy po ustaleniu jej prawa do świadczeń rodzinnych. Skoro więc przepis wymaga pouczenia strony o okolicznościach, które powinna zgłosić, a które mogą wystąpić wiele miesięcy później, to pouczenie takie powinno być stronie udostępnione w formie zapewniającej możliwość korzystania z niego także w okresie późniejszym. Podsumowując, pouczenie takie powinno się znaleźć, jak to już wyżej wspomniałem, w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem jej odbioru.

Ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest dopuszczalne w nieprzekraczalnym terminie zawitym 10 lat od ich pobrania. Bez względu na przyczyny niewydania decyzji ustalającej nienależne świadczenia upływ 10 lat powoduje więc „przedawnienie orzekania” w sprawie. Z kolei, w razie wydania decyzji ustalającej nienależne świadczenia, roszczenie o ich zwrot przedawnia się w terminie trzech lat od daty uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Bieg przedawnienia zostaje przerwany przez odroczenie terminu płatności należności lub rozłożenie spłaty należności na raty (art. 30 ust. 4 ustawy). W takim przypadku biegnie on na nowo albo od dnia terminu płatności, albo od dnia płatności ostatniej raty należności. Takie określenie terminu wznowienia biegu przedawnienia wynika z odpowiedniego zastosowaniu przepisu art. 70 § 2 pkt 1 ordynacji (przepis ten stosujemy per analogiam, ponieważ reguluje on zawieszenie biegu przedawnienia dla zaległości podatkowych).

Bieg przedawnienia ulega przerwaniu także na skutek każdej innej czynności (w szczególności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; tekst jednolity: DzU z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm.; dalej: ustawa egzekucyjna) zmierzającej do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. Niektóre kwestie dotyczące biegu przedawnienia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych regulowane są przez przepisy art. 70 § 5, art. 70 § 6 pkt 2 oraz art. 70 § 7 pkt 2 ordynacji. Zgodnie z nimi, przerwanie biegu przedawnienia w razie podjęcia czynności zmierzającej do ściągnięcia należności (w szczególności poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego) następuje tylko jednokrotnie. Powtórne przeprowadzenie tej samej czynności nie będzie miało wpływu na bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie przedawnienie nie biegnie i ulega zawieszeniu w razie wniesienia przez dłużnika skargi na decyzję ostateczną ustalającą obowiązek zwrotu do czasu doręczenia organowi właściwemu orzeczenia sądu administracyjnego wraz z jego uzasadnieniem.

4. Ustalenie nienależnie pobranych świadczeń następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter konstytutywny, co skutkuje, że publicznoprawne zobowiązanie strony do zwrotu świadczeń powstaje z datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję ustalającą. Ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązanie do ich zwrotu może nastąpić jedynie po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenia. Z formalnego punktu widzenia, nic nie stoi na przeszkodzie, aby uchylenie takie nastąpiło w tej samej decyzji, w której ustala się nienależne świadczenia. Wybór takiego rozwiązania jest uzasadniony tym, że postępowanie wyjaśniające zmierzające do stwierdzenia niezgodnego z przepisami pobierania świadczeń rodzinnych i uchylenia decyzji przyznającej te świadczenia z reguły powinno dać również podstawy faktyczne do wydania kwalifikowanego rozstrzygnięcia, czy nieuprawnione pobieranie świadczeń nastąpiło z „winy” strony i świadczenia te miały tym samym charakter nienależnych.

Przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ustalającej prawo do świadczeń wskazuje przepis art. 32 ust. 1 ustawy /przypis 10/. Przepis ten uprawnia organ przyznający świadczenia do zmiany lub uchylenia decyzji ustalającej prawo do świadczeń bez zgody strony, jeżeli po wydaniu tej decyzji nastąpi zmiana w sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony skutkująca utratę prawa do świadczeń rodzinnych albo gdy strona pobrała nienależne świadczenia rodzinne. Analiza pierwszej części powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie wystąpienia w sprawie nowych, prawnie relewantnych okoliczności faktycznych już po wydaniu decyzji, przepis ten (art. 32 ust. 1 ab initio ustawy) będzie stanowił samodzielną podstawę prowadzenia postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Jednocześnie część końcowa art. 32 ust. 1 ustawy rozszerza kompetencje organu właściwego do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne do wszystkich sytuacji, w których uzasadnione jest na gruncie art. 30 ust. 2 ustawy ustalenie nienależnych świadczeń. Analiza sformułowania art. 32 ust. 1 in fine prowadzi do wniosku, że w bardzo wielu sytuacjach opisany w nim stan faktyczny będzie się mieścił w hipotezie zarówno powołanego przepisu, jak i przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a. (zbieg przepisów).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wydanie decyzji (przyznanie świadczeń) nastąpiło na podstawie dowodów, które później okazały się fałszywe albo gdy po wydaniu decyzji ujawniły się prawnie relewantne okoliczności, które nie były znane w czasie orzekania. Przepisy te ze względu na istnienie regulacji szczególnej (lex specialis derogat legi generali) nie będą, co do zasady, znajdowały bezpośredniego zastosowania w sprawie. Wydaje się jednak, że pewne powody przemawiają za tym, aby w każdym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy odpowiednie zastosowanie znalazł przepis art. 152 § 1 k.p.a. (per analogiam). Przepis ten umożliwia wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji i wstępne zablokowanie wypłat świadczeń rodzinnych już na etapie stwierdzenia prawdopodobieństwa ich nienależnego pobierania. Uzasadnieniem takiego zabiegu jest daleko idące podobieństwo pomiędzy sytuacjami regulowanymi art. 32 ust. 1 ustawy a stanami faktycznymi, do których zastosowanie znajduje instytucja wznowienia postępowania /przypis 11/.

Na etapie wszczęcia postępowania w trybie art. 32 ust. 1 organ nie ma pewności co do zakresu, w jakim uchylona zostanie decyzja ustalająca prawa do świadczeń rodzinnych oraz co do faktu ewentualnego pobrania nienależnych świadczeń. W zależności od poczynionych ustaleń prowadzone postępowanie może się zakończyć odmową uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, jej uchyleniem bez ustalania nienależnych świadczeń, a także uchyleniem połączonym z ustaleniem obowiązku zwrotu świadczeń nienależnych. W postępowaniu można zatem wyróżnić dwie czasowo rozdzielone fazy postępowania (etap wszczęcia postępowania i prowadzenia czynności wyjaśniających oraz etap wydania decyzji finalnej). Taka struktura postępowania wykazuje więc daleko idące podobieństwo z instytucją wznowienia postępowania, co uzasadnia analogiczne stosowanie art. 152 § 1 k.p.a.

Rozwijając wątek stosowania przy uchylaniu decyzji przyznających świadczenia rodzinne przepisów o wznowieniu postępowania, można zauważyć, że możliwe są sytuacje, gdy będą one powoływane bezpośrednio. W szczególności będzie to miało miejsce, gdy przyznanie świadczeń rodzinnych nastąpiło w stosunku do strony, która w dacie wydania decyzji nie spełniała przesłanek nabycia prawa do świadczeń, a jednocześnie nie występują wymienione w art. 30 ust. 2 ustawy warunki ustalenia nienależnych świadczeń (podstawą wznowienia będą tu z reguły przepisy art. 145 § 1 pkt. 1, 2 lub 5 k.p.a.). Wynika to z wyraźnego brzmienia art. 32 ust. 1 in fine ustawy, który daje organowi właściwemu uprawnienie do uchylenia decyzji w razie istnienia okoliczności prawnie relewantnych nieznanych organowi w dacie jej wydania tylko w razie jednoczesnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy. Jako przykład takiej sytuacji może służyć stan faktyczny, w którym strona, nie zdając sobie sprawy ze znaczenia danych okoliczności (nie została o tym pouczona), nie poinformowała o nich organu wydającego decyzję, czego konsekwencją było przyznanie świadczeń niezgodnie z przepisami (vide odpowiednie rozważania przeprowadzone w pkt. 3 niniejszego opracowania). Jakkolwiek nie będzie więc można ustalić w takim wypadku świadczeń nienależnych i konsekwentnie zastosowania nie znajdzie art. 32 ust. 1 in fine ustawy, celowe pozostanie uchylenie prawa do świadczeń, co będzie jednak możliwe jedynie na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

