Magdalena Kumela-Romańska

Zagadnienia dotyczące cudzoziemców wydają się mieć znaczenie również dla wspólnot samorządowych występujących w obrębie państwa na jego terytorium. Taki wniosek uzasadniają regulacje prawa migracyjnego , zgodnie z którymi cudzoziemcowi legalizuje się pobyt na terytorium naszego kraju, wydala się go z Polski, jeżeli naruszył obowiązujący w naszym kraju porządek prawny lub zagroził bezpieczeństwu państwa, zezwala się na pracę na terytorium Polski itp. Trzeba do tego dodać, iż cudzoziemiec przez sam fakt zamieszkania na terytorium jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa staje się zgodnie z Konstytucją RP członkiem wspólnoty samorządowej . Oznacza to, że współtworzy on samorząd terytorialny pod względem podmiotowym. W celu uzasadnienia powyższego twierdzenia dokonam analizy regulacji prawnych dotyczących wyborów do organów gminy, przeprowadzania referendum lokalnego, konsultacji z mieszkańcami, a także przepisów dotyczących legitymacji do zaskarżania rozstrzygnięć organów gminy oraz możliwości domagania się od organów gminy wykonania obowiązków ciążących na jednostce samorządu, zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, wykonywania zleconych zadań administracji rządowej oraz szeroko rozumianego prawa socjalnego.

Pod wpływem zmian prawa migracyjnego oraz nowelizacji przepisów z zakresu samorządu terytorialnego straciło niewątpliwie na aktualności stanowisko prezentowane przez E. Olejniczak-Szałowską, że mieszkańcem gminy jest wyłącznie osoba zamieszkująca na stałe w danej gminie . Przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie o samorządzie gminnym) jako akt o charakterze podstawowym w odniesieniu do pojęcia samorządu terytorialnego, nie rozróżnia mieszkańców gminy ze względu na to, czy zamieszkują w gminie stale, czy przejściowo . E. Olejniczak-Szałowska powołując się na wykładnię systemową wyprowadziła swoje twierdzenie z regulacji ustawy z 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawy z 11 października 1991 r. o referendum gminnym . Obecnie oba akty prawne zostały zastąpione nowymi, a przepisy, z których Autorka wywodziła swoje wnioski, zostały zmodyfikowane. Nadal regulacje przywołanych aktów prawnych zawężają krąg adresatów wyłącznie do osób spełniających kryterium stałego zamieszkiwania, trzeba jednak zauważyć, iż czynią to dla zagadnień regulowanych przez te akty prawne . Wprowadzenie w 1997 roku nowej ustawy o cudzoziemcach , a wraz z nią nowego zezwolenia legalizującego pobyt, tworzącego w odniesieniu do cudzoziemców kategorię zamieszkania na czas oznaczony, uczyniły nieaktualnym pogląd Autorki, zgodnie z którym wspólnotę samorządową współtworzą wyłącznie cudzoziemcy, którym zostało udzielone zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zapatrywanie to było oparte na stwierdzeniu, iż tylko w przypadku tego zezwolenia ustawodawca używał pojęcia „zamieszkanie” .

W związku z istnieniem możliwości nielegalnego przebywania cudzoziemca w Polsce należy stwierdzić, iż również tacy cudzoziemcy współtworzą wspólnotę samorządową. W celu zapobieżenia wykonywaniu administracji publicznej na szczeblu lokalnym przez cudzoziemców niepodporządkowujacych się obowiązującemu w Polsce prawu stosowane są regulacje prawa migracyjnego, które sankcjonują nielegalny pobyt cudzoziemca wydaleniem z naszego kraju , nakazem opuszczenia terytorium RP lub nałożeniem kary grzywny . Trzeba tu jeszcze dodać, iż stwierdzeniu, czy cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z regulacjami prawa migracyjnego służą szczegółowe regulacje określające dokumenty potwierdzające legalność pobytu cudzoziemca na terytorium Polski . Należy zaznaczyć, iż zgodnie z jednolitym stanowiskiem literatury i orzecznictwa , faktu zamieszkania nie należy w żadnym wypadku utożsamiać z zameldowaniem na terytorium gminy.

