W rozmowie z Serwisem Samorzadowym PAP Andrzej Porawski odniósł się do planów Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczących nowego sposobu finansowania oświaty. Zdaniem dyrektora biura ZMP podstawowy problem polega na braku jasnego określenia potrzeb oświatowych.

W jego ocenie niewystarczające środki na oświatę są wynikiem zbyt dużego początkowego rozziewu pomiędzy wysokością dotychczasowej subwencji a wydatkami ponoszonymi przez samorządy. Zdaniem Andrzeja Porawskiego rząd nie wykorzystał szansy na wypracowanie dobrego modelu finansowania tego obszaru.

Serwis Samorządowy PAP: W kwestii finansowania oświaty poznaliśmy propozycje Ministerstwa Finansów, swoje negatywne stanowiska w tej sprawie wyraziły też korporacje samorządowe. W jakim miejscu znajdujemy się obecnie? 

Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich: Od zawsze wiedzieliśmy, że subwencja nie pokrywa wszystkich kosztów oświaty. Zawsze też nasz partner, czyli Ministerstwo Finansów, tłumaczył, że to tylko dofinansowanie. Trzeba jednak zaznaczyć, że początkowo ono było dosyć wysokie. W momencie, gdy wszystkie samorządy przejęły prowadzenie szkół podstawowych, to dofinansowanie z własnych źródeł wynosiło 11 proc. Z samej ustawy wynikało, że nie wszystkie składniki kosztów finansowania oświaty są objęte środkami z budżetu państwa. Niestety nigdy nie doszło do ustalenia sztywnego podziału zadań na te, które miałyby być finansowane z subwencji i te z dochodów własnych. Trzeba zauważyć, że koszty objęte subwencją, m.in. wynagrodzenia nauczycieli, rosły szybciej niż subwencja. Przepis ówczesnej ustawy gwarantował, że subwencja nie będzie „mniejsza niż w roku poprzednim” i była zwykle waloryzowana wskaźnikiem inflacji. Tyle, że wynagrodzenia nauczycieli, zwłaszcza w niektórych momentach przesileń między związkami zawodowymi a rządem, rosły szybciej.

Przy okazji reformy Jerzego Buzka udało nam się wynegocjować przepis o standardach zatrudnienia nauczycieli, który wpisano do Karty Nauczyciela, ale następny rząd szybko go usunął. Strona samorządowa chciała, by był to szerszy przepis o standardach kosztów oświaty i by wysokość subwencji była ustalana w oparciu o realne koszty. Niestety nigdy do tego nie doszło. Tymczasem rozziew pomiędzy wysokością subwencji a ponoszonymi kosztami rósł. Do 2016 roku był to powolny wzrost. W roku 2016 brakowało kilkunastu miliardów złotych i choć jeszcze jakoś samorządy dawały sobie radę, to zaczynały już wyraźnie alarmować, że sytuacja jest poważna. Pod rządami Prawa i Sprawiedliwości tempo zwiększania się tej luki znacznie wzrosło, bo przybywało wówczas od 3 do 4 mld zł rocznie różnicy pomiędzy subwencją a wydatkami bieżącymi. W ubiegłym roku po raz pierwszy luka finansowa nie wzrosła a zmalała, ale zmalała z 42 mld zł do 37 mld. Nadal rozziew jest potworny. 

Jak wobec tego dzielić pieniądze na oświatę?

A.P.: Strona samorządowa na ogół opiniowała negatywnie algorytm subwencji oświatowej i nigdy nie wdawaliśmy się w dyskusje na jego temat. Nasze stanowisko było jasne, że skoro pieniędzy jest za mało, to nie da się ich dobrze podzielić. W związku z tym ustalmy standardy i rozmawiajmy o nich, a przede wszystkim umówmy się na nie, by był jakiś punkt odniesienia. Wcześniej stosowano algorytm, który dzielił biedę i on został teraz dokładnie powtórzony, mimo, że nie ma już subwencji. 

