Wejście w życie 1.01.2009 r. nowej ustawy o pracownikach samorządowych stworzyło możliwość wyeliminowania licznie zgłaszanych niedoskonałości poprzedniej ustawy z 1990 r. W opracowaniu autor podejmuje próbę oceny zakresu definicji pracownika samorządowego regulowanej zarówno w nowym, jak i w starym akcie prawnym. Analiza prowadzi do wniosku, że odpowiedź na pytanie – czy szansa ujednolicenia kwestii z tym związanych została wykorzystana – nie może być niestety pozytywna.

Kwestia zakresu pojęcia pracownik samorządowy od wielu lat budzi wątpliwości. Spory co do jego zakresu powstały na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. i można wstępnie przyjąć, że przynajmniej częściowo zostały usunięte z chwilą wejścia w życie nowej ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r. (aczkolwiek być może jest to założenie nieco na wyrost).

Rozważania dotyczące pojęcia “pracownika samorządowego” warto poprzedzić uwagą natury ogólnej. Nie jest odkrywcze stwierdzenie, że prawo urzędnicze – rozumiane jako zespół (ogół) regulacji dotyczących sytuacji prawnej osób zatrudnionych w szeroko pojmowanym aparacie państwowym (w tym również w samorządzie terytorialnym) – znajduje się na styku prawa administracyjnego oraz prawa pracy, co więcej – można spotkać poglądy kwalifikujące prawo urzędnicze jako wydzielony fragment prawa administracyjnego. W szczególności ku takiej koncepcji skłania się doktryna prawa administracyjnego. Mimo wszystko za prawidłowy uznaję pogląd, zgodnie z którym prawo urzędnicze należy traktować jako część prawa pracy. O ile bowiem nie sposób odmówić racji twierdzeniu, że prawo urzędnicze jest przesiąknięte przepisami prawa ustrojowego, o tyle należy podkreślić, że prawo urzędnicze rozumiane w sposób przyjęty w doktrynie prawa pracy ocenia osoby zatrudnione w samorządzie terytorialnym nie przez pryzmat ich relacji z otoczeniem jako osobami wykonującymi pewne uprawnienia władcze szeroko rozumianego państwa, a przez pryz-
mat relacji urzędnik–urząd (czy szerzej – jednostka organizacyjna będąca pracodawcą). Obrazowo można stwierdzić, że prawo urzędnicze nie traktuje wójta jako organu gminy, lecz jako pracownika urzędu tej gminy.

Powyższe założenie ma istotne konsekwencje, chociażby w związku z koniecznością sięgania przy wykładni przepisów dotyczących pracowników samorządowych do zasad prawa pracy (np. zasady uprzywilejowania pracownika) czy dorobku orzecznictwa i doktryny właśnie z tej gałęzi prawa.

Rozpocznę od regulacji art. 2 u.p.s., która przy bliższej analizie ujawnia niedoskonałości. Przepis ten odpowiada treści art. 1 ustawy z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym od 1.01.1999 r. (czyli od dnia wejścia w życie reformy administracyjnej, która uzupełniła samorząd terytorialny o szczeble powiatu i województwa), przez co postulaty zgłaszane pod adresem ustawodawcy w omawianym zakresie wciąż pozostają aktualne.