W razie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. ewentualne uchylenie decyzji będzie wtedy uzależnione od wcześniejszego stwierdzenia w orzeczeniu wydanym przez sąd (lub inny właściwy organ) okoliczności sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, które doprowadziło do wydania decyzji. W wymiarze praktycznym przepisy te będą stosowane rzadko, a nawet jeśli do tego dojdzie, to konieczność wydania rozstrzygnięcia wstępnego będzie mogła być pominięta z powołaniem się na art. 145 § 2, który pozwala na taki zabieg, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W przypadku wystąpienia „fałszu dowodu” art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest stosowany przed art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie trzeba podkreślić, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest do sytuacji, gdy nieprawdziwość dowodu ma charakter kwalifikowany i wiąże się z popełnieniem przestępstwa w rozumieniu odpowiednich przepisów kodeksu karnego /przypis 12/. W pozostałych przypadkach, gdy nieprawdziwość dowodu nie jest połączona z jego sfałszowaniem i nie ma podejrzenia popełnienia przestępstwa (np. gdy wydanie decyzji nastąpiło na podstawie błędnego, z powodu popełnionej omyłki, zaświadczenia urzędu, szkoły lub innej instytucji, które następnie zostało sprostowane w kolejnym zaświadczeniu wydanym przez taką instytucję), właściwą podstawą wznowienia postępowania powinien być art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. /przypis 13/.

5. Świadczenia nienależne ustalone decyzją ostateczną (art. 30 ust. 6 ustawy), tj. taką, od której strona nie wniosła odwołania albo która uzyskała walor ostateczności w toku orzekania przez administracyjny organ drugiej instancji, który utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (ew. orzekł merytorycznie), jest podstawą do potrącania nienależnych świadczeń z pozostałych przysługujących stronie świadczeń rodzinnych. Jak się wydaje, o sposobie potrącania nienależnych świadczeń organ pierwszej instancji może wstępnie orzec już w decyzji ustalającej te świadczenia. Zalecane jest tu jednak wyznaczenie terminu rozpoczęcia potrąceń w dacie, która nastąpi co najmniej po upływie terminu do odwołania, ponieważ jest to najwcześniejszy termin, w którym decyzja ustalająca nienależne świadczenia może się stać ostateczna. Wcześniejsze wyznaczenie w decyzji ustalającej nienależne świadczenia terminu rozpoczęcia potrąceń byłoby nielegalne ze względu na wyraźne brzmienie art. 30 ust. 6 ustawy, który pozwala potrącać nienależne świadczenia dopiero od nabycia przez taką decyzję waloru ostateczności. W razie „zdezaktualizowania” się sposobu potrącania wyznaczonego w decyzji w związku z wniesieniem odwołania przez stronę, organ drugiej instancji, który podzieli opinię organu pierwszej instancji w kwestii istnienia nienależnych świadczeń, powinien, utrzymując w mocy decyzję tego organu, uchylić jednocześnie tę decyzję w części ustalającej tryb potrącania. W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji będzie mógł, wydając decyzję uzupełniającą, ustalić sposób potrącania, biorąc pod uwagę zmiany w stanie wypłat pozostałych przysługujących stronie świadczeń rodzinnych.

