Przyjęty w ubiegłym tygodniu przez rząd projekt ustawy o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego w związku z Programem Polski Ład oprócz zapowiadanych i znanych rozwiązań, jak subwencja rozwojowa, zmiany w Janosikowym, czy uelastycznienie zasad zadłużania się przez JST, zawiera też szereg propozycji, które zmieniają sposób zarządzania budżetami JST. Poniżej przedstawiamy punkt po punkcie najważniejsze rozwiązania projektowanej ustawy. Sam projekt został załączony pod artykułem.

Dodatkowe 8 mld dla JST 

Projekt wprowadza podstawę prawną przekazania samorządom z budżetu państwa jeszcze w 2021 r. dodatkowych dochodów jako uzupełnienie subwencji ogólnej. Rząd zaproponował, aby rozdzielenie tych środków na część przysługującą gminom, powiatom i województwom następowało proporcjonalnie do wysokości udziału planowanych na 2022 r. dochodów z tytułu udziałów we wpływach z PIT gmin, powiatów i województw w łącznej kwocie dochodów wszystkich jednostek z tego tytułu. Natomiast podział środków na poszczególne jednostki będzie uwzględniał, oprócz wysokości dochodów z tytułu udziału we wpływach z PIT planowanych na 2022 r., również poziom ich zamożności ustalony na rok 2022 r.

Według zapowiedzi wiceministra finansów Sebastiana Skuzy, jeszcze w tym roku z tego tytułu do samorządów trafi ok. 8 mld zł.

Uelastycznienie zasad zadłużania

Projekt przewiduje też wprowadzenie czasowego uelastycznienia reguł fiskalnych zawartych w ustawie o finansach publicznych, poprzez czasowe stosowanie preferencji w zakresie zasady zrównoważenia części bieżącej budżetu JST oraz indywidualnego limitu spłaty zobowiązań.

Chodzi m.in. o umożliwienie samorządom w roku 2022 równoważenia wydatków bieżących nadwyżką bieżącą wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. 

Dodatkowo projekt przewiduje zmiany w zakresie art. 242 ustawy o finansach publicznych, poprzez dopuszczenie możliwości przekroczenia w okresie 2022-2025 reguły zrównoważania budżetu w części bieżącej w danym roku budżetowym, pod warunkiem, że w okresie tym  jednostka zbilansuje swój budżet w części bieżącej. Oznacza to, że deficyt bieżący danego roku będzie musiał być pokryty w innym roku budżetowym w okresie najbliższych lat. 

Projekt zakłada też zmianę, zgodnie z którą JST, ustalając na lata 2022-2025 relację spłaty zobowiązań, o której mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych, będzie miała możliwość wyboru okresu, z którego liczony jest limit spłaty (prawa strona wzoru). 

Wybór byłby między obecną, ale przejściową 3-letnią średnią arytmetyczną a docelową od 2026 r. 7-letnią średnią arytmetyczną.  Oznacza to, że np. w limicie na 2022 JST będą mogły uwzględniać nie tylko nadwyżki bieżące z lat 2019-2021,  ale również lepsze, w ujęciu relatywnym, nadwyżki lat 2015-2018. Tym samym przyspieszone zostanie stosowanie docelowego rozwiązania wynikającego z ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Jednakże wybór okresu, z którego liczony byłby limit spłaty należał będzie do organu wykonawczego JST.

Dodatkowo zaproponowano zmniejszenie z 60 do 50% progu dofinansowania unijnego, które skutkuje wyłączeniem z limitu zadłużenia zobowiązań zaciąganych na sfinansowanie wkładu własnego (krajowego) przy realizacji projektów dofinansowywanych ze środków UE. 

Większa stabilność dochodów JST 

Bardzo ważną zmianą będzie wprowadzenie reguły zapewniającej długookresową stabilizację finansową JST w zakresie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego PIT i CIT.  

