Miasta na prawach powiatu, będąc jednostkami samorządu terytorialnego, mają konstytucyjnie zagwarantowane prawo zrzeszania się - pisze Anna Wierzbica na łamach "Rzeczpospolitej". 

Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 europejskiej karty samorządu terytorialnego wykonując swoje uprawnienia, społeczności lokalne mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszać się z nimi - w granicach określonych prawem - w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania. W celu wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, miasta na prawach powiatu mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne.

Należy się zastanowić, czy funkcjonowanie związków i porozumień zawieranych przez miasta na prawach powiatu jest poddane regulacjom prawnym wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym czy powiatowym. Wobec braku odesłania w art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do ustawy o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym związków i porozumień miast na prawach powiatu omawiane kwestie należy poddać regulacjom wynikającym z ustawy o samorządzie powiatowym. Za takim stanowiskiem przemawia także art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym, który wprost odnosi się do powiatów grodzkich.

Podczas analizy problematyki dotyczącej związków i porozumień zawieranych przez miasto na prawach powiatu, rodzi się jednak pytanie, czy w świetle postanowień art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącego, że "miasto na prawach powiatu może tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne z gminami", należy przyjąć zdolność miasta na prawach powiatu do tworzenia związków i zawierania porozumień tylko z gminami? Czy też można stwierdzić, że miasto na prawach powiatu może tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne także z powiatami? Literalne brzmienie art. 74 wydaje się jednoznacznie wskazywać, że powiaty grodzkie mogą zawierać porozumienia komunalne i wchodzić w związki tylko z gminami. Taka interpretacja przeczy jednak chociażby istocie porozumienia. Ponadto stanowi ograniczenie uprawnień miasta na prawach powiatu (będącego gminą) wynikających m.in. z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Miasto na prawach powiatu jest gminą miejską mającą zdolność do bycia uczestnikiem różnych prawnych form współdziałania. Obecne brzmienie art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym błędnie sugeruje, że powiaty ziemskie nie mogą współdziałać z gminami. Jest to sprzeczne chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika, że "powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu". Przepis ten bezspornie odnosi się również do miast na prawach powiatu, jako że z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż miasta te wykonują zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Dlatego też wydaje się, że przepis art. 74, uprawniający miasta na prawach powiatu do tworzeniazwiązków i zawierania porozumień komunalnych z gminami, stanowi zbyteczne ograniczenie ich uprawnień do korzystania z prawnych form współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. W tym kontekście rodzi się pytanie o sens tego przepisu.

Reasumując, przyjąć należy, iż miasta na prawach powiatu, wykonując zadania zarówno gminnych, jak i powiatowych jednostek samorządu terytorialnego, mogą tworzyć związki i zwierać porozumienia zarówno z powiatami, miastami na prawach powiatu, jak i z gminami (porozumienia także z województwem). Wprawdzie ustawa milczy w kwestii dotyczącej możliwości zawierania związków i porozumień przez miasta na prawach powiatu z powiatami oraz z miastami na prawach powiatu, wydaje się to jednak możliwe. Skoro bowiem jednostki te mogą współdziałać zarówno z gminami w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, jak i z powiatami to tym bardziej mogą współdziałać ze sobą. Niemniej jednak kwestia dotycząca podmiotów, z którymi miasta na prawach powiatu mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia, powinna wynikać wprost z przepisów ustawy.

Podobnie jednoznacznego unormowania wymaga problematyka sprawowania nadzoru nad działalnością związków i porozumień zawieranych z udziałem miast na prawach powiatu. Przepisy prawne dotyczące nadzoru nad działalnością miasta na prawach powiatu zawiera bowiem ustawa o samorządzie gminnym, a nie ustawa o samorządzie powiatowym.

Anna Wierzbica
Autorka jest doktorem nauk prawnych, pracuje w Starostwie Powiatowym w Mikołowie