Artykuł ma na celu zaprezentowanie samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów, które na trwałe wpisały się w funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, mających znaczną część władzy publicznej na gruncie lokalnym i regionalnym. Zawiera przegląd historyczny, wskazujący na istotne wydarzenia determinujące ewolucję kolegiów w ciągu kilkunastu lat (od 1990 r.). Autor podejmuje też próbę pozycjonowania kolegiów z punktu widzenia współczesnych standardów demokratycznego państwa prawnego ze szczególnym uwzględnieniem pozycji jednostki i jej praw w procedurze administracyjnej. Skupia się m.in. na takich zagadnieniach, jak: dwuinstancyjność, prawo do sądu czy merytoryczne i bezstronne rozstrzyganie sporów. Osobna część artykułu odnosi się do bieżących problemów, artykułowanych zarówno przez doktrynę, jak i środowisko związane z kolegiami. W ostatniej części odnosi się do perspektyw i postulatów legislacyjnych w zakresie funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych w przyszłości.

1. Wprowadzenie

Problem pozycji ustrojowej samorządowych kolegiów odwoławczych powraca systematycznie na forum debat publicznych zazwyczaj w okresie przesileń politycznych oraz - co będzie tu mnie bardziej interesowało - w czasie podejmowania kwestii kontynuacji reformy administracyjnej. Drugie ujęcie zagadnienia statusu kolegiów jest wdzięcznym obszarem rozważań, bowiem w tym zakresie można liczyć na dyskusje i polemiki bogate w argumenty merytoryczne. Próba przeglądu postulatów politycznych zgłaszanych często doraźnie i w sposób pozbawiony koniecznej systematyki jest z góry skazana na niepowodzenie. Nie będę ich tu analizował choćby z tego powodu, że część z nich znalazła odzwierciedlenie w legislacji.

Na wstępie trzeba wyraźnie zaakcentować, że niniejszy artykuł nie ma charakteru szczegółowej analizy prawnej kompetencji i funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych - jest ona przedmiotem wielu monografii i artykułów naukowych - lecz jest próbą prezentacji instytucji jako elementu szerszego systemu gwarantującego obywatelowi korzystanie z efektywnego trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, przy jednoczesnym respektowaniu koncepcji i zasad demokratycznego państwa prawnego.

Jednym z podstawowych zagadnień mających na celu zaprezentowanie skali obszaru działania de facto wyznaczającego pozycję kolegiów jest zakres wprowadzanych mechanizmów decentralizujących państwo, w tym przypadku opierając się przede wszystkim na instytucji samorządu terytorialnego.

Konfrontacja badawcza będzie się odnosiła zazwyczaj do statusu kolegiów w szerszej perspektywie, tj. w demokratycznym państwie prawnym, bowiem, po pierwsze, samorządowe kolegia odwoławcze zaliczane są do organów wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie definiuje ich pozycję w systemie prawnym. Po drugie, sformułowanie „demokratyczne państwo prawne" zaliczane jest do katalogu podstawowych zasad konstytucyjnych i mieści w sobie zarówno prawne, administracyjne, jak i politologiczne aspekty normy, które pozwalają szerzej poznać - również pozanormatywne - środowisko, w którym funkcjonują kolegia.

2. Ewolucja. Od budowania koncepcji do niezależnego podmiotu

Odnosząc się do polskich uwarunkowań, trzeba zasygnalizować postępujący od 1990 roku procesu decentralizacji państwa. Restytucja samorządu terytorialnego na poziomie podstawowym, tj. samorządowej gminy, zdeterminowała poszukiwania adekwatnej do wspomnianego doniosłego wydarzenia formuły zapewniającej weryfikację rozstrzygnięć dokonywanych przez nowo powstałe i samodzielne w realizacji swoich działań organy gminnego samorządu terytorialnego. Poszukiwania formuły mającej odzwierciedlać istotę i skalę pierwszego etapu reformy decentralizującej państwo skupiały się na wypracowaniu modelu zapewniającego merytoryczne rozstrzyganie spraw przez zewnętrzny i niezależny organ odwoławczy. Istotną kwestią było wypracowanie wspomnianej formuły, z jednoczesnym zagwarantowaniem pełnej ochrony podstawowych praw obywatelskich, tj. w ujęciu materialnoprawnym i procesowoprawnym.

Początek lat 90. ub. stulecia to okres poszukiwań i dylematów związanych z wypracowaniem formuły tego organu. Zgłaszane wówczas postulaty odnosiły się do powierzenia funkcji odwoławczych odpowiednim organom, zdolnym podjąć wyzwanie reformującego się aparatu administracji publicznej.

Po pierwsze, rozważano powierzenie funkcji organu odwoławczego od decyzji pierwszoinstancyjnych wojewodom, co w przypadku zadań zleconych wykonywanych przez samorząd gminny nie budziło większych kontrowersji. Wątpliwości wywoływała już kwestia statusu wojewody jako organu odwoławczego z zakresu zadań własnych.

Po drugie, rozważano powierzenie funkcji odwoławczych organowi stanowiącemu samorządu gminnego.

Po trzecie, dyskutowano też wdrożenie procedury bezpośredniej możliwości skarżenia decyzji organu samorządu gminnego do sądu administracyjnego.

Powyższe propozycje zgłaszane już na pierwszym etapie reformy decentralizacyjnej wskazują na złożoność systemu administracyjnego, w ramach i wokół którego konieczne jest zbudowanie mechanizmu weryfikującego i de facto filtrującego działania administracji, dodatkowo poddawanej procesowi decentralizacji.