Najogólniej rzecz ujmując, przez pracownika samorządowego należy rozumieć osobę pozostającą w stosunku pracy z jedną z jednostek wymienionych w art. 2 u.p.s., z wyjątkiem tych pracowników, których status prawny regulują inne ustawy (wyłączających ich przy tym z kategorii pracowników samorządowych). Nawet tak ogólna definicja pozwala zwrócić uwagę na dwie kwestie. Z jednej strony o statucie pracownika samorządowego nie decyduje podstawa nawiązania stosunku pracy ani rodzaj zajmowanego stanowiska, z drugiej – wskazuje jednocześnie na dwa podstawowe problemy, gdy chce się udzielić konkretnej odpowiedzi na pytanie, czy dana osoba jest pracownikiem samorządowym. Pierwszy z nich wynika z braku “synchronizacji” zwrotów użytych w art. 2 u.p.s. z przepisami ustrojowymi (jest to zresztą jedna z płaszczyzn “nakładania się” prawa urzędniczego i prawa ustrojowego). Drugim zaś jest istnienie przepisów szczegółowych regulujących status prawny określonych kategorii pracowników, a w szczególności trudnością okazuje się wskazanie, czy dana grupa pracowników podlegających takim ustawom zalicza się do kategorii pracowników samorządowych (w takim przypadku ustawy te miałyby charakter lex specialis wobec ustawy o pracownikach samorządowych), czy też nie (stanowiąc wtedy samodzielną kategorię osób zatrudnionych).

Pierwszy z zasygnalizowanych problemów łączy się ściśle z tym, że kryterium pozytywnym wyodrębniającym pracowników samorządowych jest bez wątpienia zatrudnienie u określonego pracodawcy (w doktrynie często używa się określenia “miejsce pracy”) – innymi słowy, występowanie jako strona stosunku pracy określonej jednostki organizacyjnej (urzędu samorządowego lub samorządowej jednostki organizacyjnej). Tym samym określenie, które jednostki wskazuje ustawodawca jako pracodawców samorządowych (gdyż w ten sposób należy je traktować), pozwoli wstępnie określić zakres pojęcia pracownik samorządowy.

Z drugiej strony należy jeszcze zauważyć istnienie przesłanki o charakterze negatywnym, jaką jest podleganie regulacjom odrębnym od ustawy o pracownikach samorządowych. Można zatem wskazać konieczność łącznego zaistnienia dwóch przesłanek o odmiennym charakterze, które decydują o kwalifikacji danej osoby do grupy pracowników samorządowych – spełnienia się przesłanki pozytywnej i niespełnienia się przesłanki negatywnej.

W treści art. 2 u.p.s. zostały wymienione jednostki organizacyjne, które w sposób niebudzący wątpliwości można “odszukać” w przepisach ustrojowych. Są nimi przede wszystkim urzędy jednostek samorządu terytorialnego, czyli urząd gminy, starostwo powiatowe oraz urząd marszałkowski. Podobnie nie nastręcza większych problemów wskazanie, czym są biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego. Również pojęcie jednostek pomocniczych gminy zostało doprecyzowane w przepisach ustrojowych, aczkolwiek w doktrynie pojawiły się wątpliwości dotyczące tego, kto może być pracownikiem tych jednostek.

Pewne kłopoty mogą pojawić się jednak w przypadku pozostałych jednostek. I tak, na poziomie województwa oraz powiatu ustawodawca posługuje się odpowiednio określeniami wojewódzkie i powiatowe jednostki organizacyjne. Otóż ustawy ustrojowe posługują się tymi pojęciami, jednak nie są w tym konsekwentne. W rezultacie można wskazać argumenty przemawiające bądź za szerokim ujęciem tego pojęcia, bądź za ujęciem węższym.

Pierwsze oznacza, że przez pracodawców samorządowych należy rozumieć zarówno jednostki posiadające osobowość prawną (przede wszystkim spółki prawa handlowego), jak i te nieposiadające osobowości prawnej (czyli jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe).

Z kolei w ujęciu węższym pracownikami samorządowymi będą jedynie osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych pozbawionych osobowości prawnej. Za drugą z możliwości opowiedziała się w przeważającej części doktryna i to zarówno w wypowiedziach formułowanych na gruncie ustawy z 1990 r., jak i na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych. Uważam, że jest to stanowisko słuszne. Oprócz trafnych argumentów natury funkcjonalnej, można również przywołać argumenty normatywne. Otóż pierwszym z nich jest treść rozporządzenia płacowego, które zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. określa wykaz stanowisk z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów. Wydaje się słuszne przyjęcie, że rozporządzenie to ma w założeniu tworzyć katalog zamknięty stanowisk, na których są zatrudniani pracownicy samorządowi. Na marginesie można jedynie dodać, że nie jest okolicznością świadczącą dobrze o ustawodawcy to, że rozstrzygnięcia tak istotnych kwestii należy doszukiwać się w przepisach płacowych rangi rozporządzenia, a nie wynikają one bezpośrednio i w sposób precyzyjny z aktów ustawowych.

