Wiedząc, jakie są motywy nakładania przez państwo podatków i jaką funkcję pełnią one w gospodarce możemy sformułować ich definicję. Otóż podatki są to obowiązkowe świadczenia pieniężne pobierane przez państwo, bez konkretnego, bezpośredniego świadczenia wzajemnego. Zgodnie z polskim prawem, aby danina publiczna została uznana za podatek musi posiadać cztery cechy: nieodpłatność, przymusowość, powszechność i bezzwrotność .

Zastanów się:

• Jakie inne dobra (poza wskazanymi powyżej) zaliczysz do grupy dóbr publicznych?

• Czy edukacja i opieka zdrowotna mogą być zaliczonej do dóbr publicznych? Dlaczego?

• Czy Twoim zdaniem, zakres realizowanej przez Państwo redystrybucyjnej funkcji systemu podatkowego jest w Polsce w 2018 r. właściwy? Dlaczego?

• Jaką funkcję, poza funkcją fiskalną, pełnią (lub mogłyby pełnić) w polskim systemie prawnym podatki sektorowe: podatek nałożony na banki i podatek nałożony na sklepy wielkopowierzchniowe? Dlaczego?

• Czy w świetle przedstawionej powyżej definicji składka odprowadzana do ZUS może być traktowana jako podatek? Dlaczego?

Wiedząc, w jakim celu podatki są nakładane, możemy się teraz zastanowić nad zasadami opodatkowania. W szczególności będą nas interesowały źródła dochodów podatkowych i sposoby wyznaczania stawek podatkowych.

Ekonomiści są zgodni, że podatki mogą zostać nałożone zarówno na strumienie, jak i zasoby. W tym pierwszym kontekście opodatkowane mogą zostać zarówno dochody, przychody jak i wydatki. Natomiast opodatkowanie zasobów będzie się wiązało z nałożeniem podatków na różne składniki majątku. Podatki mogą być nałożone tak na dochody osób fizycznych, jak i prawnych i obciążać dochód wypracowany przez wszystkie czynniki produkcji (pracę, kapitał i ziemię). Niektóre zryczałtowane sposoby poboru podatku od osób prawnych (np. karta podatkowa) sprawiają, że podatki te zyskują charakter przychodowy. Natomiast podatki nakładane na wydatki to przede wszystkim podatki konsumpcyjne: podatek od towarów i usług (VAT) i akcyza. 

Podatki nakładane na zasoby to w przeważającej większości podatki majątkowe, które dotyczą nieruchomości (m.in.: podatek rolny, leśny, podatek od nieruchomości), ruchomych składników majątku (podatek od środków transportowych) oraz spadków i darowizn. 

W polskim systemie prawnym można dodatkowo wyróżnić podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek od gier i do niedawna podatek od posiadania psa (zamieniony obecnie na opłatę). 

Klasyfikacja stosowana przez OECD, jako podatki traktuje również cła, jednak zgodnie z obecną w polskim prawie definicją, nie mogą być one uważane za ten rodzaj danin publicznych. Zawierają bowiem w sobie element ekwiwalentności (nabywamy pozwolenie na wwóz albo wywóz towarów). 

Ekonomiści klasyfikują również podatki, jako bezpośrednie i pośrednie. Podatki bezpośrednie to te, które bezpośrednio obciążają podmiot podatku, czyli podatnika i stanowią jego koszt. W polskim systemie prawnym podatkami bezpośrednimi są:

• podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT),

• podatek dochodowy od osób prawnych (CIT),

• podatek od spadków i darowizn,

• podatek od czynności cywilnoprawnych,

• podatek rolny,

• podatek leśny,

• podatek od nieruchomości,

• podatek od środków transportowych,

• podatek tonażowy,

• podatek od wydobycia niektórych kopalin,

• zryczałtowany podatek od wartości sprzedanej produkcji (tzw. podatek od produkcji okrętowej),

• podatek od niektórych instytucji finansowych,

• podatek od sprzedaży detalicznej,

• podatek od dochodów kapitałowych.