Pierwszym, pionierskim rozwiązaniem było stworzenie, w moim przekonaniu, nieznajdującej wyczerpującego i merytorycznego oparcia formuły dualizmu organów wyższego stopnia w stosunku do organów samorządowej gminy. Zlokalizowanie na tym samym poziomie dwóch organów, tj. wojewody i kolegiów odwoławczych, mogło budzić wiele wątpliwości szczególnie ze względu na status kolegiów odwoławczych, które funkcjonowały przy sejmikach samorządowych będących podmiotami nierozerwalnie związanymi z organami ówczesnego samorządu gminnego. Wątpliwości dotyczyły przede wszystkim bezstronności orzeczniczej członków kolegiów wybieranych przez sejmik samorządowy. Krytyce przyjętego rozwiązania sprzyjały lakonicznie sformułowane przepisy ustanawiające kolegia, które znalazły swój wyraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym[1]. Nieliczne przepisy (art. 39, art. 81, art. 102) ogólnie regulowały pozycję ustrojową i zadania kolegiów. Istotna część regulacji dotyczących wewnętrznego ustroju i trybu działania została przekazana do rozstrzygnięcia pozaustawowego, w drodze regulaminu uchwalanego przez sejmik. Najwięcej wątpliwości budziła kwestia powierzenia w drodze rozstrzygnięcia pozaustawowego takich kluczowych zagadnień, jak: kształtowanie obsady osobowej kolegiów i określenie trybów powoływania składów orzekających, przygotowywanie spraw na posiedzenia oraz reguły sporządzania orzeczeń i podejmowania decyzji[2]. Nie bez znaczenia na postrzeganie pozycji kolegiów było zdefiniowanie przez znowelizowany kodeks postępowania administracyjnego[3] ówczesnych kolegiów jako z jednej strony organów administracji państwowej (art. 5 ? 2, pkt 3), z drugiej zaś, jako organów samorządu terytorialnego (art. 5, ? 2, pkt 6). Jednoczesne zakwalifikowanie kolegiów do różnych katalogów organów nie mogło budzić uznania, bowiem rozwiązanie to podważało zarówno nowo budowaną koncepcję ustrojową samorządu terytorialnego jako samodzielnych wspólnot terytorialnych, jak i naruszało istotę funkcjonowania organu odwoławczego. W moim przekonaniu to właśnie ta ostatnia kwalifikacja kolegiów w dużej mierze wywarła wpływ na przyszłą i trwającą - z różnym nasileniem - do dziś debatę na temat instytucji kolegiów.

Niewątpliwa kolizja, która istniała w wyniku wspomnianej zależności między organami gmin i kolegiami przy sejmikach, a także mechanizm odwoławczy oczekiwały zatem na zmiany idące w kierunku systemowego rozwiązania, polegającego na powołaniu samodzielnych i niezależnych pod każdym względem organów wyższego stopnia.

12 października 1994 roku, po dwuletnim okresie prac legislacyjnych, Sejm przyjął ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych[4]. Była ona pierwszą próbą usystematyzowania tej problematyki w osobnej ustawie. Nowa ustawa okazała się jednak niewystarczającą odpowiedzią na artykułowaną potrzebę stworzenia silnego i niezależnego podmiotu orzekającego. Co prawda, kolegia uzyskały status państwowej jednostki budżetowej, która przyniosła autonomię finansową od jednostek samorządu terytorialnego, to jednak należy to uznać jako wówczas nadal niewystarczający krok w kierunku reformy instytucji.

Uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 r. stało się kolejnym doniosłym wydarzeniem, które pośrednio zdeterminowało pozycję ustrojową i praktyczne uwarunkowania działalności samorządowych kolegiów odwoławczych. Szczególną uwagę trzeba zwrócić na art. 2, art. 15 oraz art. 78 Konstytucji. Art. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ma to kluczowe znaczenie dla funkcjonowania państwa, wyznaczając kierunki kształtowania ustroju. Stanowi swoisty nakaz dla aparatu państwowego, aby jego aktywność służyła formowaniu ustroju, w którym prawo zajmuje pozycję nadrzędną w stosunku do instytucji państwowych. Prawo stanowione przez demokratycznie ukształtowane organy ma też stanowić swoisty kompas, wyznaczający poczynania zarówno instytucji, jak i społeczeństwa. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się zatem na prawie, które służy jako instrument wyznaczający kompetencje i granice działania organu. A to musi pociągać za sobą nieustanną dbałość o jednoczesne poszanowanie praw i wolności jednostki.

Poczyniona uwaga ma zasadnicze znaczenie dla dalszego rozwinięcia zasady demokratycznego państwa prawnego pod kątem zbadania procesowoprawnych aspektów respektujących generalne założenia wyrażone w art. 2 Konstytucji. Próba uchwycenia, a następnie zderzenia aspektów procesowoprawnych gwarantujących realizację konstytucyjnej zasady umożliwia wyznaczenie pozycji samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie, co w konsekwencji pozwala na wykazanie spójności systemowych oraz ewentualnych rozbieżności.

Artykuł 78 Konstytucji wyposażając każdą ze stron w prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi wyraz doniosłości zasady instancyjności, która staje się ważną gwarancją i środkiem ochrony praw i wolności. Sposób ujęcia tego prawa wskazuje na szerokie zastosowanie zasady instancyjności również w postępowaniu pozasądowym.