Jak czytamy w uzasadnieniu projektu, w ramach tej reguły zostanie wprowadzone do porządku prawnego pojęcie tzw. referencyjnej łącznej kwoty rocznego dochodu JST z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego PIT i CIT. Dla pierwszego roku obowiązywania reguły, czyli 2023 r., przyjmuje się planowaną przez JST w wieloletnich prognozach finansowych na rok 2022, według stanu na dzień 5 maja 2021 r., kwotę dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego PIT i CIT, czyli planowanymi dochodami na poziomie sprzed Polskiego Ładu. 

W kolejnych latach referencyjna łączna kwota rocznego dochodu JST z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego PIT i CIT będzie indeksowana wskaźnikiem średniookresowej dynamiki PKB w cenach bieżących oraz w zakresie PIT na poziomie gmin wskaźnikiem będącym ilorazem wysokości udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w roku budżetowym i wysokości udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w roku bazowym (w związku ze specyfiką kształtowania dochodów gmin w PIT określoną w art. 89 ustawy o dochodach JST) 

Zasada indeksacji opiera się na  dynamice nominalnego PKB, który bierze pod uwagę nie tylko wzrost gospodarczy, ale również inflację. Tym samym uwzględniać będzie kwestie rosnących kosztów realizacji zadań publicznych.  Reguła namnażać będzie  dochody wskaźnikiem średniookresowej, czyli 8-letniej dynamiki PKB – bo taki okres wynika z przeciętnej długości cyklu koniunkturalnego.

W świetle wprowadzanej reguły, gdy łączna kwota rocznego dochodu wszystkich JST z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego PIT i CIT, prognozowana na rok budżetowy będzie niższa od referencyjnej łącznej kwoty rocznego dochodu z tego tytułu, ustalonej na ten rok, oraz różnica między tymi kwotami będzie wyższa od wysokości części rozwojowej subwencji ogólnej to wysokość tej części subwencji ogólnej (rozwojowej) będzie dodatkowo zwiększona do wysokości różnicy między tymi łącznymi kwotami rocznego dochodu, pomniejszonej o przekazywaną do JST obligatoryjną cześć subwencji rozwojowej

Wskaźnik średniookresowej dynamiki wartości PKB dla roku 2023 ustalany będzie jako średnia geometryczna za ostatnie osiem lat poprzedzające o 2 lata dany rok, czyli dla roku 2023 wskaźnik ten będzie obejmował średnią dynamikę wartości PKB z lat 2014-2021,

Dodatkowo w celu łagodzenia konsekwencji sytuacji, w której zmiany przepisów ograniczających dochody JST z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych, wpływają również na zmniejszenie części wyrównawczej subwencji ogólnej, w art. 6 pkt 10 projektu ustawy przewidziano możliwość wsparcia JST środkami kwoty stabilizującej części wyrównawczej subwencji ogólnej na uzupełnienie dochodów JST w przypadku gdy:
- łączna kwota rocznych dochodów gmin, powiatów lub województw z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych, prognozowanych na rok budżetowy jest niższa od referencyjnej łącznej kwoty rocznych dochodów z tych tytułów, ustalonej na ten rok,
- w roku budżetowym część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin, powiatów, i województw, jest niższa od części wyrównawczej subwencji ogólnej dla tych jednostek w roku bazowym.

Jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu, kwota stabilizująca ma wyrównywać ubytki w części wyrównawczej subwencji ogólnej, do wysokości jaką samorządy uzyskały w roku poprzednim.

Podział ww. kwoty  między gminy, powiaty lub województwa będzie następował proporcjonalnie do udziału kwoty podstawowej i uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego w kwocie części wyrównawczej subwencji ogólnej odpowiednio dla wszystkich gmin, powiatów lub województw w roku budżetowym

Zmiany zwiększające przewidywalność dochodów JST

Projektowana regulacja zakłada ujednolicenie sposobu ustalania i przekazywania dochodów JST z tytułu udziału we wpływach z PIT i CIT. Ustalana globalna kwota dochodów samorządu terytorialnego z PIT i CIT bazowałaby na planowanych na dany rok budżetowy wpływach z  PIT i CIT, ustalonych przed rozpoczęciem roku budżetowego (a nie tak jak obecnie na bieżących wpływach). 