Należy się również opowiedzieć za możliwością potrącania świadczeń nienależnych ustalonych decyzją organu, który następnie utracił właściwość w stosunku do osoby zobowiązanej, ze świadczeń przyznanych tej osobie przez inny organ (np. inną gminę w związku ze zmianą miejsca zamieszkania). Warunkiem tego jest oczywiście, że przyznane tam świadczenia są należne, organ przyznający je jest w sprawie aktualnie właściwy i zachowana jest tożsamość podmiotowa zobowiązanego – świadczeniobiorcy. Podstawę normatywną takiego rozwiązania stanowi art. 50 ust. 2 i 3 ustawy, który reguluje zmianę właściwości miejscowej w sprawach świadczeń rodzinnych posługując się generalnym sformułowaniem o przejęciu w takiej sytuacji realizacji świadczeń rodzinnych. Wykładnia literalna sformułowania „realizacja świadczeń rodzinnych” prowadzi do konkluzji, że obejmuje ono zarówno proces ustalania praw do świadczeń rodzinnych i ich wypłaty, jak i podejmowanie innych czynności, w tym potrącania świadczeń nienależnych ustalonych przez inny, uprzednio właściwy organ. W opisanej wyżej sytuacji organ aktualnie właściwy powinien, po otrzymaniu pełnej dokumentacji sprawy i wydaniu decyzji ustalającej sposób dokonywania potrąceń, dokonywać odpowiednich zaliczeń. Można ponadto zauważyć, iż pomimo szczupłości regulacji ustawowej, za takim rozwiązaniem przemawia to, że system świadczeń rodzinnych, choć realizowany przez wiele organów (gminy oraz do 31 sierpnia 2006 r. również pracodawcy), jest prawnie homogeniczny, a jego finansowanie następuje z jednego źródła, którym jest budżet państwa.

6. Nienależne świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi, które naliczane są od dnia następującego po dniu pobrania świadczeń rodzinnych (odpowiednie zastosowanie art. 53 § 5 ordynacji). W razie przekazywania pieniędzy przekazem pocztowym za dzień wypłaty należy rozumieć dzień pobrania pieniędzy z rąk listonosza (ew. odebrania ich, po awizowaniu, z urzędu pocztowego). Jeżeli wypłata nastąpiła poleceniem przelewu, za dzień wypłaty należy uważać dzień, w którym na rachunku świadczeniobiorcy nastąpiło uznanie w odpowiedniej kwocie. Naliczenie odsetek powinno nastąpić na dzień wydawania decyzji ustalającej nienależne świadczenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 130 § 1 k.p.a. decyzja ustalająca nienależne świadczenia nie podlega natychmiastowemu wykonaniu, jeżeli nie zostanie jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ze względu na wyraźne brzmienie art. 108 k.p.a. trudno w praktyce wskazać sytuacje, w których nadanie takiego rygoru będzie uzasadnione. Powołany przepis uprawnia bowiem do nadania rygoru w sytuacji „zagrożenia gospodarstwa narodowego ciężkimi stratami”, a także ze względu na inny interes społeczny. Niewątpliwie, jeżeli wypłacone zostały świadczenia nienależne, poszkodowane zostało również „gospodarstwo narodowe”. Jednakże, abstrahując od wysokości pobranych świadczeń nienależnych i ew. zakwalifikowania ich do „ciężkich strat”, przepis art. 108 k.p.a. w cytowanej części ma wyraźnie charakter prewencyjny (ma zapobiegać ciężkim stratom) i nie uzasadnia nadawania ww. rygoru w sytuacji, gdy straty zostały już wyrządzone. Efekt zapobiegawczy w opisanym znaczeniu zostaje już osiągnięty przez wydanie odpowiedniego postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a., które powinno być właśnie zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie trudno jest wskazać inne interesy społeczne w rozumieniu art. 108 k.p.a., które uzasadniałyby nadanie omawianej decyzji ww. rygoru. Z tych względów utrudnione jest wskazanie, jaki termin płatności powinien wyznaczyć organ ustalający nienależne świadczenia. Jak się wydaje, powinien to być termin minimum 14-dniowy, liczony od dnia doręczenia stronie decyzji, ponieważ jest to najwcześniejszy termin, w którym decyzja może się stać ostateczna /przypis 14/.