Artykuł 15 ust. 1 stanowi zaś, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Wprowadził on na grunt Konstytucji zasadę decentralizacji władzy, co nie pozostawiało wątpliwości co do kontynuowania reformy decentralizacyjnej na podstawie nowego, szeroko uzupełnionego ustroju terytorialnego kraju. Kluczowym dla pozycji ustrojowej samorządowych kolegiów odwoławczych był rok 1998, kiedy to ustawodawca finalizował reformę ustrojową będącą konsekwencją dyspozycji konstytucyjnej. W zasadniczym podziale kraju obok funkcjonujących już około 2500 samorządowych gmin od 1999 roku w praktyce ustrojowej pojawiły się kolejne szczeble samorządu terytorialnego, tj. ponad 300 powiatów i 16 województw. Tak gwałtowne zdecentralizowanie władzy publicznej na rzecz wspólnot lokalnych i regionalnych oraz w ślad za tym modernizacja całego ustroju terytorialnego stanowiły kolejne wyzwanie dla określenia formuły samorządowych kolegiów odwoławczych. Wprawdzie kilkuletnia praktyka w stosunku do organów gminnych stanowiła cenne doświadczenie, jednak nowe uwarunkowania kazały uważnie zweryfikować efektywność funkcjonowania dotychczasowego systemu. Właściwość rzeczowa samorządowych kolegiów odwoławczych rozciągnęła się dodatkowo na nowe jednostki samorządu terytorialnego, tj. na powiaty i samorządowe województwa. Dodatkowo, zakres działalności objął zarówno sprawy z zadań własnych, jak i zadań zleconych.

Uchwalona w końcu 1998 roku nowelizacja ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych[5] reagując na reformę decentralizacyjną definitywnie zerwała też ze słusznie krytykowanym mechanizmem organizacyjnego powiązania ich z sejmikiem samorządowym. Nowy zasadniczy podział kraju, oparty na trójszczeblowym systemie samorządu terytorialnego, w sposób naturalny eliminował z praktyki ustrojowej rozwiązania quasi-samorządowe, których wyrazicielem przez osiem lat był sejmik samorządowy. Wymagało to jednak wypracowania przystającego do nowych uwarunkowań standardu ustrojowego samorządowych kolegiów odwoławczych. Konieczne stało się wpisanie i umocowanie kolegiów na organie, który gwarantowałby niezawisłość orzeczniczą oraz potwierdzał nie zawsze dostrzeganą odrębność kolegiów od ustrojowo definiowanego systemu organów samorządu terytorialnego. Ustawodawca zdecydował o umocowaniu samorządowych kolegiów odwoławczych na podstawie systemu nadzoru nad samorządem terytorialnym, wyznaczając na organ nadzorujący działalność administracyjną kolegiów Prezesa Rady Ministrów. Zaproponowany model nadzoru zweryfikował dotychczasowe postrzeganie organu wyraźnie potwierdzając ich charakter jako organów wyższego stopnia, nie był jednak jedynym wyznacznikiem pozycjonującym na nowo samorządowe kolegia odwoławcze jako organy zewnętrzne wobec samorządu terytorialnego i samodzielne w swoim działaniu. Dobrą ilustracją zmian w postrzeganiu samorządowych kolegiów odwoławczych może być tytuł jednego z tekstów Jana M. Rokity „Kolegia nie mają bronić samorządu, ale obywatela przed nadużyciami samorządu?[6].

3. Kilka wybranych uwarunkowań demokratycznego państwa prawnego

Współczesne demokratyczne państwo prawne w interesującym mnie w niniejszym artykule aspekcie charakteryzuje się niepodważalnymi cechami, których respektowanie jest koniecznym warunkiem rozważań na temat miejsca i określenia granic funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych. Są to zasady respektujące prawo jednostki do instytucji procesowych, w szczególności gwarantujące jednostce czynny udział w postępowaniu, prawo do bezstronnego, rzetelnego i szybkiego załatwienia sprawy[7]. Na szczególną uwagę zasługuje sygnalizowane wcześniej zagadnienie dwuinstancyjności.

Artykuł 78 Konstytucji wyraźnie przyznaje każdemu prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada stanowi jedną z kluczowych instytucji zabezpieczających funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Obywatelowi musi być przypisane prawo do obrony naruszonego w wyniku działań władczych administracji interesu prawnego, a to realizuje się w wyposażeniu jednostki w środek odwoławczy. Wykorzystywania go nie można jednak traktować zawężająco jako prawo do sądu, które w polskim sądownictwie administracyjnym sprawuje jedynie funkcję kontroli legalności działalności administracji publicznej. Należy zatem rozważać znaczenie prawa do procesu adminstracyjnego jako element katalogu podstawowych uprawnień obywatela. Z całą mocą trzeba zaznaczyć, że prawo do sądu i prawo do korzystania z instytucji procesowych są komplementarne i bezkolizyjne. Brakuje bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zbudowania między wspomnianymi kategoriami mechanizmu konkurencji[8].

Artykuł 78 Konstytucji wyposażając strony w prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji przesądza o dwuinstancyjnym charakterze postępowania administracyjnego, które oczywiście nie podważa zawartego w art. 77 zakazu zamykania drogi do sądu w drodze ustawy, nie narusza też istoty art. 176 ust. 1 Konstytucji, gwarantującego co najmniej dwuinstancyjne postępowanie sądowe.