Dodatkowo ustawa o pracownikach samorządowych dostarczyła jeszcze jednego argumentu pozwalającego wzmocnić powyższą argumentację. Otóż w art. 4 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał katalog rodzajów stanowisk, na których mogą być zatrudniani pracownicy samorządowi. Wydaje się, że można uznać katalog tych stanowisk za zamknięty, co prowadzi do wniosku, że pracownicy spółek komunalnych nie mogą być uznani za pracowników samorządowych ze względu na to, że trudno przyjąć, iż zatrudniani są oni jako urzędnicy lub osoby z personelu pomocniczego i obsługi. Powyższego wniosku nie wyklucza nawet uwzględnienie opinii pojawiających się w piśmiennictwie, zgodnie z którymi katalog z art. 4 ust. 2 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż autorzy wskazują wyłącznie na kategorię stanowisk obsadzanych w drodze wyboru lub powołania jako jedyny wyjątek od zamknięcia tego katalogu (dodatkowo, żadne z tych stanowisk nie jest oczywiście tworzone poza urzędami wskazanymi w art. 4 ust. 1 u.p.s.).

W przypadku gminy ustawodawca wyraźnie wskazał, że pracownikami samorządowymi są jedynie osoby zatrudnione w gminnych jednostkach i samorządowych zakładach budżetowych. Stanowi to zresztą dodatkowy argument za koniecznością odmowy uznania pracowników powiatowych i wojewódzkich spółek komunalnych za pracowników samorządowych (niezrozumiałe byłoby różnicowanie sytuacji osób zatrudnionych w takich spółkach tylko ze względu na szczebel samorządu, który daną spółkę założył).

Wreszcie ustawodawca obejmuje zakresem podmiotowym pojęcia “pracownicy samorządowi” osoby zatrudnione w biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Jest to kategoria najbardziej problemowa, gdyż pojęcie jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego nie występuje na gruncie ustaw ustrojowych. Skutkuje to koniecznością “wypełnienia” tego pojęcia w drodze ustaleń doktryny. Co ciekawe, ustawodawca nie uwzględnił tego, że już na gruncie art. 1 ustawy z 1990 r. w piśmiennictwie silnie akcentowano niedoskonałość takiego rozwiązania i powtórzył tę regulację w niezmienionej formie w obecnej ustawie o pracownikach samorządowych.

Wydaje się, że jedynym racjonalnym uzasadnieniem powtórzenia omawianej regulacji jest to, że tak otwarta kategoria pozwala “zmieścić” w tym pojęciu bardzo niejednorodne jednostki, których zróżnicowanie wynika z przepisów administracyjnoprawnych powołujących je do życia. W takim przypadku należałoby traktować zwrot “jednostki administracyjne” jako wszelkie “twory” niemieszczące się w katalogu jednostek wskazanym w art. 2 pkt 1–4 u.p.s. Z drugiej strony, nie sposób nie zauważyć, że uwzględniając przepisy ustawy o finansach publicznych, pewne problemy może rodzić wskazanie jednostek, które nie będą przy tym przybierały formy jednostek budżetowych (ewentualnie, choć rzadziej, samorządowych zakładów budżetowych).

Z punktu widzenia ustawy o pracownikach samorządowych należy jednak zwrócić uwagę na to, że pracownikami samorządowymi będą jedynie osoby zatrudnione w biurach tych jednostek, a te nie zawsze muszą być powoływane. Ponadto, jak już wskazałem, każdorazowo należy oceniać formę finansowo-prawną danej jednostki przed zakwalifikowaniem jej do kategorii jednostek, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.p.s.