Natomiast podatki pośrednie swoją nazwę wywodzą od sposobu ich poboru. Jest on płacony przy zakupie obciążonego nim dobra lub usługi, a nie bezpośrednio w urzędzie skarbowym. Do podatków pośrednich zaliczamy w Polsce:

• podatek od towarów i usług (VAT),

• podatek akcyzowy,

• podatek od gier.

Poza wskazanymi powyżej, w Polsce i na świecie funkcjonują lub funkcjonowały różne inne, nietypowe podatki. Możemy do nich zaliczyć m. in.:

• Podatek od czystego (zazwyczaj) powietrza czyli tzw. opłata klimatyczna. Jej maksymalna stawka to 4,06 zł za nocleg w mieście mającym status uzdrowiska oraz 2,08 zł w pozostałych. Większość z gmin ustala zazwyczaj maksymalny lub zbliżony do maksymalnego poziom. 

• Podatek od kart i zapalniczek. Od kart do gry w pokera czy układania pasjansa też trzeba było płacić podatek. W Polsce stosunkowo niedawno, bo w 2009 r. go zniesiono, ale funkcjonował wcześniej przez kilkadziesiąt lat. Za karty trzeba było zapłacić akcyzę, a więc podatek nakładany też na papierosy, alkohol czy paliwa. Przed wojną wynosił on od 1,30 do 10 zł w zależności od liczby kart w talii i ich przeznaczenia. Na akcyzę od kart do gry zezwala cały czas Unia Europejska, choć nie są nim objęte karty do gry dla dzieci. 

• "Bykowe", profesjonalnie zwane podatkiem od bezdzietności i stanu kawalerskiego, obowiązywało na początku PRL. Zlikwidowano go pod koniec lat 60. Był opłacany zarówno przez kobiety, jak i przez mężczyzn.

• Podatek reprograficzny, czyli opłata, jaką wnoszą producenci i importerzy magnetofonów, magnetowidów, nagrywarek DVD i CD, kserokopiarek czy skanerów. Słowem wszystkich urządzeń mogących posłużyć do kopiowania książek, filmu czy innych dzieł. Od niedawna taksą obłożone są nawet aparaty fotograficzne. Podatek wprowadzono w 1994 roku razem z ustawą o prawach autorskich. Ma być rekompensatą dla twórców za możliwość powielania ich prac. Jego wysokość to od 0,001 proc. do 3 proc. wartości sprzedanych urządzeń. Opłatę uiszczać muszą też producenci nośników takich jak czyste płyta CD czy DVD, a nawet papiernie sprzedające ryzy papieru do ksero.

• Podatek od solariów w USA (dodatkowo 10% wartości usługi) czy podatek od basenów przydomowych w Grecji (800 EUR rocznie).

Sposób konstrukcji stawek podatkowych dzieli podatki na: progresywne, regresywne i proporcjonalne (zwane niekiedy liniowymi). Aby dobrze zrozumieć istniejące pomiędzy nimi różnice musimy wprowadzić pojęcia krańcowej stopy podatkowej (Marginal Tax Rate – MTR) i średniej stopy podatkowej (Average Tax Rate-ATR).

Średnia stopa podatkowa to relacja kwoty odprowadzonego podatku i wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu zaś krańcowa stopa podatkowa to stosunek kwoty podatku i będącej jego źródłem dodatkowej jednostki uzyskanego dochodu. W kontekście podatków proporcjonalnych krańcowa i średnia stopa podatkowa są sobie równe (jak to ma miejsce w przypadku podatku od dochodów kapitałowych – „podatku Belki”).

Podatki progresywne (takie jak polski PIT) oznaczają, że krańcowa stopa podatkowa jest wyższa niż średnia stopa podatkowa, zaś podatki regresywne charakteryzują się relacją odwrotną: średnia stopa podatkowa jest niższa niż krańcowa stopa podatkowa . 