4. Trudności w zakwalifikowaniu

Na pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych wpływa wiele uwarunkowań wyznaczających i potwierdzających status organu. W wertykalnym postrzeganiu kolegiów należy wskazać na wyraźną barierę odseparowującą kolegia od systemu sądownictwa. Taka skądinąd uzasadniona separacja może jednak podważać czytelność w generalnym pozycjonowaniu kolegiów w kontekście trójpodziału władz. Domena władzy sądowniczej w Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje wszak w rękach sądów i trybunałów, a same kolegia wyraźnie pozostają poza systemem sądownictwa administracyjnego. Przyłożenie zatem prostego szablonu podziału władz staje się zabiegiem ryzykownym, niedającym precyzyjnej odpowiedzi jednoznacznie kwalifikującej kolegia w strukturze aparatu państwowego. Z drugiej zaś strony nie ma wystarczającego i jednoznacznego oparcia dla tezy uzasadniającej bezkrytyczne przesunięcie kolegiów w obszar szeroko rozumianej egzekutywy, jednak zdaje się, że jest to kierunek znajdujący pełniejsze uzasadnienie. O ile wpisanie kolegiów w katalog podmiotów administracyjnych działających w obszarze szeroko rozumianej egzekutywy znajduje solidniejsze oparcie ustrojowoprawne, o tyle zawsze powinno się ono odbywać z eksponowaniem cech szczególnych kolegiów, potwierdzających ich wyjątkowy i odrębny status w systemie. Teza o szczególnej pozycji kolegiów w aparacie państwowym znajdzie swoje dodatkowe argumenty m.in. w omawianiu zasady niepołączalności obowiązującej członków kolegiów. Skupię się jednak na próbie osadzenia samorządowych kolegiów odwoławczych w administracji publicznej, zawierającej w sobie aparat rządowy oraz samorządowy. Nie jest to jednak łatwe, bowiem warsztat badawczy pozbawiony jest w tym przypadku wskazówek rangi konstytucyjnej. Mimo że samorządowe kolegia odwoławcze nie mają statusu organów konstytucyjnych, to z norm konstytucyjnych wynika generalne ukierunkowanie regulacji ustawowej. Pomocny może tu być art. 78 Konstytucji, gwarantujący prawo zaskarżania do drugiej instancji orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze o charakterze administracyjnym, wyposażone zarówno w uprawnienia kasatoryjne, jak i reformatoryjne, są ustawowo dopuszczone do wykonywania kompetencji z zakresu zadań samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że Konstytucja RP wyraźnie dokonuje rozdziału administracji rządowej i samorządowej (rozdział VI i rozdział VII). Nie pozwala to, aby organem odwoławczym od aktów wydawanych w sprawach indywidualnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego mógł być organ administracji rządowej, z kolei wzgląd na rzetelność i obiektywizm w rozpatrywaniu odwołań wymaga, aby organ odwoławczy był niezależny od organu pierwszej instancji. Należy zatem podkreślić, że samorządowe kolegia odwoławcze nie wpisują się w system administracji rządowej, co najwyraźniej widać w tym, że kolegia w wykonywaniu swoich zadań nie podlegają organom administracji rządowej, a ich członkowie w sprawowaniu funkcji orzeczniczych są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Dodatkowo orzecznictwo kolegiów nie jest nawet poddane nadzorowi administracyjnemu z punktu widzenia legalności, kontrolę ich orzecznictwa sprawuje sąd administracyjny.

Wykluczenie samorządowych kolegiów odwoławczych z administracji rządowej nie pozwa-
la jednak na proste ich wpisanie w system samorządu terytorialnego. Pełnienie przez kolegia roli zapewniającej dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w strukturze samorządu terytorialnego nie jest wystarczającym uzasadnieniem pozwalającym wpisać je do systematyki ustrojowej samorządu terytorialnego, definiowanej jako struktura zbudowana na podstawie autonomicznych podmiotów bazujących na samodzielności wspólnot terytorialnych. Moim zdaniem, można mówić jedynie o kwalifikacji kolegiów do systemu organów samorządu terytorialnego tylko pod kątem potrzeb postępowania administracyjnego[9]. Taki pogląd nie wyklucza, co należy podkreślić, doniosłego znaczenia kolegiów jako organów wzmacniających samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Należy tu wspomnieć o art. 16 Konstytucji, który gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność poprzez uczestnictwo w sprawowaniu władzy publicznej. „Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność?. W tym kontekście można zatem uznać kolegia za strażnika samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wydawaniu decyzji administracyjnych, weryfikowanych merytorycznie, w sposób bezstronny i zgodny z prawem.

5. Gwarancje szczególnego statusu kolegiów

W katalogu gwarancji wyznaczających wspomnianą wyżej pozycję podstawowe znaczenie mają regulacje dotyczące niezależności członków samorządowych kolegiów odwoławczych.

Przede wszystkim należy wyeksponować zasadę incompatibilitas w odniesieniu do członków orzekających kolegiów. Kwestia ta, jak wspomniałem wcześniej, w pierwszym okresie funkcjonowania kolegiów nie znajdowała dostatecznego uregulowania, doprowadzając do wielu kolizji polegających nierzadko na nagannym łączeniu mandatów samorządowych z funkcjami pełnionymi w kolegiach. Obecnie zasada niepołączalności uznawana jest za niepodważalną regułę nie tylko gwarantującą niezawisłość organów orzekających - stała się też kanonem obowiązującym w systemie politycznym demokratycznego państwa prawnego, respektującego monteskiuszowski trójpodział władz.

Zanim jednak zaprezentuję rozwiązania w zakresie niepołączalności należy poczynić wstępną uwagę, obrazującą odmienne rygory stosowane wobec etatowych i pozaetatowych członków kolegiów - sygnalizowanie tego problemu przy okazji rozważania niezawisłości pozwala charakteryzować nie tylko obecnie obowiązujące rozwiązania, ale może też stanowić wstęp do zmian postulowanych w zakończeniu niniejszego opracowania.

Odnosząc się do statusu etatowego członka kolegium, należy podkreślić, że zasada niepołączalności jest szerzej zakreślona.

Zgodnie z art. 9 ustawy o kolegiach, członkostwa w kolegium nie można łączyć z wykonywaniem mandatu w organach przedstawicielskich: na poziomie ogólnokrajowym z mandatem posła lub senatora, na poziomie lokalnym z mandatem radnego gminy, powiatu i województwa oraz członkostwem w organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Okazuje się zatem, że ustawodawca słusznie separuje członków kolegiów zarówno w ujęciu wertykalnym - względem systemu samorządu terytorialnego, jak i w ujęciu horyzontalnym - względem władzy ustawodawczej. O ile wspomniane kryteria niepołączalności są niekwestionowane, o tyle niepołączalność z mandatem parlamentarnym dodatkowo wzmacnia pozycję instytucji w systemie organów państwowych, podnosząc jej rangę w systemie administracji publicznej.