Należy podkreślić, że ustawy szczegółowe powołują różnego rodzaju jednostki tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, które są określane szerokim pojęciem jednostek organizacyjnych, przez co może nastręczać pewnych problemów ich klasyfikacja w świetle ustawy o pracownikach samorządowych. Tytułem przykładu wskażę regulacje dotyczące jednostek pomocy społecznej, straży gminnej (miejskiej) oraz bibliotek. Wybór akurat tych jednostek wynika również z tego, że przepisy ich dotyczące zawierają szczególne regulacje sytuacji prawnej osób w nich zatrudnionych.

Uprzedzając jednak te rozważania, należy zwrócić uwagę na szczególnie interesującą i istotną kwestię. Otóż nie można przyjąć założenia, zgodnie z którym odesłanie zawarte w danej ustawie szczegółowej do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie określenia statusu prawnego osób zatrudnionych w jednostkach objętych tą ustawą może być traktowane jako zaliczenie z mocy prawa tych osób do kategorii pracowników samorządowych.

Najbardziej oczywistym tego przykładem są etatowi członkowie oraz pracownicy biura samorządowego kolegium odwoławczego. O ile bowiem na mocy art. 16 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w sprawach nieuregulowanych w ustawie, dotyczących stosunku pracy etatowych członków kolegium i pracowników biura kolegium, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych, o tyle zgodnie z art. 3 tego aktu kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi, a tym samym ich pracownicy nie są pracownikami samorządowymi. Wiąże się to ściśle z uprzednio zamieszczoną uwagą (jednocześnie stanowiąc jej poparcie), że o zaliczeniu danej osoby w poczet pracowników samorządowych decyduje przede wszystkim rodzaj pracodawcy, u którego jest zatrudniona. Tym samym odesłanie do stosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych można traktować ewentualnie w kategorii swojego rodzaju wskazówki interpretacyjnej.

Należy zatem przyjąć, że postanowienia ustawy o pomocy społecznej odnoszące się do pracowników socjalnych (zatrudnionych w jednostkach samorządowych) stanowią lex specialis wobec ustawy o pracownikach samorządowych. Artykuł 123 u.p.sp. należy zaś odczytywać jako odesłanie do przepisów ogólnych, którymi są postanowienia ustawy o pracownikach samorządowych. Wydaje się, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem “prawa i obowiązki” nie należy odczytywać jako odesłania tylko w odniesieniu do tych elementów statusu pracowniczego, lecz jako generalne odesłanie w sprawach nieunormowanych. Co więcej, o zaliczaniu pracowników socjalnych zatrudnionych w samorządowych jednostkach pomocy społecznej świadczy również treść rozporządzenia płacowego.

Brakuje przy tym, moim zdaniem, argumentów przemawiających za odmową uznania pracowników socjalnych zatrudnianych przez jednostki samorządowe za pracowników samorządowych. W szczególności nie wydaje się możliwe przyjęcie, że stosunkowo ograniczone regulacje z zakresu prawa pracy zawarte w ustawie o pomocy są na tyle regulacją całościową, że można je kwalifikować jako podstawę do nadania tej kategorii pracowników odrębnego statusu, a więc brakuje podstaw do oceniania ich sytuacji przez pryzmat art. 3 u.p.s.

W pewnym sensie podobną analizę można przeprowadzić w stosunku do pracowników zatrudnionych w strażach gminnych. Otóż straż gminna jest, co do zasady, jednostką organizacyjną gminy (art. 6 u.st.g.), a z tego, że koszty związane z działalnością straży są pokrywane z budżetu gminy (art. 5 u.st.g.), należy wnosić, że straż funkcjonuje jako gminna jednostka budżetowa. Co więcej, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.st.g. rada gminy może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu gminy. W takim przypadku strażnicy gminni są zatrudnieni bezpośrednio przez urząd gminy.