Strona w przypadku wniesienia odwołania nie będzie miała obowiązku /przypis 15/, zgodnie z art. 130 k.p.a., wykonywania decyzji i nie będzie mogło być prowadzone na tej podstawie postępowanie egzekucyjne w stosunku do niej /przypis 16/. Z chwilą doręczenia stronie decyzji organu drugiej instancji, utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, obowiązek ten zostanie zaktualizowany. W takim przypadku niedochowanie przez stronę terminu płatności ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji będzie skutkowało, że ustalone tą decyzją świadczenia będą miały status „zaległości podatkowej” w rozumieniu ordynacji. Na stronie, oprócz obowiązku zapłaty ustalonych świadczeń nienależnych i odsetek od nich, będzie więc ciążył obowiązek zapłaty dodatkowych odsetek za okres, jaki upłynął pomiędzy ustalonym w decyzji pierwszej instancji terminem płatności a doręczeniem jej decyzji utrzymującej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 53 § 1 i § 4 ordynacji). Naliczenie dodatkowych odsetek będzie mogło nastąpić jedynie z zastrzeżeniem wynikającym z art. 54 § 1 pkt 3 ordynacji, tj. nie będzie mogło dotyczyć okresu rozpatrywania sprawy przez organ drugiej instancji, w zakresie, w jakim przekroczy on termin wyznaczony przez art. 35 § 3 in fine k.p.a. Na podstawie art. 55 § 1 ordynacji dodatkowe odsetki, wynikające z niezastosowania się do terminu płatności, strona powinna wpłacić bez wezwania organu. Wskazanie wysokości tych odsetek, w razie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nastąpi poprzez wystawienie tytułu wykonawczego, w którym ich wysokość wskazana w decyzji ustalającej wysokość nienależnych świadczeń zostanie odpowiednio zaktualizowana.

3).
1. Na mocy art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wyposażył organ właściwy w kompetencje umożliwiające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczenie terminu ich płatności albo rozłożenie ich na raty. Skorzystanie z wymienionych uprawnień jest uzasadnione jedynie w przypadku występowania w sytuacji rodziny szczególnych okoliczności. Powołany przepis nie przesądza, czy wszczęcie odpowiedniego postępowania w sprawie jest uzależnione od złożenia wniosku przez osobę zobowiązaną do zwrotu świadczeń rodzinnych. Co do zasady jednak, ze względu na fakt, że ubieganie się o umorzenie (odroczenie płatności, rozłożenie na raty) świadczenia nienależnego następuje w interesie strony, zgodnie z ogólną zasadą rozporządzania przez jednostkę swoim prawem, warunkiem zainicjowania postępowania jest wniosek strony /przypis 17/. Jednocześnie jednak, w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy może takie postępowanie wszcząć z urzędu na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. /przypis 18/. Ze względu na wyraźne brzmienie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w kwestii wniosku strony złożonego w trybie powołanego przepisu przed wydaniem decyzji ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Zastosowanie się do dyspozycji przepisu (umorzenie, odroczenie terminu płatności itd.) ma charakter uznaniowy (organ „może”) i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ właściwy przesłanki występowania w sytuacji rodziny szczególnych okoliczności /przypis 19/. Oznacza to, że w gestii organu pozostawać będzie odmowa albo przychylenie się do wniosku strony, jednakże warunkiem wydania decyzji niewadliwej będzie szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania ww. przesłanki i zindywidualizowane uzasadnienie decyzji /przypis 20/. W praktyce ocena, czy przesłanka ta jest spełniona, będzie trudna (nie zostały określone w przepisie żadne szczegółowe wytyczne w tej materii). Dobrym probierzem umożliwiającym sprawiedliwe (zobiektywizowane i równe) stosowanie przepisu byłoby odwołanie się do powołanych już w tym artykule minimów socjalnego i egzystencji. W szczególności ustalenie faktyczne, że rodzina zobowiązanego osiąga dochody poniżej granicy minimum egzystencji, uzasadniałoby umorzenie kwoty nienależnych świadczeń rodzinnych. Z kolei osiąganie dochodów powyżej tej granicy uzasadniałoby rozłożenie należności na raty, które w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziłyby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Oczywiście takie rachunkowe szacowanie zasadności wniosku strony złożonego na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy byłoby tylko jednym z wyznaczników rozstrzygnięcia. Na treść decyzji wpływ powinny wywierać również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych itp.