Kolejna grupa zakazów dotyczy niepołączalności członkostwa w kolegium z zatrudnieniem w administracji samorządowej, tj. w urzędach gmin, starostwach i urzędach marszałkowskich. Dodatkowo, członkowie kolegiów nie mogą być zatrudnieni na stanowisku sędziego i prokuratora oraz w administracji państwowej w tym samym województwie. I w tym zakresie można mówić o słuszności wprowadzonych zakazów, jednak należy zwrócić uwagę na zakaz dotyczący zatrudnienia na stanowisku sędziego, który wyraźnie podkreśla odrębność od systemu sądownictwa.

Etatowy członek kolegium nie może ponadto należeć do partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej. Odnośnie do tego zakazu warto zwrócić uwagę na art. 178 ust. 3 Konstytucji, który odnosząc się do niezawisłości sędziowskiej wprowadza podobne zakazy, z tym że sędzia dodatkowo nie może należeć do związku zawodowego oraz prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej. Co prawda, w przypadku członka kolegium zakaz jest węższy, gdyż dotyczy przynależności do partii politycznej i prowadzenia działalności politycznej, ale trudno nie dostrzec intencji ustawodawcy, mającej gwarantować niezależność instytucji i niezawisłość w orzekaniu.

Pozaetatowi członkowie kolegiów zaś nie podlegają już rygorowi zarówno w zakresie zakazu podejmowania aktywności politycznej oraz łączenia z zatrudnieniem w administracji państwowej w tym samym województwie.

Za kolejną gwarancję należy uznać kwestię powoływania członków kolegiów (etatowych), które odbywa się na czas nieokreślony. W przypadku członków pozaetatowych mamy do czynienia z trybem powoływania na sześcioletnią kadencję.

Należy też wspomnieć o podmiocie powołującym prezesów i członków kolegiów, którym zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o kolegiach jest Prezes Rady Ministrów. Powoływanie przez premiera, który jest jednocześnie organem nadzorującym kolegia pod kątem administracyjnym oraz organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, może budzić wątpliwości. Tryb ten zawiera jednak mechanizm powstrzymujący Prezesa Rady Ministrów przed niebezpieczeństwem polegającym na wzajemnym przenikaniu zależności wynikających z procedury powoływania oraz bieżącego sprawowania funkcji nadzorczych, bowiem kandydatury zgłaszane są wprost przez poszczególne kolegia i poprzedzone są ściśle określoną procedurą wyboru.

Podsumowując ten fragment artykułu, raz jeszcze trzeba wskazać, że, po pierwsze, mimo pośrednich regulacji wskazujących miejsce i wysoką pozycję kolegiów w systemie demokratycznego państwa prawnego, nadal brakuje jednoznacznych postanowień systemowych pozwalających wyraźnie wpisać kolegia w szeroko rozumiany obszar oddziaływania władzy sądowniczej bądź w domenę władzy wykonawczej. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie należy przyjąć jako czynnik destabilizujący, a co za tym idzie wymagający wyraźnego dookreślenia. Po drugie, należy wskazać na zróżnicowanie statusu członka kolegium, tj. członkostwa etatowego i pozaetatowego. I w tym przypadku można się dopatrywać analogii w treści art. 182 Konstytucji, dopuszczającego udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Czynnik ludowy w postaci członków pozaetatowych, który ma zastosowanie w działalności kolegiów, a przede wszystkim jego inaczej sformułowany status budzi kontrowersje, które dodatkowo w świetle braku kwalifikacji kolegiów do systemu wymiaru sprawiedliwości zasługuje na analityczne rozważenie. Postulat wyeliminowania członków pozaetatowych może doprowadzić do profesjonalizacji działania instytucji, jednak nie można pomijać roli, jaką w praktyce oni wypełniają. Członkostwo pozaetatowe bowiem jest zazwyczaj równie efektywne i, co nie jest bez znaczenia, dużo tańsze niż to realizowane zawodowo. Ponadto, członkowie pozaetatowi często zdobywając doświadczenie są cenną kadrą w kontekście rozpisywanych konkursów na członków etatowych.

Nie można też pominąć kwestii związanych z kwalifikacjami członków kolegiów. Ustawa określa, że członkiem kolegium może być osoba, która ma wykształcenie wyższe,
a w przypadku etatowych członków - wyższe wykształcenie magisterskie prawnicze lub administracyjne. Przegląd kadry kolegiów potwierdza, że wymogi te są ściśle realizowane, a nie jest też rzadkością, że część członków kolegiów ma stopnie naukowe.

Podsumowując, należy wspomnieć o jeszcze jednej kluczowej gwarancji chroniącej autonomię samorządowych kolegiów odwoławczych, a mianowicie zasadzie stanowiącej, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegiów są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

6. Praktyczne uwarunkowania działalności kolegiów

Analizując sprawozdania z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych w części dotyczącej rodzaju rozstrzyganych spraw, należy zwrócić uwagę na szeroko rozumianą politykę społeczną. Okazuje się, że takie żywotne sprawy, jak: pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, zaliczka alimentacyjna, dodatki mieszkaniowe czy pomoc materialna dla uczniów zajmują wysokie miejsce wyznaczone kryterium ilościowym załatwianych spraw. Od lat czołową pozycję zajmują też równie żywotne dla obywateli sprawy z zakresu podatków i opłat lokalnych oraz zobowiązań podatkowych[10]. Charakter wymienionych spraw można zaliczyć do katalogu podstawowych praw jednostki, co ma niebanalne znaczenie w kontekście praktycznego trybu ich rozstrzygania. Konstrukcja obowiązującego zasadniczego podziału kraju, przynajmniej jeśli chodzi o jego podstawowe jednostki, umożliwia powszechny dostęp do organów pierwszej instancji. Dotychczasowa struktura samorządowych kolegiów odwoławczych funkcjonująca w 49 ośrodkach cechuje się równomiernością, co biorąc pod uwagę żywotność rozstrzyganych spraw, szczególnie tych wymagających przeprowadzenia rozprawy ma fundamentalne znaczenie w dostępności kolegiów dla stron postępowania. Takie rozwiązanie organizacyjne może posłużyć jako uzasadnienie do budowania modelu relacji jednostka - organ administracji publicznej według kryterium sprawności działania.