Tym samym także w przypadku pracowników straży gminnych należy opowiedzieć się za przyznaniem tej grupie zatrudnionych statusu pracowników samorządowych. Istotne jest podkreślenie, że pracownicy straży dzielą się na dwie kategorie, czyli strażników gminnych oraz innych pracowników. Dwie podstawowe różnice pomiędzy tymi kategoriami zatrudnionych to wprowadzenie pewnych szczególnych regulacji dotyczących wyłącznie strażników gminnych (w odniesieniu do spraw pracowniczych art. 24–31 u.st.g.), a także, co wynika z rozporządzenia płacowego, zakwalifikowanie wszystkich strażników miejskich do kategorii pracowników zajmujących stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze urzędnicze.

Interesująco przedstawia się również kwestia pracowników zatrudnionych w bibliotekach. Otóż należy przede wszystkim zauważyć, że ustawa o bibliotekach stanowi w pierwszym rzędzie ustawę szczegółową wobec ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co wynika wprost z jej art. 2. Warto dodać, że w doktrynie postulowano objęcie wszystkich osób zatrudnionych w instytucjach kultury (a zatem także pracowników bibliotek) tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zakresem pojęcia pracownik samorządowy (przy czym jeden z argumentów wysuwanych na poparcie tej tezy jest w chwili obecnej nieaktualny). Można również spotkać poglądy odmienne.

Problem z określeniem statusu bibliotek (oczywiście w dalszej części mowa jest o bibliotekach tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego) jako pracodawców samorządowych wynika z niejednolitych przepisów. Otóż po pierwsze rozpocząć należy od wskazania, że biblioteki mogą funkcjonować bądź jako samodzielne jednostki organizacyjne, bądź jako część składowa innych jednostek. Tym samym można wskazać, że biblioteki będą mogły funkcjonować jako osoby prawne (samodzielne jednostki organizacyjne – art. 14 ust. 1 u.d.k. w zw. z art. 2 u.b.) bądź takiej osobowości będą pozbawione.

Co więcej, analiza ustawy o bibliotekach prowadzi do wniosku, że oprócz kryterium posiadania bądź nieposiadania osobowości prawnej jednostki te można dzielić według innego kryterium, a mianowicie rodzaju biblioteki. Z punktu widzenia problematyki pracowników samorządowych należy wskazać, że interesującymi nas bibliotekami będą biblioteki publiczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 2 u.b.) oraz – mieszczące się w zakresie bibliotek publicznych, lecz charakteryzujące się pewnymi odmiennościami – biblioteki szkolne (art. 22 u.b.). Jest to istotne, ponieważ w przypadku bibliotek szkolnych do osób w nich zatrudnionych zastosowanie znajdzie art. 5d ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym status prawny pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z wcześniejszymi spostrzeżeniami przepis ten nie przesądza jeszcze o uznaniu takich osób za pracowników samorządowych. W ich przypadku (tj. pracowników bibliotek szkolnych niebędących nauczycielami bibliotekarzami) decydujące znaczenie ma to, że szkoły są jednostkami organizacyjnymi jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, ustawa o oświacie wyraźnie określa, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Tym samym można przyjąć, że pracownicy bibliotek szkolnych są pracownikami samorządowymi (ponownie należy podkreślić, że nie dotyczy to pracowników będących nauczycielami, co w praktyce znacznie ogranicza liczbę osób, których dotyczą powyższe rozważania).

Więcej problemów nastręcza określenie statusu prawnego pracowników bibliotek publicznych, innych niż szkolne, które w związku z tym, że są samodzielnymi jednostkami, na podstawie wcześniej przytoczonych przepisów, mają osobowość prawną. Należy bowiem zwrócić uwagę na następujące regulacje. Po pierwsze, trudno zakwalifikować tego rodzaju bibliotekę do któregoś z rodzajów pracodawców wymienionych w art. 2 u.p.s. Ponadto zgodnie z art. 26a u.d.k. do pracowników instytucji kultury stosuje się przepis kodeksu pracy, z pewnymi odrębnościami w zakresie czasu pracy. Zatem w związku z art. 2 u.b. regulacja ta dotyczy również pracowników bibliotek (nie stoi to w sprzeczności z tezą o zaliczeniu pracowników bibliotek szkolnych do grona pracowników samorządowych i stosowaniu wobec nich w pierwszym rzędzie ustawy o pracownikach samorządowych, gdyż przywołane na jej poparcie regulacje należy traktować jako szczegółowe wobec ogólnych zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Są to zatem argumenty za odmową przyznania takim pracownikom statusu pracowników samorządowych.