Zastanów się:

• Czy podatek od dochodów kapitałowych, zwany potocznie „podatkiem Belki”, ma Twoim zdaniem charakter dochodowy czy przychodowy? Dlaczego?

• Czy Twoim zdaniem prawdziwe jest – często powtarzane – stwierdzenie, że podatek od dochodów kapitałowych oznacza podwójne opodatkowanie tych samych środków? Dlaczego?

• Część ekonomistów uważa, że regresywny charakter mają również podatki nakładane na konsumpcję, w tym przede wszystkim VAT. Czy Twoimi zdaniem pogląd ten jest słuszny? Dlaczego?

• Czy Twoim zdaniem składka odprowadzana do ZUS ma w świetle obowiązujących w 2018 r. przepisów charakter regresywny, proporcjonalny czy progresywny? Dlaczego?

Wiemy już, co może zostać opodatkowane i w jaki sposób państwo może skonstruować system stawek podatkowych. Niezależnie jednak od przedmiotu opodatkowania i wysokości stawek, kluczową kwestią pozostaje pytanie, „kto tak naprawdę opłaca podatek”? Nabywca czy sprzedawca w ramach transakcji rynkowej? Ekonomiści mówią w tym kontekście o rozkładzie obciążeń podatkowych i analizują to, kto (konsument czy producent, pracownik czy pracodawca) w większym stopniu finansuje obciążenia podatkowe. Należy bowiem pamiętać, że ciężar podatku nie zawsze spada na jego płatnika. 

Nałożenie na jakiś rynek podatku z reguły oznacza zmianę ceny rynkowej i najczęściej (wtedy, gdy podaż albo popyt nie są całkowicie sztywne) również zmianę ilości/liczby dóbr i usług będących przedmiotem transakcji rynkowych . Dodatkowo, sprzedawca na tym rynku otrzymuje zazwyczaj ze sprzedaży mniejszy przychód, w porównaniu z sytuacją, w której rynek nie byłby opodatkowany. Podatek może zatem wpływać zarówno na cenę płaconą przez nabywców, jak i przychód uzyskiwany przez sprzedawców. Wzrost ceny w wyniku opodatkowania danego rynku, pomnożony przez liczbę/ilość sprzedanych produktów, jest tą częścią podatku, która spada na nabywcę. Natomiast spadek jednostkowego przychodu, będący skutkiem nałożenia na dany rynek podatku, pomnożony przez liczbę/ilość produktów będących przedmiotem transakcji rynkowych, jest częścią podatku przypadającą sprzedawcy. 

Tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z całkowicie sztywnymi (nieelastycznymi) krzywymi podaży i popytu, ciężar opodatkowania spada na jedną stronę transakcji (sprzedawców w przypadku całkowicie nieelastycznej krzywej podaży i nabywców w przypadku sztywnej krzywej popytu). Jednak w realnym świecie takie sytuacje są niezwykle rzadkie, żeby nie powiedzieć, że w ogóle nie występują. Zazwyczaj, ciężar odprowadzanego podatku, choć w różnych stopniu, obciąża zarówno sprzedawcę, jak i nabywcę. Im bardziej nieelastyczna jest krzywa podaży i im bardziej elastyczna jest krzywa popytu, w tym większym stopniu ostateczny ciężar podatku będzie przypadać na sprzedawcę. Analizując rynek pracy, im bardziej elastyczna jest krzywa popytu na pracę (na przykład wtedy, gdy pracę można substytuować kapitałem) i im bardziej nieelastyczna jest krzywa podaży pracy (np. w sytuacji bardzo niewielkiego zakresu polityki socjalnej), w tym większym stopniu podatek od dochodów osobistych będzie zmniejszał wynagrodzenia netto. Natomiast w kontekście rynku produktów, ten sam układ czynników będzie zmniejszał dochód sprzedawców (producentów) i tylko w nieznacznym stopniu powiększał cenę rynkową.