Dzięki takiemu rozwiązaniu, kwota dochodów JST z tytułu udziału we wpływach z PIT i CIT w skali makro będzie znana przed rozpoczęciem roku budżetowego, a jednostki samorządu terytorialnego będą pewne otrzymania zaplanowanych dochodów. Tym samym możliwe będzie przekazywanie JST dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatków dochodowych w 12 stałych, równych miesięcznych ratach. 

Dodatkowo, w projektowanej ustawie proponuje się, aby kwota dochodów pojedynczej JST z tytułu udziałów we wpływach z PIT i CIT była ustalana w  powiązaniu z udziałem we wpływach podatkowych ustalonych na terenie danej JST na podstawie średniej z 3 lat (n-2, n-3, n-4) zamiast obecnego udziału jednorocznego (z roku n-2). Proponuje się zastosowanie – średniej ważonej z 3 lat, gdzie największą 50% wagę będzie miał rok planowany.

Janosikowe na bieżąco 

Projekt przewiduje oparcie mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego na bieżących wpływach z PIT i CIT. Oznacza to, że dane na podstawie których obliczane będą wpłaty na tzw. janosikowe będą oparte na bieżących wpływach podatkowych z PIT i CIT, a nie wpływach z roku n-2. 
Efektem projektowanej zmiany ma być „lepsze dopasowanie systemu korekcyjno-wyrównawczego do aktualnej, bieżącej sytuacji finansowej jednostki oraz wyeliminowanie istotnej dysfunkcji systemu sprowadzającej się do opisanego wyżej czasowego rozdźwięku w zakresie ustalania wpłat/subwencji wyrównawczej dla JST”.  

Subwencja rozwojowa

Jednym z kluczowych rozwiązań projektu jest wprowadzenie nowej części subwencji ogólnej - części rozwojowej, zapewniającej stałe wsparcie JST w obszarze inwestycyjnym

Projekt przewiduje ustalenie globalnej kwoty tej części subwencji, jak również jej podział na poszczególne jednostki, na podstawie algorytmu, który będzie uwzględniał m.in. takie parametry jak: poziom wydatków majątkowych JST oraz liczba mieszkańców. 

W 2023 r. ustalono, że kwota obligatoryjna subwencji rozwojowej dla JST wyniesie 3 mld zł. Jednak w kolejnych latach będzie ona indeksowana wskaźnikiem średniookresowej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach bieżących, ustalanym jako średnia geometryczna za ostatnie osiem lat, liczonych do roku poprzedzającego o dwa lata rok budżetowy (czyli tym samym wskaźnikiem przyjętym do wyliczania nowej reguły stabilizującej dochody JST, wprowadzanej projektowaną ustawą). 

Projektowane przepisy przewidują jednak dodatkowy wzrost części rozwojowej subwencji ogólnej w przypadku gdy np. na skutek zmian legislacyjnych nastąpi ubytek w dochodach samorządów.

Część rozwojowa będzie się składała z kwoty podstawowej, premii aktywizującej i premii inwestycyjnej.

Kwota podstawowa będzie przysługiwała każdej JST, a jej podział będzie następował proporcjonalnie do liczby mieszkańców danej JST, z określaniem minimalnych i maksymalnych kwot.

Premia aktywizująca będzie przysługiwała gminie, powiatowi, województwu, w których dynamika wydatków majątkowych, z wyłączeniem wydatków finansowanych z dotacji z budżetu innej jednostki samorządu terytorialnego, w roku poprzedzającym rok bazowy w stosunku do roku go poprzedzającego, w przeliczeniu na 1 mieszkańca, przekroczy analogiczny wskaźnik dla wszystkich odpowiednio gmin, powiatów, województw. Podział premii aktywizującej będzie następował proporcjonalnie do wydatków majątkowych odpowiednio gmin, powiatów, województw uprawnionych, ustalonych na 1 mieszkańca.