W odniesieniu do pojmowania wspólnoty samorządowej jako substratu samorządu terytorialnego zarysowały się w literaturze rozbieżne stanowiska. Część autorów odmawia temu pojęciu treści prawnej, czyli konkretnych praw, obowiązków i kompetencji . Reprezentowany jest także pogląd, iż nie można określić treści prawnej wspólnoty samorządowej, jednak pojęcie to zasługuje na wyodrębnienie ze względu na treści socjologiczne . Według trzeciego stanowiska, wspólnota samorządowa jest wyodrębnioną terytorialnie grupą społeczną, której członkostwo powstaje z mocy prawa, powołaną do wykonywania zadań administracji publicznej w sposób samodzielny i we właściwych formach .

Prawdopodobnie bez aktywności ustawodawcy mającej na celu przypisanie pojęciu wspólnoty samorządowej jednoznacznie czytelnej treści prawnej poglądy na ten temat nadal będą się różniły. Nie ulega jednak wątpliwości, że przynależność do wspólnoty samorządowej jest jednym z warunków, których spełnienie jest konieczne dla ustalenia treści statusu administracyjnoprawnego cudzoziemca-mieszkańca gminy.

Najważniejszą konsekwencją współtworzenia przez cudzoziemców samorządu terytorialnego jest możliwość udziału w formach demokracji bezpośredniej, tj. w wyborach do rad gmin, powiatów i sejmików województw, w wyborach wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w referendum lokalnym oraz w konsultacjach z mieszkańcami. Wszystkie wymienione formy demokracji bezpośredniej, poza udziałem w konsultacjach, zostały przez ustawodawcę zastrzeżone wyłącznie dla obywateli Unii Europejskiej . W omawianej kwestii najważniejsza jest bez wątpienia przewidziana dla obywateli Unii Europejskiej możliwość zasiadania w radach gmin i powiatów oraz w sejmikach województw. Analiza regulacji polskiej ustawy zasadniczej pozwala na stwierdzenie, że nie istnieją konstytucyjne prawa wyborcze (czynne i bierne) do organów samorządu terytorialnego przewidziane dla cudzoziemców. Omawiane prawa zostały wprowadzone do obowiązującego w Polsce porządku prawnego jako konsekwencja zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wynikających z Traktatu akcesyjnego oraz Traktatu o UE , a w szczególności z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Dyrektywy Rady 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r. ustanawiającej szczegółowe zasady korzystania z prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii zamieszkałych w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami. W celu wykonania wymienionych wyżej zobowiązań ustawa z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw została zmieniona . W wyniku wprowadzonych zmian obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej uzyskali czynne i bierne prawo wyborcze do rad gmin, powiatów oraz sejmików województw oraz czynne prawo wyborcze w bezpośrednich wyborach wójta, burmistrza i prezydenta miasta .

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla ścisły związek tych praw wyłącznie z faktem zamieszkiwania na terytorium danej jednostki podziału terytorialnego kraju, a nie ze spełnieniem kryteriów o charakterze wyłącznie formalnym, jakim w ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw było wpisanie cudzoziemca-obywatela Unii Europejskiej do stałego rejestru wyborców przez określony czas .

Biorąc pod uwagę istnienie regulacji prawnych pozwalających na zasiadanie przez cudzoziemców-obywateli Unii Europejskiej w radach gmin i powiatów, a także w sejmikach województw, należy zwrócić uwagę, iż skuteczne wykonywanie funkcji radnego jest niemożliwe bez zastrzeżonego na mocy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 11b u.s.g., art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15a ustawy o samorządzie województwa wyłącznie dla obywateli Polski uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje dostęp do dokumentów (w szczególności protokołów z posiedzeń organów gminy, powiatu i województwa oraz protokołów z posiedzeń komisji rady gminy, powiatu i sejmiku województwa) oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (sesje rady gminy, powiatu i sejmiku województwa oraz posiedzenia komisji). Należy tu podzielić stanowisko wyrażone przez E. Olejniczak-Szałowską, iż prawo do informacji o działaniach organów samorządowych należy do uprawnień warunkowanych samym faktem zamieszkiwania na terytorium gminy , dlatego w tym zakresie należy postulować zniesienie ograniczeń wynikających z posiadanego obywatelstwa.