2. Kończąc rozważania dotyczące nienależnie przyznanych świadczeń rodzinnych, należy zauważyć, że ich egzekucja następuje w trybie przepisów o egzekucji w administracji (ustawa egzekucyjna). Nie wdając się w szczegółowe rozważania dotyczące administracyjnego postępowania egzekucyjnego, należy zasygnalizować dwoistość uregulowania kwestii właściwości organów uprawnionych do prowadzenia egzekucji nienależnych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej, istnieje generalna zasada prowadzenia egzekucji administracyjnej przez naczelników urzędów skarbowych. Od zasady tej istnieją wyjątki, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 19 § 2–8 ustawy egzekucyjnej. W odniesieniu do egzekucji świadczeń rodzinnych zastosowanie znajduje art. 19 § 2 ustawy egzekucyjnej /przypis 21/, który stanowi: „Właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ”. Literalna wykładnia przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że wszyscy burmistrzowie (prezydenci miast) jako organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego, które na mocy odrębnych przepisów uzyskały status „gmin o statusie miasta” /przypis 22/, mają również status organów egzekucyjnych (z wyjątkiem egzekucji prowadzonej z nieruchomości) w sprawach nienależnych świadczeń rodzinnych. Gminy miejskie więc, jeżeli nie będą zamierzały prowadzić egzekucji z nieruchomości, są jedynym organem uprawnionym do prowadzenia czynności egzekucyjnych w sprawach świadczeń rodzinnych. W pozostałym zakresie, tj. zawsze w odniesieniu do nieruchomości oraz niezależnie od przedmiotu egzekucji, w stosunku do osób, które pobrały nienależnie świadczenia rodzinne w gminach niemających statusu miasta i nadal tam zamieszkują, organem właściwym jest naczelnik urzędu skarbowego.