Przeciwko tej tezie można wysunąć następujące uwagi. Po pierwsze, rozporządzenie płacowe wymienia wśród stanowisk pomocniczych i obsługi w samorządowych jednostkach organizacyjnych stanowiska, takie jak: kierownik biblioteki, starszy bibliotekarz oraz bibliotekarz (co ciekawe, ustawa o bibliotekach, określając grupę zawodową bibliotekarzy, wymienia dziewięć rodzajów stanowisk bibliotekarzy). Można jednak przyjąć, że przepisy rozporządzenia dotyczą pracowników bibliotek szkolnych. Ponadto pewne wątpliwości musi rodzić zróżnicowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w bibliotekach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego jedynie na podstawie kryterium posiadania osobowości prawnej.

Mając na uwadze powyższe wątpliwości, wydaje się jednak, że brakuje obecnie podstaw do uznania pracowników bibliotek publicznych organizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, innych niż biblioteki szkolne, za pracowników samorządowych w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych.

Podsumowując rozważania dotyczące pracowników bibliotek, uprawnione jest przyjęcie, że – co do zasady – pracownicy wszelkich instytucji kultury nie są pracownikami samorządowymi, chyba że z przepisów szczególnych będzie można wyprowadzić odmienny wniosek.

Przedstawione przykłady pozwalają unaocznić, jak skomplikowanym niekiedy zadaniem może okazać się określenie reżimu prawnego rządzącego stosunkiem pracy określonych kategorii pracowników. Należy postawić pytanie, czy nie byłoby możliwe (bo z całą pewnością byłoby zasadne) uproszczenie powyższego procesu?

Przechodząc wreszcie do drugiego kryterium pozwalającego niejako skorygować zakres pojęcia “pracownika samorządowego” (kryterium negatywnego), wynikającego z art. 3 u.p.s., należy podkreślić, że jego redakcja może powodować pewne wątpliwości.

Po pierwsze, został zgłoszony pogląd, że osoby, o których mowa w art. 3 (a w ustawie z 1990 r. w art. 1a), są nadal pracownikami samorządowymi, z tym że nie znajdują do nich zastosowania przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Pogląd ten stracił zdaje się na swojej aktualności w świetle obecnie obowiązujących przepisów, aczkolwiek warto rozważyć możliwość innego zredagowania tego przepisu, np. poprzez wskazanie wprost, że osoby takie nie są pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych.

Ponadto należy zauważyć, że przepis ten nie dotyczy takich kategorii pracowników, którzy mieszczą się w kategorii pracowników samorządowych, ze względu na kryterium “miejsca zatrudnienia”, a wobec których ustawy szczególne wprowadzają w pewnym zakresie odrębne regulacje. Przykładem takich pracowników mogą być np. strażnicy miejscy czy pracownicy socjalni. Podobnie należy ocenić sytuację np. powiatowych (miejskich) rzeczników konsumentów. Wydaje się, że w takiej sytuacji znajdują się również pracownicy publicznych zakładów opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 35c oraz art. 8 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przy czym w ich przypadku należy podkreślić bardzo daleko posunięte odrębne regulacje, w szczególności w zakresie wynagrodzeń.

Artykuł 3 u.p.s. dotyczy zaś z całą pewnością dwóch grup pracowników. Pierwszą z nich są nauczyciele, wobec których stosuje się przepisy Karty Nauczyciela, a w sprawach w niej nieuregulowanych, w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, przepisy kodeksu pracy (art. 91c Karty Nauczyciela). Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie.