Inną, istotną kwestią jest szybkość załatwiania spraw. Zagadnienie to wymaga jednak zastosowania spojrzenia weryfikującego znaczenie samorządowych kolegiów odwoławczych z jednej strony jako organu kończącego postępowanie, z drugiej zaś jako organu przedsądowego. W pierwszym ujęciu sprawność działania kolegiów w porównaniu z postępowaniem sądowym jest niekwestionowana. Należy podkreślić, że szybkość działania nie wypacza postępowania pod katem merytorycznego i rzetelnego rozstrzygania spraw. Z około 200 tys. spraw rocznie podejmowanych przez kolegia do wojewódzkich sądów administracyjnych trafia prawie 13 tys. skarg. Sąd administracyjny wzrusza zaś tylko około 3,4 tys. orzeczeń wydanych przez kolegia. Niski wskaźnik zaskarżalności oraz stosunkowo niewielka liczba wzruszeń potwierdzają efektywność orzeczniczą kolegiów.

Drugie ujęcie badania szybkości działania w postępowaniu administracyjnym, uwzględniające korzystanie z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niewątpliwe wydłuża postępowanie, co wciąż jest problemem reformy polskiego postępowania administracyjnego, tym bardziej że po wniesieniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia do NSA postępowanie ulega dodatkowemu wydłużeniu. Nie można jednak pomijać faktu, że liczba skarg wnoszonych do sądu administracyjnego nie jest aż tak duża.

Na marginesie należy wskazać - co jest przedmiotem osobnych badań[11] - na statystyki pokazujące większą wzruszalność decyzji wydawanych przez terenowe organy administracji rządowej.

Efektywność postępowania wymaga również zastosowania kryterium finansowego. W tym przypadku podkreślenia wymaga fakt, że działalność kolegiów jest oszczędna, a kwota przypadająca na załatwienie jednej sprawy wynosi około 500 zł.

7. Finansowe i organizacyjne aspekty działania kolegiów

Finansowanie organów orzekających bez względu na ich charakter ma zasadnicze znaczenie dla stabilizacji oraz niezależności ich funkcjonowania. Wspomniany wcześniej mechanizm finansowania kolegiów w pierwszym okresie ich działania, ściśle powiązany z organami samorządu terytorialnego, został uznany za nieprzystający do standardów demokratycznego państwa prawnego. Mimo że problem źródeł finansowania został rozwiązany, to skala tego finansowania nadal budzi kontrowersje.

Analiza wysokości kwot zapisanych w ustawie budżetowej na działalność poszczególnych kolegiów jest niepokojącym sygnałem w funkcjonowaniu tych organów. Roczne budżety kolegiów to zaledwie około 0,04% wydatków zapisywanych w ustawach budżetowych. Przekazanie w 2008 roku przez budżet państwa kwoty 92 479 tys. zł[12] na działalność kolegiów daje przeciętny koszt utrzymania jednego kolegium na poziomie niespełna 1,9 mln zł. Kwota ta w wielu przypadkach jest niewystarczająca dla sprawnego funkcjonowania instytucji, a systematyczny przyrost spraw powoduje sygnalizowane przez kolegia niebezpieczeństwo niedotrzymywania ustawowych terminów ich załatwiania. Niedostatek środków finansowych powoduje też coraz częstszą praktykę niekorzystania z usług biegłych, co w wielu przypadkach może prowadzić do zwracania spraw do pierwszej instancji. Najwyraźniej widać to - mimo statystycznego wzrostu - na przykładzie liczby zatrudnionych osób w samorządowych kolegiach odwoławczych. Obecnie pracuje w nich 503 członków etatowych, 625 pozaetatowych i 425 pracowników biurowych. Dla porównania w roku 2003 w kolegiach pracowało odpowiednio 449, 685, 383 osoby. W przypadku członków etatowych jest to wypełnienie limitu przewidzianego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów[13] na poziomie 53,5%. Warto też wspomnieć o nierównomiernym wykorzystywaniu limitów w poszczególnych kolegiach, co skutkuje dysproporcjami w obciążeniach pracowników.

Na osobną uwagę zasługuje też kwestia gospodarowania środkami publicznymi przez kolegia. Ilustrują to raporty Najwyższej Izby Kontroli, która dokonując systematycznych kontroli w większości przypadków kontrolowanych kolegiów wydaje opinie pozytywne, natomiast opinie pozytywne ze stwierdzonymi uchybieniami są nieliczne.

Zagadnieniem ściśle związanym z prowadzeniem gospodarki finansowej są nakłady na utrzymanie lokali oraz na eksploatację i zakup odpowiedniego wyposażenia. Ta istotna część budżetu niestety często zajmuje wtórne miejsce wobec próby redukowania braków w kosztach osobowych.

