Konstytucja Marcowa, Ustawa scaleniowa, Konstytucja Kwietniowa, rady narodowe, reformy z lat 1990 i 1999 - od momentu odzyskania przez Polskę niepodległości do obecnego kształtu samorządu terytorialnego prowadziła długa i skomplikowana droga.

1918 - porozbiorowe zaszłości

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości samorządność w Polsce kształtowało prawodawstwo odziedziczone po zaborcach, co oznaczało, że ustrój samorządu zależał od regionu, w którym znajdowała się dana jednostka.


Ponadto 26 września 1919 r. ukazało się rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich o samorządzie gminnym, ustanawiające organy samorządowe szczebla podstawowego na terenach wschodnich, na obszarach zajętych przez wojska polskie podczas wojny z Rosją Sowiecką. W rozporządzeniu tym po raz pierwszy w II RP ustanowiono najniższy szczebel samorządu wiejskiego - gromadę, którą stanowiła każda oddzielna wieś, kolonia czy osada wiejska.

Konstytucja marcowa

Aktem przełomowym dla budowy nowego kształtu samorządu była Konstytucja marcowa. Uchwalona 21 marca 1921 r. ustawa zasadnicza ustanawiała zasadę "szerokiego samorządu terytorialnego", któremu przekazany zostanie "właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowymi".

Konstytucja marcowa ustanawiała też podział administracyjny kraju na województwa, powiaty, gminy wiejskie i miejskie, pozwalając im łączyć się w związki. Konstytucja rozgraniczała dochody państwa i samorządu oraz stanowiła, że "Państwo będzie sprawowało nadzór nad działalnością samorządu przez wydziały samorządu wyższego stopnia; nadzór ten mogą jednak ustawy przekazać częściowo sądownictwu administracyjnemu".

Jak podkreślono w opracowaniu "Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej", największe trudności dla ówczesnej administracji wiązały się z ewentualnym utworzeniem samorządu na poziomie województw, co wynikało m.in. z trwającej w latach 1919-1921 wojny polsko-sowieckiej, od wyniku której zależał ostateczny kształt Rzeczypospolitej.

Najwcześniej - w sierpniu 1919 r. utworzono województwa poznańskie i pomorskie, a kolejno: warszawskie (statut województwa uzyskało m. st. Warszawa), łódzkie, kieleckie, lubelskie oraz białostockie. Kolejnymi były województwa: śląskie, krakowskie, lwowskie, stanisławowskie oraz tarnopolskie, a następnie poleskie, nowogródzkie oraz wołyńskie. Ostatnie, siedemnaste województwo - wileńskie - powstało dopiero w 1926 r.

Ustawa scaleniowa

23 marca 1933 r. uchwalono ustawę o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Tzw. Ustawa scaleniowa wprowadziła pięcioletnie kadencje na wszystkich szczeblach samorządu, począwszy od gromad, poprzez gminy wiejskie i miejskie oraz powiaty. Szczegółowo regulowała sposób wyłaniania organów samorządu, ich funkcje oraz kompetencje. Podstawową jednostką samorządu lokalnego była gmina wiejska, w skład której wchodziła jedna lub więcej miejscowości np.: wsie, sioła, osady, osiedla, przysiółki, zaścianki, folwarki. Każda gmina wiejska była "samorządową jednostką terytorialną, osobą prawa publicznego oraz podmiotem praw majątkowych".

Organem uchwałodawczym (stanowiącym) i kontrolującym była rada gminna, w której skład wchodzili: wójt (jako jej przewodniczący), podwójci (zastępcy wójta), ławnicy (członkowie zarządu gminy) oraz radni (12 w gminach liczących do 5 tys., 16 - w gminach liczących od 5 do 10 tys. oraz 20 radnych w gminach liczących powyżej 10 tys. mieszkańców).

Ustawa regulowała również zasady działania oraz kompetencje powiatowych związków samorządowych. Organem uchwałodawczym w powiecie była rada powiatu, a funkcje organu wykonawczego sprawował wydział powiatowy kierowany przez starostę mianowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych.

Konstytucja kwietniowa

Wraz z uchwaleniem nowej Ustawy Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r., która podkreślała ideę nadrzędności i prymatu państwa, nastąpiło ograniczenie roli samorządu. Samorząd terytorialny miał spełniać rolę podporządkowaną zadaniom w ramach wszelkich działań prowadzonych przez administrację państwową.