Zastanów się:

• Jakie produkty – w Polskich realiach rynkowych – charakteryzują się Twoim zdaniem zbliżonymi do sztywnych krzywymi popytu i podaży?

• Wiedząc, jakie czynniki determinują rozkład obciążeń podatkowych, wskaż czy podatki nakładane na paliwa silnikowe w większym stopniu obciążają nabywcę, czy sprzedawcę? Dlaczego?

• Jak oceniasz prawdziwość, dość często powtarzanego, stwierdzenia, że nałożony na jakiś produkt podatek w całości zostanie opłacony przez nabywców? Dlaczego?

Ekonomiści wskazują na co najmniej kilka zniekształcających efektów, wynikających z nakładania podatków. Będzie to przede wszystkim zmniejszenie efektywności alokacyjnej i produkcyjnej, czyli mniejsza – od możliwej do osiągnięcia przy danym poziomie zasobów i technologii – wielkość produkcji na opodatkowanych rynkach i wyższe ceny. Efektem opodatkowania jest również zmiana w podziale dochodu, zmniejszająca dochody i majątek jednych podmiotów i zwiększająca te wielkości w kontekście innych grup społecznych. Podatki determinują również zmiany w systemie bodźców wpływających na wybory dokonywane przez podmioty ekonomiczne. Zróżnicowane opodatkowanie różnych dóbr lub grup dóbr (odmienna stawka VAT obowiązująca do niedawna w Polsce na ubrania z dzianiny i tkaniny, preferencyjna stawka VAT na usługi restauracyjne, które spowodowała pojawienie się na rynku tzw. „usługi cappuccino”) może stymulować rozwój jednych rynków i ograniczać tempo rozwoju innych. 

Podatki są również bodźcem skłaniającym podmioty gospodarcze do ukrywania działalności i przenoszenia jej do tzw. „szarej strefy”. Jeśli nałożenie podatku na czynniki produkcji, jak również dobra i usługi z jednej strony podnosi ich cenę z drugiej zaś zmniejsza przychody, to pokusa, aby nie rejestrować działalności i unikać opodatkowania jest dojmująca. Stąd tak duża popularność „płacenia pod stołem” lub realizacji sprzedaży bez rachunku albo faktury. Oczywiście im wyższe podatki (ekonomista powie o „klinie podatkowym”) i im słabszy mechanizm kontroli, tym pokusy do łamania prawa większe .

Ekonomiści koncentrujący się w swoich pracach na podażowej stronie gospodarki wskazują w tym kontekście na tzw. krzywą Laffera , jako na teoretyczne uzasadnienie korzyści wynikających z obniżania podatków. Ich zdaniem zależność pomiędzy stawkami podatkowymi i wpływami z podatków ma charakter nieliniowy i przypomina odwróconą parabolę. Tym samym, wartość przychodów budżetowych przy średniej stawce podatkowej równej zero jest oczywiście zerowa, jednak analogiczna wartość wpływów podatkowych osiągana jest przy średniej stawce podatkowej równej 100% (nikt nic nie robi, jeśli cały dochód trzeba oddać państwu). Zgodnie z założeniami krzywej Laffera, kolejne wzrosty stawek opodatkowania powyżej poziomu zerowego powodują coraz mniejsze przyrosty dochodów podatkowych, aż do pewnej stawki podatkowej, która maksymalizuje wpływy i nazywana jest „punktem nasycenia”. Dalsze podwyższanie stawki podatku będzie skutkować obniżeniem całkowitej wartości przychodów z tytułu podatków. Z kształtu krzywej Laffera wynika, że ten sam poziom dochodów budżetowych z tytułu podatków rząd może osiągnąć dla dwóch różnych stawek opodatkowania.