Należy zatem podkreślić, że obserwowana stagnacja w gospodarce finansowej kolegiów jest niepokojąca. Warto tu wspomnieć też o niekwestionowanej zasadzie proporcjonalnego reagowania systemu dystrybucji finansów publicznych w kontekście zwiększających się zadań podmiotów tego systemu, i to nie tylko w ujęciu rzeczowym, ale i ilościowym. Inną kwestią mogącą uwydatnić wspomniane dysproporcje może się stać kontynuacja reformy decentralizującej władzę publiczną. Wydaje się, że pierwszą próbą dla wydajności kolegiów staną się przesunięcia kompetencyjne wzmacniające rolę marszałka województwa kosztem uszczuplonych kompetencji wojewody.

8. Radykalne postulaty zmian
- korzyści i zagrożenia

Ostatnie lata funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych były dla nich okresem trudnym, bowiem stały się one jednym z przedmiotów debaty politycznej. Po kilkunastu latach funkcjonowania kolegiów, które przyniosły ewolucję instytucji i, co za tym idzie, wpłynęły na względną stabilizację ich pozycji, podjęto próbę przemodelowania postępowania administracyjnego, której jednym z głównych i daleko idących założeń było zlikwidowanie kolegiów. Projekt należy uznać za odważny, ale wiele wskazuje, że gubiący w swoim radykalizmie praktyczne uwarunkowania projektowanego przedsięwzięcia.

Próba likwidacji kolegiów dotyka istoty art. 78 Konstytucji, który gwarantuje - rozważaną wcześniej - zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyeliminowanie z niego niezależnej instytucji doprowadzi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tylko przez organ będący pierwszą i jedyną instancją. Powstającej luki w postępowaniu nie wypełni instytucja wojewody, który wyposażony w instrumenty nadzorcze mógłby jedynie badać decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Taka formuła zaś przesuwa w sposób niedozwolony instytucję wojewody w obszar domeny sądownictwa administracyjnego. Przesunięcie akcentów w stronę badania legalności jest sprzeczne z postulatami wskazującymi na konieczność wzmocnienia w toku instancji kontroli o charakterze merytorycznym.

Kolejnym problemem rysującym się w wyniku ewentualnej likwidacji samorządowych kolegiów odwoławczych jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyżej wspomniałem, kolegia spełniają rolę izolatora segmentu administracji rządowej i samorządowej, stając się jednocześnie gwarancją samodzielności tej ostatniej. Ewentualne przejęcie roli likwidowanych kolegiów przez wojewodów będących przedstawicielami Rady Ministrów w województwie może doprowadzić do naruszenia zasad gwarantujących obywatelowi bezstronność w rozstrzyganiu jego spraw, co w szerszym kontekście dotyka istoty zasady samodzielności samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 16 Konstytucji.

Należy też wspomnieć o likwidacji kolegiów w kontekście wielkiej reformy sądownictwa administracyjnego. Postulat co prawda często artykułowany i godny uwagi, jednak ze względu na skalę potrzebnych przedsięwzięć w tym zakresie i konieczność pozyskania szerokiej woli politycznej ustrojodawcy akceptującej takie rozwiązanie pozostaje projektem odległym czasowo.

Warto też wspomnieć o innych, pośrednich postulatach modyfikacji obecnego systemu, dla których częstym uzasadnieniem są, niestety, iluzoryczne oszczędności. Znane są bowiem postulaty likwidacji części kolegiów (dwie/trzecie) i pozostawienie szesnastu. Takie założenie, wpisujące kolegia w zasadniczy podział kraju na szczeblu województwa, można co prawda uznać za mające walor porządkujący, jednocześnie jednak nie można uznać tej propozycji za generującą oszczędności, tym bardziej że pojawia się w tym przypadku sygnalizowany wcześniej problem kosztów społecznych takiej operacji.

Inna wersja modyfikacji systemu polega na przekazaniu części uprawnień samorządowych kolegiów odwoławczych do kompetencji wojewody. Taki postulat mógłby zatem dotyczyć przesunięć spraw niezwiązanych z wykonywaniem zadań własnych samorządu terytorialnego. W rzeczywistości niewiele by to zmieniło, bowiem nadal większość spraw pozostałaby we właściwości kolegiów. I w tym przypadku należy podważyć argument o płynących z tego tytułu oszczędnościach. Wprawdzie obniżyłoby to nieznacznie koszty funkcjonowania kolegiów, jednak niewątpliwie spowodowałoby zwiększenie budżetów pozostających w gestii wojewodów.

Poza zaprezentowanymi wyżej postulatami likwidacji, ograniczania bądź przesuwania kompetencji kolegiów należy zarysować też projekty, które respektując dotychczasowy dorobek i wypracowaną pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych idą w kierunku wzmocnienia instytucji, docelowo nawet jako organu konstytucyjnego, regulowanego w rozdziale IX Konstytucji.

Na uwagę zasługuje model powołania niezależnego kolegialnego organu odwoławczego, który zostałby zbudowany na podstawie dotychczasowej kadry samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wyselekcjonowanej kadry aparatu biurokratycznego wojewody. Taka propozycja znajduje uzasadnienie przy interesującym założeniu poszerzającym w istotny sposób zakres rzeczowy przypisany dotychczasowym kolegiom o sprawy podejmowane w pierwszej instancji przez kierowników służb, inspekcji i straży zarówno na szczeblu wojewódzkim, jak i powiatowym.

 Na uwagę zasługuje też postulat dalszej profesjonalizacji kadry kolegiów, która zawodowo byłaby związana z nowym organem orzekającym oraz odznaczałaby się wysokimi kwalifikacjami merytorycznymi w zakresie prawa, administracji oraz specjalistycznych dziedzin wykorzystywanych pomocniczo w postępowaniu[14].