Druga grupę stanowią pracownicy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Osoby zatrudnione w tych jednostkach tworzą bowiem korpus służby cywilnej (jeśli są zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w rozumieniu ustawy o służbie cywilnej) lub podlegają ustawie o pracownikach urzędów państwowych.

Należy zauważyć, że w praktyce może pojawić się problem, kiedy przepisy dotyczące określonej kategorii osób zatrudnionych w jednostkach, o których mowa w art. 2 u.p.s., można traktować jeszcze w kategoriach lex specialis wobec tego aktu, a kiedy jako podstawę do całkowitego wyłączenia takich osób z kręgu pracowników samorządowych. Ponownie należy wskazać na konieczność posiłkowania się w tej kwestii rozporządzeniem płacowym, z wszelkimi wskazanymi powyżej zastrzeżeniami co do takiego rozwiązania.

Kończąc rozważania dotyczące zakresu pojęcia pracownika samorządowego, pragnę zaznaczyć, że ze względu na ramy opracowania pewne kwestie związane z tym problemem nie zostały poruszone, np. wzajemna relacja art. 8 u.g.k. (zgodnie z którym do pracowników samorządowych zakładów budżetowych stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) oraz art. 2 u.p.s.

Druga uwaga ma charakter bardziej ogólny. Otóż nie można de lege lata pozytywnie ocenić regulacji dotyczących określania zakresu podmiotowego pojęcia pracownika samorządowego. Wynika to z podkreślanego już braku synchronizacji przepisów poszczególnych aktów, a przez to konieczność żmudnego niekiedy odtwarzania woli ustawodawcy. Co więcej, brak przejrzystości skutkuje tym, że mogą zaistnieć sytuacje, w których – w zależności od przyjętej wykładni – osoby zatrudnione w takich samych jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez różne jednostki samorządu terytorialnego będą kwalifikowane do pracowników samorządowych bądź też nie. Biorąc pod uwagę zakres odmienności statusu prawnego pracowników samorządowych w porównaniu z regulacjami kodeksu pracy (chociażby kwestie wynagrodzeń, czy też sposobu wykonywania poleceń służbowych), a także fundamentalną zasadę pewności prawa, należy postulować podjęcie działań legislacyjnych prowadzących do zaprowadzenia przejrzystości w omawianej materii.

Ustawodawca wprowadził co prawda w ustawie o pracownikach samorządowych pewne rozwiązania nieznane na gruncie ustawy z 1990 r. (jak choćby art. 4 ust. 2), jednak nie do końca rozwiały one wątpliwości wysuwane w poprzednim stanie prawnym. Należy zatem postulować dalsze zmiany w tym kierunku.

W szczególności pożądanym rozwiązaniem wydaje się mozolny, ale konieczny przegląd przepisów prawa ustrojowego w kierunku ujednolicenia stosowanych w nich pojęć pod kątem ich spójności z aparaturą, którą posługuje się ustawa o pracownikach samorządowych. Ewentualnie dokonanie działania odwrotnego polegającego na bardzo szerokim uwzględnieniu w definicji pojęcia pracownika samorządowego wprowadzonego ustawą o pracownikach samorządowych rozwiązań przyjętych w aktach prawa ustrojowego. Osobiście uważam, że bardziej pożądany jest wybór pierwszego rozwiązania. Nie tylko uniknie się dzięki temu nadmiernego rozbudowywania ustawy o pracownikach samorządowych, ale wartością samą w sobie będzie większa spójność przepisów administracyjnoprawnych w kwestii terminologicznej.

Jakub Szmit

jest asystentem w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji
Uniwersytetu Gdańskiego. jszmit@prawo.univ.gda.pl

Artykuł pochodzi z miesięcznika "Samorząd Terytorialny", którego wydawcą jest Wolters Kluwer Polska. Więcej informacji na www.samorzad.LEX.pl