Z kształtu krzywej Laffera wielu ekonomistów wywodzi wniosek o konieczności obniżania stawek podatkowych, jednak sprawa jest nieco bardziej skomplikowana, niż wydaje się to na pierwszy rzut oka. Wyznaczenie ex ante stopy maksymalizującej przychody podatkowe państwa jest niezwykle złożone i wiąże się z licznymi trudnościami (niektórzy ekonomiści wątpią w ogóle w możliwość jej jednoznacznego wyestymowania). Trudno przychylić się do argumentacji, zgodnie z którą, obniżka podatków w konkretnej sytuacji na pewno doprowadzi do wzrostu wpływów podatkowych. Jedynym pewnym sposobem wydaje się analiza ex post, czyli empiryczne badanie reakcji wysokości przychodów podatkowych na zmiany stopy opodatkowania. 

Jednak najpoważniejszym, negatywnym skutkiem opodatkowania rynków jest pojawienie się zbędnej straty społecznej („deadweight loss”). Tak, jak to już zostało wskazane w punkcie trzecim, nałożenie podatku oznacza zazwyczaj zmniejszenie ilości/liczby dóbr podlegających transakcjom rynkowym, podniesienie ceny dla nabywców i zmniejszenie przychodu jednostkowego sprzedawców. Wszystkie te zmiany składają się na koszt opodatkowania, który jednak w części jest rekompensowany pojawieniem się wpływów podatkowych. Niestety, tylko część tego kosztu jest zrekompensowana wpływami podatkowymi, pozostała zamienia się w stratę społeczną. Jest ona tym mniejsza im bardziej nieelastyczne są krzywe podaży i popytu. Jednak tylko w przypadku opodatkowania rynku z całkowicie nieelastyczną (sztywną) krzywą podaży, lub całkowicie sztywną krzywą popytu nie pojawiają się zbędne straty społeczne.

W kontekście ograniczania zbędnych strat społecznych ekonomiści mówią o rozwiązaniu drugim (kolejnym) po najlepszym („second best”) . Rozwiązaniem najlepszym – oczywiście wyłącznie z punktu widzenia efektywności – byłoby powstrzymanie się od nakładania podatków. Wiemy już jednak, dlaczego są one niezbędne we współczesnej gospodarce. W związku z tym, jeśli chcemy zebrać konkretną kwotę, korzystniej jest uzyskać ją opodatkowując wiele rynków niższymi podatkami, niż skoncentrować ciężar podatkowy na pojedynczym rynku (takie rozwiązanie nazywane jest „trzecim po najlepszym” – third best). 

Zastanów się:

• Czy potrafisz wskazać, w kontekście zmian podatkowych w Polsce po 1989 r., sytuacje, w których obniżka stawek podatkowych doprowadziła do wzrostu wpływów z podatku? 

• Czy Twoim zdaniem jest to empiryczne potwierdzenie konkluzji ujętych w krzywej Laffera? Dlaczego?

• Od czego Twoim zdaniem zależy kształt krzywej Laffera, który odzwierciedla poziom akceptacji wysokości stawek podatkowych w poszczególnych krajach?

• Jaki jest kształt tej krzywej w Polsce w 2018 r.? Dlaczego?

• Jak w praktyce państwo może wcielać w życie zasady opisane rozwiązaniem „drugim po najlepszym”?

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe uwarunkowania można sformułować następującą regułę, opisującą optymalną politykę podatkową. Jeśli podatki muszą być nakładane, większość wpływów podatkowych powinna pochodzić z rynków dóbr (działalności) charakteryzujących się nieelastycznymi (sztywnymi) krzywymi popytu lub podaży; dzięki temu można zminimalizować zmiany wielkości produkcji. Podejście to jest mniej radykalne od koncepcji „podatku neutralnego”, zgodnie z którą, podatek nie powinny zniekształcać zachowań konsumpcyjnych ani wpływać na wybór metod produkcji, jak również nie tworzyć zachęt do angażowania się w działalność zmierzającą do jego unikania. Jeśli udałoby się stworzyć podatek spełniający wszystkie te uwarunkowania, jego wprowadzenie nie spowodowałoby zbędnych strat dobrobytu.