Na marginesie można też rozważać podjęcie dodatkowo rozwiązania polegającego na wpisaniu do postępowania przed kolegiami możliwości zastosowania formuły mediacyjnej. Propozycja może się wydawać rozwiązaniem bardzo odważnym, ale należy zwrócić uwagę na dynamicznie wzrastające zainteresowanie tą formułą działania jako mechanizmem w znacznym stopniu usprawniającym postępowanie.

Warto też wspomnieć o potrzebie wzmocnienia Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, która wyposażona w kompetencje do podejmowania decyzji o charakterze wiążącym dla kolegiów mogłaby pełnić rolę systematyzującą działalność aparatu kolegiów w całym kraju. W dalszej perspektywie można nawet rozważać powołanie struktury wzorującej się na działalności samorządów zawodowych.

Należy wskazać jeszcze na kilka kwestii, które wcześniej częściowo znalazły swoje rozwinięcie, jednak mogą posłużyć jako pierwsze zagadnienia do podjęcia i rozstrzygnięcia na etapie prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o kolegiach. Dotychczasowe stosowanie ustawy oraz praktyka funkcjonowania kolegiów pozwalają przekazać następujące zagadnienia pod rozwagę ustawodawcy:

• wyposażenie kolegiów w możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przepisu prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego, który stał się podstawą kontrolowanej decyzji,
• w zakresie przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji dokonanie zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzającej wiążący charakter ocen prawnych i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu decyzji kolegium,
• możliwość pociągnięcia prezesa samorządowego kolegium odwoławczego do odpowiedzialności dyscyplinarnej,
• stworzenie narzędzi umożliwiających Prezesowi Rady Ministrów zawieszenie prezesa samorządowego kolegium odwoławczego,
• określenie terminu, w którym Prezes Rady Ministrów powinien podjąć decyzję w sprawie powołania prezesa samorządowego kolegium odwoławczego; stan oczekiwania z założenia powinien być okresem przejściowym i możliwie krótkim, ze względu na pewną uciążliwość - osoba pełniąca obowiązki prezesa nie powinna podejmować czynności przekraczających zwykły zarząd,
• zmiana sposobu mocowania członków samorządowego kolegium odwoławczego - zastąpienie dotychczasowego trybu, konkretnie elementu powołania przez Prezesa Rady Ministrów, np. uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Kolegium; uchwała w tej sprawie byłaby podstawą nawiązania stosunku pracy etatowych członków kolegium,
• łączenie członkostwa pozaetatowego w kolegium z zatrudnieniem w biurze kolegium,
• nabór na pozaetatowych członków w sytuacji, kiedy konkurs odbywa się pod koniec trwającej kadencji osób, które jednocześnie ubiegają się o ponowne powołanie (możliwość uczestnictwa w głosowaniu).

Podjęcie przynajmniej części z powyższych propozycji mogłoby wyeliminować mankamenty funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych (nawet jeśli mają one hipotetyczny charakter) i tym samym wpłynąć na wzmocnienie ich pozycji.

Podsumowując, należy stwierdzić, że samorządowe kolegia odwoławcze przez kilkanaście lat funkcjonowania wpisały się w strukturę demokratycznego państwa prawnego i mimo że ewolucja tej instytucji nadal trwa, to dotychczasowe doświadczenia i niekwestionowany dorobek tych organów nakazują daleko idącą ostrożność w formułowaniu tez o modernizacji systemu postępowania administracyjnego z jednoczesnym wyeliminowaniem z niego kolegiów. Proste przekreślenie wypracowywanego przez lata modelu może jednocześnie podważyć pozycję jednostki, która w dotychczasowej formule ma zagwarantowane prawo do sprawnego, merytorycznego i zgodnego z prawem rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych.

dr Marcin Bąkiewicz

jest wykładowcą, specjalistą z zakresu administracji publicznej, koncentruje się na problematyce
decentralizacji władzy publicznej.

[1] DzU nr 16, poz. 95.

[2] O samodzielności kolegiów zob.: Cz. Martysz: Kolegia odwoławcze przy sejmikach - zagadnienia          wybrane, „Samorząd Terytorialny" 1991, nr 11-12, s. 32.

[3] DzU nr 34, poz. 201.

[4] DzU nr 122, poz. 593.

[5] Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (DzU nr        162, poz. 1124), dalej: ustawa o kolegiach.

[6] J.M. Rokita: Kolegia nie mają bronić samorządu, ale obywatela przed nadu?yciami samorządu,               „Casus" 1998, nr 10, s. 6.

[7] Szerzej o gwarancjach praw podmiotowych obywateli zob.: A. Pienią?ek: Demokratyczne państwo          prawne. Podstawy doktrynalne, istota i charakter, Przemyśl 2000, s. 7 i nast.

[8] Por.: B. Adamiak: Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, (w:)         Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, red. Cz.            Martysz, A. Matan, Zakamycze, Kraków 2002, s. 24 i nast.

[9] B. Dolnicki: Pozycja Samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu                terytorialnego, (w:) Pozycja..., s. 32 i nast.

[10]             Zob. analizy statystyczne informacji o działalności samorządowych kolegiów odwoławczych za   rok 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

[11]             Zob.: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Niezale?ny organ kontroli w postępowaniu          administracyjnym (Raport badawczy), „Samorząd Terytorialny" 2005, nr 11, s. 15.

[12]             Dane pochodzą z załącznika do ustawy bud?etowej na rok 2008.

[13]             Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 8 września 1999 r. w sprawie maksymalnej liczny     etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych (DzU nr 74, poz. 828).

[14]             Przeglądu propozycji legislacyjnych w zakresie przedsądowego postępowania administracyjnego               dokonują W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, op. cit., s. 18 i nast. Zob. te?: Z. Kmieciak: Przyszłość                 niezależnego organu w postępowaniu administracyjnym, (w:) Pozycja..., s. 55 i nast.