Tym razem była doskonała okazja, by zastanowić się nad tym, co to znaczy „potrzeba oświatowa”. Niezwykle istotne jest to, że teraz tzw. potrzeba oświatowa została zaplanowana na poziomie subwencji w niekorzystnych latach. W związku z tym użycie słów „potrzeba oświatowa” jest bezpodstawne, bo to nie ma nic wspólnego z potrzebami. Same wagi reagują na niektóre składniki ewentualnych potrzeb, wagi zostały zmienione, ale wciąż nie odnoszą się do podstawowego standardu, czyli np. do kwoty na ucznia. Nie wykorzystano tej szansy, choć niestety byliśmy pewni, że tak się stanie.

Gdy wiosną rozmawialiśmy z Ministerstwem Finansów na temat nowego sposobu finansowania samorządów i co do zasady go akceptowaliśmy, to zostawała tam biała plama, która nazywała się „potrzeby oświatowe”. Co więcej, potrzeby oświatowe były białą plamą nawet w momencie uchwalania ustawy, bo projekt rozporządzenia pojawił się teraz i niczym nie różni się od stanu poprzedniego. Dlatego nie traktujemy tego poważnie.

Zwracamy uwagę na to, że jeśli już mówimy o jakiejś zmianie podejścia do oświaty i likwidujemy subwencję, to trzeba było konsekwentnie spojrzeć szerzej na niezbędne zmiany w oświacie. Należało pomyśleć o tym, jak zoptymalizować wydatki na oświatę. Być może wtedy byłoby łatwiej. Wciąż wydajemy na małe szkoły, które naprawdę nie mają już racji bytu. Brakuje nauczycieli, zatem należałoby zastanowić się nad tym, jak powinien wyglądać status nauczyciela i tak go uregulować, żeby zachęcał młodzież do tego zawodu. Z każdym rokiem sytuacja będzie coraz gorsza. Kolejna kwestia to sposób dofinansowania szkół niepublicznych. 

Pozytywnym krokiem rozporządzenia jest to, że do potrzeb dodano przedszkola. Co prawda dodano je na poziomie dotacji otrzymywanej z budżetu państwa, czyli to nijak ma się do faktycznych potrzeb oświaty przedszkolnej. Jednak lepszy rydz niż nic i ważne, że oświata przedszkolna się tam w ogóle znalazła. 
Krokiem wstecz jest to, że punktem wyjścia do obliczenia tychże potrzeb jest nie wrzesień, a maj, czyli poprzedni rok szkolny. Przecież to po rozpoczęciu nowego roku, po sprawdzeniu kto gdzie się zapisał, jak to wygląda w poszczególnych szkołach, można lepiej określić realne potrzeby. 

Co zatem jest potrzebne?

A.P.: Potrzebny jest standard tych potrzeb, żeby można było to tak nazywać. Niestety ten błąd tkwi już w ustawie, bo tam kwestia ta została zawarta w taki sposób, że umożliwił Ministrowi Edukacji powtórzenie starego rozporządzenia zamiast nowego podejścia do potrzeb. 
Ministerstwo zapowiada, że kwota przekazywana samorządom będzie waloryzowana o wysokość podwyżek dla nauczycieli. 

A.P.: Słusznie, ale to nie rozwiąże problemu, bo punkt startu jest znacząco zaniżony. To spowoduje co najwyżej, że ta ogromna luka przestanie narastać. Ale nie zniknie! W zeszłym roku skok był naprawdę wielki. PiS planowało podnieść subwencję o 11,5 mld zł w stosunku do poprzedniego roku, natomiast rząd Koalicji Obywatelskiej podniósł ją o 23 mld. Dzięki temu nastąpiło zmniejszenie luki, ale ono jest jednorazowe. W tym roku ta luka prawdopodobnie się utrzyma, a jeśli zostanie spłycona, to w sposób niezauważalny. Wciąż będzie za mało pieniędzy na płace, bo punkt wyjścia jest tak bardzo zaniżony. 

Przy ustalaniu potrzeb ma być brana pod uwagę sytuacja finansowa danej jednostki samorządu. To pójście w dobrą stronę?

A.P.: To zupełny nonsens, bo potrzeba w zakresie edukacji powinna być obiektywna. Dlatego mówię o standardzie, który oczywiście jest umowny. To kryterium absolutnie nie powinno być brane pod uwagę, jeśli chodzi o dofinansowanie oświaty. 