Łatwo zauważyć, że jedynym, konsekwentnie neutralnym podatkiem, byłoby obciążenie opłatą samego istnienia ludzkiego, czyli tzw. „podatek pogłówny”. Wszystkie inne, realnie istniejące podatki, są niezgodne z co najmniej jedną z przywołanych wyżej zasad. Najbliżej tej koncepcji sytuuje się podatek od towarów i usług (VAT), jednak jego konstrukcja musiałaby wykluczać różnicowanie stawek podatkowych, co więcej, trudno w jego kontekście mówić o braku bodźców do unikania opodatkowanie. Jednak zasady konstytuujące sposób naliczania podatku VAT (pobór na kolejnych etapach procesu produkcyjnego, możliwość krzyżowych kontroli etc.) zmniejszają prawdopodobieństwo popełniania oszustw podatkowych, choć oczywiście nie eliminują całkowicie tego zjawiska (czego dowodzi przykład luki w podatku VAT istniejącej w Polsce ). Między innymi dlatego jest on nie tylko tak popularnym, ale również najważniejszym źródłem dochodu we wszystkich krajach UE. Dodatkowo, postulowany przez część ekonomistów regresywny charakter podatku od towarów i usług byłby sprzeczny z zasadą równości pionowej, która jest w mniejszym lub większym stopniu uwewnętrzniona przez większość opinii publicznej. W związku z tym, koncepcja podatku neutralnego jest sprzeczna z zasadą „zdolności do zapłaty” (ability to pay rule), zgodnie z którą, podatki powinni płacić raczej ci, którzy mają odpowiednio wysokie dochody lub majątek, niż ci, którzy ich nie posiadają.

Przedstawioną wyżej optymalną politykę podatkową, warto dodatkowo uzupełnić o jeszcze jedną zasadę. Otóż w miarę możliwość nakładane podatki powinny przyczyniać się do ograniczania negatywnych efektów zewnętrznych. Łatwo zauważyć, że wysokie podatki nakładane na alkohol, wyroby tytoniowe czy paliwa silnikowe (a zatem dobra, na które popyt jest relatywnie nieelastyczny, zaś ich konsumpcja wiąże się z negatywnymi efektami zewnętrznymi) są zgodne z regułami opisanymi przez optymalną politykę podatkową.

Optymalna polityka podatkowa na poziomie jednostek samorządu terytorialnego musi ponadto uwzględniać „hipotezę Thiebouta” (zjawisko to określa się również, jako „głosowanie nogami” – ang. invisible foot). Samorządy konkurują o podatników zmniejszając skalę redystrybucji dochodów i oferując pożądany przez nich zakres i jakość dóbr publicznych. Ci zaś migrują pomiędzy różnymi jednostkami terytorialnymi (dzielnicami, gminami, województwami) w poszukiwaniu optymalnej kombinacji wysokości podatków i skali wydatków publicznych. Presja ze strony mieszkańców (potencjalnych podatników) przyczynia się tym samym do wzrostu efektywności w wykorzystaniu zasobów przez samorządy.

Zastanów się:

• Czy konstrukcja systemu podatkowego w Polsce w 2018 r. jest zgodna z zasadą „podatku neutralnego” czy raczej z regułą „zdolności do zapłaty”? Dlaczego?

• Jakie zmiany wprowadziłbyś w polskim systemie podatkowym? Czy byłyby one zgodne z zasadą równości pionowej czy poziomej? Dlaczego?

• Czy Twoim zdaniem podatki w Polsce w 2018 r. zmniejszają negatywne efekty zewnętrzne? Dlaczego?

• Czy Twoim zdaniem w Polsce da się pozytywnie empirycznie zweryfikować „hipotezę Thiebouta”? Dlaczego?