Po II wojnie - rady narodowe

Po II wojnie światowej nie istniał prawdziwy samorząd terytorialny. Całkowicie zlikwidowano go w 1950 r., zastępując systemem rad narodowych. Na szczycie hierarchii rad, stała Rada Państwa.

Nowe zasady ustrojowe utrwaliła Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku, wzorowana na stalinowskiej konstytucji ZSRR z 1936 roku. Dwa lata po jej wejściu w życie przeprowadzono nowy podział terytorialny, znosząc gminy i wprowadzając trzykrotnie mniejsze od nich gromady. W latach 1972-1975 z kolei gromady zastąpiono dwukrotnie większymi gminami, zniesiono powiaty i województwa, a na ich miejsce powołano nowe jednostki o nazwie województw, kompetencyjnie bardziej jednak odpowiadające dawnym powiatom.

"Zniesiony w 1975 roku trójstopniowy podział administracyjny kraju i zwiększenie liczby województw z 17 do 49 wzmocniło centralizm w kierowaniu rozdrobnioną administracją i gospodarką" - wskazuje Gracjana Dutkiewicz w opracowaniu "Dzieje samorządu terytorialnego w Polsce po II wojnie światowej".

Pojęcie samorządu terytorialnego przywróciła ustawa z 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym. Nie przyznała ona jednak radom samodzielności majątkowej i finansowej. Gminy wiejskie i miejskie pozbawione były samodzielnych dochodów, korzystały z budżetu wojewódzkiego i centralnego. Ustrój ten przetrwał do 1990 roku.

Reformy samorządowe 1990 i 1999 r.

Reforma samorządowa z 1990 r. uważana jest za jeden z filarów III RP. Senat przyjął pakiet ustaw samorządowych w styczniu 1990 roku, a Sejm kontraktowy uchwalił w marcu tego samego roku. Na ich podstawie wprowadzono w ponad dwóch tysiącach gmin prawdziwy samorząd. Gmina uzyskała osobowość prawną, własny budżet i mienie komunalne.

W miejsce istniejących w PRL rad narodowych wprowadzono rady gmin o znacznie większych uprawnieniach. 27 maja 1990 roku przeprowadzono do rad gmin wybory - pierwsze całkowicie wolne po 1989 roku. Nowo wybrane rady gmin powołały swoje władze wykonawcze - prezydentów miast (w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców oraz tych, gdzie dotąd byli prezydenci, czyli praktycznie w większości miast powyżej 50 tys. mieszkańców), burmistrzów (w mniejszych miastach) oraz wójtów (w gminach wiejskich).

Według współtwórcy reformy samorządowej, nieżyjącego już prof. Jerzego Regulskiego, przede wszystkim polegała ona na przełamaniu pięciu monopoli totalitarnego państwa. Pierwszy - polityczny, został przełamany dzięki wolnym wyborom. Drugi to monopol władzy - PRL była państwem jednolitej władzy państwowej, ze ściśle ustaloną hierarchią, w ramach której władze gminne podlegały władzom wojewódzkim, a te państwowym.

Trzeci, to monopol własności - przed 1990 rokiem terenowe organy administracji państwowej nie miały osobowości prawnej i tylko administrowały majątkiem państwowym. "Tymczasem dzięki naszej reformie gminy otrzymały nieruchomości, więc była to pierwsza wielka quasi-prywatyzacja" - mówił Regulski, wspominając reformę.

Przełamanie czwartego monopolu polegało na usamodzielnieniu finansowym gmin - do tej pory działały w ramach budżetu państwa. Piąty naruszony monopol, to przekazanie samorządom pracowników, dotąd zatrudnionych w administracji państwowej.

Druga część reformy z 1999 r. wprowadziła dwa dodatkowe szczeble samorządu - powiaty i województwa. Tych ostatnich miało być od tego momentu nie 49, ale odpowiednio mniej - według pierwotnych planów rządu 12, w końcu stanęło na 16.

Dopełnieniem reformy samorządowej było wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, co bardzo spersonalizowało wybory samorządowe, ale też uczyniło je bardziej atrakcyjnymi dla wyborców. Pierwsze takie bezpośrednie wybory odbyły się w 2002 r.