Więcej na www.czasopisma.pwp.pl  

Przypisy:
1 G. Uścińska: Europejskie Standardy Zabezpieczenia Społecznego, Instytut Pracy i Spraw Społecznych, Warszawa 2005, ss. 30–35.
2 K. Starzec: Polityka rodzinna we Francji: historia, bilans i kierunki rozwoju, Instytut Pracy i Spraw Społecznych, Warszawa 1999, s. 11.
3 G. Uścińska, op. cit., s. 244.
4 Inaczej G. Uścińska, op. cit., s. 247. Odmienność ta wynika z innego rozumienia przez autorkę pojęcia programu powszechnego. W niniejszym opracowaniu przyjęłem rozumienie tego pojęcia bliskie temu, która pojawia się w pracy K. Starca, op. cit., s. 16 (ostatni akapit).
5 Zgodnie z definicją sformułowaną przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych „minimum socjalne stanowi kategorię socjalną, ustalającą koszty utrzymania gospodarstw domowych, przy uwzględnieniu podstawowych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych. Wyznacza ono granicę wydatków gospodarstw domowych, mierzącą godziwy poziom życia. Z tych przyczyn w koszyku minimum socjalnego znajdują się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, ochrona zdrowia czy higiena), ale także wykonywaniu pracy (transport lokalny i łączność), kształceniu (oświata i wychowanie dzieci), utrzymywaniu więzi rodzinnych i towarzyskich oraz uczestnictwu w kulturze. Wysokość minimum socjalnego stanowi nie tyle obraz ubóstwa, ile wyraz pewnej społecznej umowy, dotyczącej zaspokajania potrzeb na poziomie „minimalnego dobrobytu”, będącego punktem aspiracji dochodowych. Źródło: http://www.ipiss.com.pl/opracowania_min.html. Por. również: P. Kurowski: Informacja o wysokości i strukturze minimum socjalnego średniorocznie w 2004 r. (Streszczenie), Instytut Pracy i Spraw Społecznych, Warszawa 2005.
6 Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (DzU nr 105, poz. 881), dalej: rozporządzenie.
7 Możliwość skorzystania w opisanej sytuacji ze środka administracyjnoprawnego dochodzenia roszczeń nie wyłącza oczywiście możliwości dochodzenia przez poszkodowany organ wyrównania poniesionych strat za pomocą odpowiednich środków cywilnoprawnych.
8 Por.: R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 48, pkt 1.
9 Powołane orzeczenie dotyczyło nienależnego pobrania świadczeń z ubezpieczeń społecznych (renty rolniczej), ze względu jednak na kształt regulacji art. 84 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU nr 137, poz. 887 z późn. zm.) i jego podobieństwo do art. 30 ust. 2 ustawy twierdzenia tam zawarte można odnieść do nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych.
10 Na marginesie można zauważyć, że pojawienie się tej regulacji w ustawie nastąpiło w 2 czerwca 2005 r., czyli ponad rok (!) po wejściu w życie samej ustawy. W tym okresie podmioty stosujące ustawę były w niektórych sytuacjach pozbawione możliwości dochodzenia zwrotu ewidentnie nienależnych świadczeń, nie mogły bowiem uchylać decyzji ustalających prawa do świadczeń. Takie przypadki miały miejsce, gdy występowała „następcza” utrata praw do świadczeń rodzinnych (vide uwagi w pkt. 4 tekstu).
11 W poruszonym zakresie za niewystarczające z oczywistych względów należy uznać kompetencje organu właściwego do wstrzymania wypłat świadczeń wynikające z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Uprawnienie to ma charakter środka dyscyplinującego stronę w postępowaniu, nie jest bowiem uzależnione od stanu faktycznego sprawy, lecz od formalnej przesłanki niezłożenia przez wezwaną stronę wyjaśnień w sprawie.
12 W szczególności dotyczy to przestępstw z rozdziału XXX kk (art. 233) i rozdziału XXXIV kk (art. 270, art. 272, art. 275).
13 Co do rozróżnienia pojęć „prawdziwości” dowodu i „fałszu” dowodu por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, w uwagach sformułowanych na ss. 572–575 w punktach (odpowiednio) 11 i 13.
14 Rozwiązanie takie będzie w zgodzie z art. 47 ordynacji, który, jak się wydaje, znajdzie w sprawie odpowiednie zastosowanie.
15 Strona zachowuje jednak prawo do wykonania decyzji, nawet jeśli nie podlega ona jeszcze wykonaniu (art. 224b ordynacji).
16 Ze względu na pierwszeństwo stosowania k.p.a. zastosowania nie znajdzie odmienny w tej materii art. 224 ordynacji.
17 B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., ss. 299–300, pkt 3.
18 Artykuł ten uprawnia organ administracyjny do wszczęcia postępowania z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony, mimo że przepisy regulujące dane postępowanie przewidują wszczęcie procedury jedynie na wniosek strony. W odniesieniu do przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest literalnie rozstrzygnięte, czy tylko strona może zainicjować postępowanie prowadzące do umorzenia nienależnego świadczenia. Wniosek taki można jednak wyprowadzić z powołanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, z powołaniem się na argumentum a maiori ad minus, art. 61 § 2 k.p.a. stosuje się w omawianym postępowaniu per analogiam. Warunkiem prowadzenia postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. jest uzyskanie na to zgody strony. W przeciwnym razie postępowanie takie powinno być umorzone.
19 Ibidem, ss. 411–412, pkt 4.
20 Ibidem, ss. 442–443, pkt 3; por. również wyrok NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, „Przegląd Orzecznictwa Podatkowego” 2004, nr 4, s. 77.
21 Przepis ten w obecnej postaci obowiązuje od 30 listopada 2001 r.
22 Kwestie te zostały uregulowane w art. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), rozporządzeniach wydanych na jego podstawie oraz w art. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DzU z 1990 r. nr 32, poz. 191 z późn. zm.).