Konsekwencją posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do rad gmin, powiatów oraz sejmików województw jest prawo do udziału w referendum lokalnym . Prawo to, zgodnie z art. 170 Konstytucji, jest tożsame z prawem do decydowania o sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. Konstytucja zawiera najbardziej istotny przykład takich spraw - możliwość odwoływania pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Uszczegółowienie treści Konstytucji w zakresie zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego zawiera ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, przewidująca poza możliwością odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego także szeroko zakreślone spektrum spraw, które mogą być poddane referendum, stanowiąc w art. 2 ust. 1, iż w drodze referendum uprawnieni do udziału w nim mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Zgodnie z art. 7 tej ustawy, przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Trzeba jeszcze podkreślić, iż w przypadku uznania referendum za ważne oraz osiągnięcia wymaganego przez ustawę quorum wyniki referendum mają wiążące znaczenie dla organów jednostki samorządu terytorialnego.

Cudzoziemiec (niezależnie od tego czy ma obywatelstwo kraju członkowskiego Unii Europejskiej) jako mieszkaniec gminy ma możliwość uczestniczenia w jeszcze jednej formie demokracji bezpośredniej. Zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego , istnieje możliwość odwoływania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa. Na gruncie polskiego ustawodawstwa taką formą są konsultacje z mieszkańcami w przypadkach przewidzianych ustawą z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz w innych sprawach ważnych dla gminy . Zgodnie z regulacjami ustawowymi, przedmiotem konsultacji mogą być kwestie dotyczące: tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic , nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic , ustalania i zmieniania nazw gmin oraz siedzib ich władz , a także tworzenia przez gminę jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli i innych) . Konsultacje te mają dla organów samorządu terytorialnego znaczenie wyłącznie opiniodawcze.

Należy także zwrócić uwagę, iż z przynależnością cudzoziemca do wspólnoty samorządowej związane jest uprawnienie do ochrony jego interesów prawnych przed naruszeniami ze strony organów samorządu terytorialnego w drodze uruchomienia sądowej kontroli uchwał, innych czynności lub braku czynności organu samorządu terytorialnego , jeżeli, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny , wykaże naruszenie swojego interesu prawnego. Na gruncie swojego orzecznictwa NSA zwracał także uwagę, iż przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie omawianej skargi, jednak niewątpliwie członkostwo
we wspólnocie samorządowej warunkuje powstanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu samorządu terytorialnego.

Przedstawione formy udziału cudzoziemca w życiu wspólnoty samorządowej można określić mianem aktywnych, z tego względu, iż tworzą możliwość działania za państwo przez współdecydowanie o tych działaniach w zasięgu lokalnym. Istnieją jednak dostępne dla cudzoziemców inne formy udziału w życiu wspólnoty samorządowej, których istotę można określić jako bierną. Chodzi o sytuacje, gdy cudzoziemiec, tylko dlatego iż jest członkiem wspólnoty samorządowej, może się domagać wykonania na jego rzecz obowiązków ciążących na organach danej jednostki samorządu terytorialnego jako zadań własnych, określanych mianem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty , zadań zleconych z zakresu administracji rządowej bądź przejętych w drodze porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego . Spośród form udziału w życiu wspólnoty samorządowej określonych jako bierne najściślejszy związek z zamieszkiwaniem na terytorium gminy ma możliwość korzystania przez cudzoziemca z pomocy społecznej państwa oraz kwestie związane z gminnym budownictwem mieszkaniowym. Do zakresu zadań publicznych wykonywanych przez samorząd terytorialny w kontekście statusu administracyjnoprawnego cudzoziemca należą także ochrona zdrowia, edukacja oraz turystyka. Niżej przedstawię szczegółowiej uprawnienia cudzoziemców-mieszkańców gminy do korzystania z pomocy społecznej oraz z gminnych lokali mieszkalnych. Omawianie pierwszej kwestii rozpocznę od przedstawienia relacji jednej z podstawowych zasad prawa migracyjnego, tj. zasady samowystarczalności finansowej cudzoziemców i zasad udzielania im pomocy społecznej.