Premia inwestycyjna będzie przysługiwała gminie, powiatowi, województwu, w których wskaźnik wydatków majątkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca w roku poprzedzającym rok bazowy przekracza analogiczny wskaźnik obliczony dla wszystkich odpowiednio gmin, powiatów, województw a podział premii inwestycyjnej będzie następował proporcjonalnie do wydatków majątkowych uprawnionych odpowiednio gmin, powiatów, województw ustalonych na 1 mieszkańca.

Usprawnienie procesu zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji oświatowej

Autorzy projektu zwrócili uwagę na dużą liczbę spraw, których przedmiotem jest zwrot przez JST nienależnie otrzymanych kwot części oświatowej subwencji ogólnej. Przyczyną uzyskania zawyżonej kwoty subwencji są nieprawidłowe dane wprowadzone do baz danych systemu informacji oświatowej. Dlatego w projekcie zaproponowano rozwiązanie, które ma usprawnić procesu dochodzenia należności budżetu państwa z tytułu zwrotu przez JST nienależnie otrzymanych kwot części oświatowej subwencji ogólnej. 

Zgodnie z projektem, jeśli w sprawozdaniu z audytu lub innym dokumencie kończącym kontrolę zostaną wykazane nieprawidłowości, które spowodowały przyznanie kwoty części oświatowej  subwencji ogólnej wyższej od należnej, to takie dokumenty będą stanowić podstawę do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji. Omawiane rozwiązanie obejmowałoby przypadki zwrotu subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy, czyli opisane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach JST 

Samorząd, w terminie 30 dni od dnia otrzymania sprawozdania z audytu lub wyników kontroli, będzie zobowiązana do złożenia oświadczenia, w którym uzna zwrot do budżetu państwa nienależnej kwoty części oświatowej  subwencji ogólnej wynikającej z tych dokumentów. 

Projektowane rozwiązanie miałoby zastosowanie do sprawozdań z audytu oraz innych dokumentów kończących kontrolę, sporządzonych po 1 stycznia 2022 r.
Zmiany zaproponowane w art. 38 ust. 3-6 umożliwią samorządom przesunięcie w czasie wykonania zobowiązania z tytułu zwrotu do budżetu państwa  nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, za lata poprzedzające rok budżetowy. 

JST będą mogły dokonywać zwrotu nienależnych kwot części subwencji ogólnej w terminie do 6 miesięcy licząc od dnia, w którym została wydana ostateczna decyzja w tej sprawie lub złożenia oświadczenia o uznaniu zasadności zwrotu do budżetu państwa nienależnej kwoty części oświatowej  subwencji ogólnej.   

Ponadto projekt przewiduje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z projektowanym rozwiązaniem, zwroty dokonywane przez JST z tytułu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, które dotychczas zasilały dochody budżetu państwa, zgodnie z zaproponowaną zmianą będą zwiększały część oświatową subwencji ogólnej, czyli będą z powrotem trafiały do budżetów JST. W efekcie nastąpi zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej o 0,1 p.p., z 0,4% do 0,5%.

Ujednolicenie wykładni RIO

Projekt przewiduje też zmiany w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych, które mają  ujednolicić wyjaśnienia udzielane przez RIO w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, zdarzają się przypadki niejednolitej interpretacji przepisów przez poszczególne izby, a w konsekwencji różne stosowanie przepisów prawa z zakresu finansów publicznych na terenie kraju przez poszczególne samorządy.

Dlatego też w projekcie przewidziano, że Krajowa Rada RIO będzie mogła we współpracy i uzgodnieniu z ministrem finansów wydawać wytyczne. 

mp/