Według zapowiedzi Ministerstwa Finansów do samorządów w przyszłym roku trafią ponad 102 mld zł. W ogólnym rozrachunku to dużo?

A.P.: Sama subwencja będzie znacznie mniejsza, bo gros z tych 102 mld jest dzisiaj w dochodach własnych gmin. I teraz ministerstwo chce powiedzieć każdemu miastu, że dostanie kwotę „x”, bo resztę ma w swoich dochodach i wysokość pozostałych środków ustalą na podstawie tego rozporządzenia. 

Demografia jest nieubłagana. Czy samorządy powinny mieć możliwość samodzielnego decydowania o sieciowaniu szkół? 

A.P.: Należy dać gminie wolną rękę i umożliwić współpracę z sąsiednimi gminami. Trzeba też uelastycznić obwody szkolne. Jest mnóstwo do zrobienia, by gminy mogły dostosować sieć do potrzeb demograficznych i możliwości obsady przez nauczycieli. Dzisiaj w małych szkołach nauczyciele niektórych przedmiotów są w ciągłej podróży, bo muszą dzielić nauczanie między różne szkoły. 

Co realnie można zrobić, by poprawić sytuację w oświacie? 

A.P.: Wiadomo, że nie można liczyć na cud, ale ktoś musi zacząć. Przecież nawet jeśli umówimy się na pewne standardy, to ktoś musi zacząć nad nimi pracować. Ministerstwo Finansów zaczęło się posługiwać kategorią „potrzeba”. I słusznie – jeśli to finansowanie ma być racjonalne, to powinno odpowiadać potrzebom w podstawowym, wystandaryzowanym zakresie. Tylko, że nikt nie wprowadził żadnych standardów. Te potrzeby są policzone według wydatków bieżących dwa lata temu, czyli według wydatków bieżących w czasach kryzysu. W ustawie do wyznaczania potrzeb wprowadzono tzw. determinanty i to nic innego jak statystyka wydatków bieżących wstecz. Standard to powinna być wartość umowna. To, co dziś proponuje rząd nie ma nic wspólnego z oczekiwanym rozwiązaniem. 

Minister Andrzej Domański obiecuje samorządom pełne wsparcie, jeśli przedstawią one pakiet zmian, które poprawią efektywność wydatków samorządowych. Problem w tym, że na to nie zgodzą się resorty – tutaj: edukacji i związki zawodowe. My widzimy jednak, że ta efektywność musi być zapewniona przede wszystkim w trosce o dzieci i nauczycieli. 

Trzeba zacząć poważnie mówić o tych wszystkich potrzebach. Ich już się nie da rozdzielić. Już wylano dziecko z kąpielą i teraz będziemy monitorować nasze dochody i wydatki a jednocześnie będziemy pokazywać, jak powinny być ustalane te „potrzeby”. Determinanty tworzone na podstawie wydatków bieżących dwa lata wstecz to ewidentne nieporozumienie. 

Samorządy zgłaszają też ostatnio kwestię wzajemnego rozliczania się między sobą. Nowe przepisy w jakiś sposób na to wpłyną? 

A.P.: Teraz będzie z tym jeszcze trudniej. Do tej pory to rozliczanie było częściowo usprawiedliwione. Subwencja była za mała i przychodziła na każdego ucznia. W związku z tym na tego „obcego” też. Samorządy rozumiały ten problem i w wielu przypadkach udawało im się porozumieć między sobą. Teraz natomiast ten problem rozpłynie się już zupełnie, bo nikt nie będzie wiedział ile kto dopłaca, ani do czego dopłaca. Kwota nie będzie już przychodziła na poszczególnego ucznia. 

Samorządy podkreślały, że podstawowym problemem związanym ze zmianą finansowania JST będzie zmiana modelu funkcjonowania i finansowania oświaty. Nic nie zrobiono w tym zakresie. Nic. Nie potrafiono nawet zmienić przepisu mówiącego o tym, że kurator musi wyrazić zgodę na sieciowanie szkół. Ciężko to skomentować.