Początkowo wspomniane zasady istniały niezależnie od siebie. Istota zasady samowystarczalności finansowej cudzoziemców sprowadzała się do obowiązku wykazania przez cudzoziemca, iż ma środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na terytorium Polski . Warunkowała ona możliwość zalegalizowania pobytu cudzoziemca w Polsce i była ściśle związana z faktem, iż państwo ma przede wszystkim obowiązek dbać o porządek i bezpieczeństwo na swoim terytorium, co odnosi się także do jego polityki granicznej.

Takie stanowisko w omawianej kwestii zajął też Sąd Najwyższy , twierdząc, iż „żaden z przepisów paktów i konwencji międzynarodowych oraz przepisów Konstytucji RP nie ustanawia prawa podmiotowego cudzoziemca do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawa podmiotowego do pozostawania na jej terytorium”. Z drugiej strony, znaczenie zasady samowystarczalności finansowej wyrażało się w ten sposób, iż w przypadku utraty środków finansowych wystarczających do pokrycia kosztów pobytu w Polsce spełnione były przesłanki do wydalenia cudzoziemca . Ustawy zawierające zasady udzielania pomocy społecznej w ogóle nie przewidywały takiej możliwości w odniesieniu do cudzoziemców, odwołując się w tym zakresie do postanowień umów międzynarodowych . Po raz pierwszy do zespolenia obu rodzajów zasad doszło w wyniku nowelizacji ustawy o pomocy społecznej w 1996 roku . Zasada samowystarczalności finansowej nadal działała w sposób opisany, lecz w przypadku zalegalizowania pobytu cudzoziemca w formie zezwolenia na pobyt stały lub uzyskania statusu uchodźcy jej skuteczność była modyfikowana przez regulacje ustawy o pomocy społecznej, które przewidywały dla takich cudzoziemców prawo do świadczeń z pomocy społecznej . Dalsze zespolenie omawianych zasad przyniosły zmiany regulacji dotyczących cudzoziemców wprowadzone w 2003 roku, polegające na uchwaleniu osobnej ustawy o cudzoziemcach oraz o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium naszego kraju. Spowodowały one zmianę ustawy o pomocy społecznej w postaci rozszerzenia kręgu cudzoziemców, którym było przyznane prawo do świadczeń z pomocy społecznej, o cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany .

Wprowadzenie nowej ustawy o cudzoziemcach spowodowało, iż cudzoziemiec-mieszkaniec gminy nabył dodatkowo możliwość „pośredniego” korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej jako małżonek obywatela polskiego. Możliwość ta jest konsekwencją dopuszczenia przez ustawodawcę, aby cudzoziemiec-małżonek obywatela polskiego mógł się stać obciążeniem dla polskiego systemu pomocy społecznej , a po nowelizacji ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, nienałożenia na niego obowiązku wykazania stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania ani ubezpieczenia zdrowotnego . Wejście w życie nowej ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do cudzoziemców miało skutek w postaci dalszego rozszerzenia kręgu uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej o cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z posiadaniem zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich udzielonego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej .

W odniesieniu do cudzoziemców będących mieszkańcami gminy i obywatelami Unii Europejskiej zasada samowystarczalności finansowej i zasada udzielania pomocy społecznej zawsze były ściśle powiązane, gdyż ta kategoria cudzoziemców należy do kręgu uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej . Istota zasady samowystraczalności finansowej w odniesieniu do obywateli Unii Europejskiej sprowadza się do uwarunkowania legalizacji pobytu w Polsce wykazaniem przez cudzoziemca wystarczających środków finansowych do utrzymania siebie i członków rodziny bez potrzeby korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej (wyjątek dotyczy cudzoziemca będącego pracownikiem, osobą pracującą na własny rachunek lub małżonkiem obywatela polskiego) .

Przedstawienie kwestii związanych z gminnym budownictwem mieszkaniowym należy rozpocząć od uwagi, iż zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego , gmina na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach . Zestawienie regulacji ustaw: o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o pomocy społecznej oraz ustawy o repatriacji pozwala stwierdzić, iż zasadniczy krąg cudzoziemców uprawnionych do domagania się realizacji tego uprawnienia wobec nich został przez ustawodawcę ograniczony do szczególnej ich kategorii, tj. repatriantów i uchodźców . Wcześniejsze uwagi dotyczące zmieniającej się koncepcji zasad korzystania przez cudzoziemców ze świadczeń z opieki społecznej wraz z użyciem w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stwierdzenia o tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej nie pozwalają na wykluczenie z kręgu uprawnionych także innych cudzoziemców-mieszkańców gminy.

Wobec powyższego w odniesieniu do cudzoziemców stało się aktualne orzeczenie NSA, w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, iż nie ma żadnych podstaw, by do uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wprowadzać postanowienia, które bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych .

Zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów..., w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Należy tu krótko zwrócić uwagę na istotny błąd, którym obarczone są wspomniane regulacje. Mianowicie, żadna z wymienionych ustaw nie zawiera zakazu kumulowania w jednym miejscu zbyt dużej liczby osób o dochodach uniemożliwiających im samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W szczególności w odniesieniu do uchodźców może to oznaczać umieszczenie osób wyobcowanych kulturowo, mających ograniczoną możliwość posługiwania się językiem polskim lub nieznających go w „enklawie biedy”, co w najgorszym razie może prowadzić do uniemożliwienia integracji z polskim społeczeństwem.

Jak jednak wskazuje przykład Rady Miasta Krakowa, brak regulacji ustawowych może zostać uzupełniony aktywnością gminy w ramach jej kompetencji, czyli w tym przypadku stworzeniem właściwej polityki mieszkaniowej gminy. Rada Miasta Krakowa podjęła 17 grudnia 2003 r. uchwałę , w której stwierdziła między innymi, iż polityka mieszkaniowa gminy nie powinna prowadzić do tworzenia enklaw biedy poprzez budowę czy pozyskiwanie i adaptację już istniejących budynków, przeznaczonych wyłącznie na mieszkania socjalne, lecz umożliwiać wynajem rodzinom wymagającym resocjalizacji pojedynczych lokali w budynkach zamieszkanych przez osoby prawidłowo funkcjonujące społecznie.

Administracyjnoprawny status cudzoziemca-członka wspólnoty samorządowej stanowi fragment administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca o charakterze ogólnym. Możliwość korzystania z publicznoprawnych uprawnień tworzących treść administracyjnoprawnego statusu mieszkańca gminy przysługuje cudzoziemcom legitymującym się szczególnymi cechami, takimi jak obywatelstwo Unii Europejskiej, polskie pochodzenie lub nadanymi im w wyniku związania się przez Rzeczpospolitą Polską konwencjami międzynarodowymi kształtującymi administracyjnoprawny status uchodźcy . Są to cudzoziemcy, których administracyjnoprawny status o charakterze ogólnym jest określany ustawami odrębnymi od ustawy o cudzoziemcach. „Zwykłym” cudzoziemcom ustawodawca nie nadał żadnych uprawnień publicznoprawnych, dopuszczając, na zasadzie wyjątku, korzystanie z pomocy społecznej państwa. Prowadzi to do wniosku, iż wspólna dla wszystkich cudzoziemców jest wyłącznie instytucja zamieszkiwania, co tylko potwierdza jej prywatnoprawny charakter.

Magdalena Kumela-Romańska jest doktorantką Uniwersytetu Jagiellońskiego.

(doc [Tresc artykulu wraz z przypisami pdf.109 KB])

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml  

kkż/