B — WOJEWODOWIE

GMINA

I

USTRÓJ, ORGANIZACJA GMINY I ZAKRES KOMPETENCJI JEJ ORGANÓW

Kodeks etyki radnego

Należy zwrócić uwagę, że status radnego, jego obowiązki i prawa zostały określone ustawowo, w szczególności w art. 23–25 ustawy o samorządzie gminnym. Określenie sposobu wykonywania mandatu i podejmowanie w związku z mandatem określonej działalności należy do swobodnej sfery uznania każdego radnego. Sprawowany przez niego mandat jest mandatem wolnym, a nie związanym. Oceny jego pracy dokonują wyłącznie wyborcy na płaszczyźnie politycznej w wyborach do rad gmin.

Przepisy te nie przewidują podstaw prawnych do egzekwowania przez gminę przestrzegania przez radnego obowiązków nałożonych na niego przez ustawę. Rada gminy ani żadna z powołanych przez radę gminy struktur organizacyjnych (np. komisja rady, Sąd Koleżeński) nie mają prawa weryfikować zachowania się radnego w zakresie naruszania przez niego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu i orzekać o odpowiedzialności radnego za naruszanie obowiązków radnego.

W świetle powyższego jest dopuszczalne uchwalenie przez radę gminy kodeksu etycznego radnego, o ile nie ma on charakteru władczego. Jego znaczenie — w ocenie Sądu — winno opierać się „na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych wybranym zasadom etycznym”, a jedynym rodzajem odpowiedzialności za ich naruszenie byłaby odpowiedzialność polityczna. W ocenie Sądu upoważnienie do stanowienia tego rodzaju aktów prawnych wynika z przepisów ogólnokompetencyjnych (por. art. 6 ustawy o samorządzie gminnym).

Należy wrócić uwagę, że w przypadku włączenia norm etycznych do systemu prawa stają się one przepisami prawnymi, a nie tylko zasadami etyki. Oznacza to, że określony przez nie wzorzec postępowania staje się dla radnego wiążący, nawet jeśli jedynym skutkiem jego naruszenia jest poniesienie odpowiedzialności politycznej.

105

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r. (II OSK 287/06)

1. Uchwalenie kodeksu etyki radnych należy do „spraw publicznych o znaczeniu lokalnym”, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym).
2. Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej), a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2005 r., III SA/Wr 216/05, w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej B. na rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-11/91/05 Wojewody D. z dnia 21 lutego 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXX/300/05 Rady Miejskiej B. z dnia 26 stycznia 2005 r.w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B.:
1) uchyla zaskarżony wyrok;
2) uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 21 lutego 2005 r.;
3) zasądza od Wojewody D. na rzecz Gminy Miejskiej B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r. (III SA/Wr 216/05) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. na rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-11/91/05 Wojewody D. z dnia 21 lutego 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXX/300/05 Rady Miasta B. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. — oddalił skargę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na to, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnił żadnego z organów gminy do ustanawiania zasad określających postępowanie lub wykonywanie mandatu radnego. Zdaniem organu nadzoru materia ta nie należy do „spraw pozostających w zakresie działania gminy” w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego w podstawie prawnej uchwały. Tym samym nie ma mowy o istnieniu domniemania do podejmowania tego rodzaju aktów przez organ stanowiący. Mandat radnego ma charakter wolny i radny nie jest związany instrukcjami wyborców. Przedmiotowa uchwała zawiera szeroki katalog zasad wyznaczających kierunek i podstawę działania radnych, wskazuje na obowiązek przestrzegania przepisów prawa, działania na rzecz dobra lokalnej społeczności, powstrzymywania się od działania stronniczego, wykonywania mandatu w sposób rzetelny i sumienny, jawny i praworządny.

Zdaniem Wojewody D. przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec radnych środków dyscyplinujących wtedy, gdy nie wywiązują się oni z uczestnictwa w sesjach rady i pracach komisji. Także z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika, że status przedstawicieli powinien zapewniać im swobodne wykonywanie mandatu. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym szeroko reguluje kwestie związane z możliwością prowadzenia przez radnych działalności mogącej mieć charakter korupcjogenny. Wojewoda wskazał także, że kwestie ochrony informacji niejawnych reguluje odrębna ustawa, a w świetle regulacji ustawowej podmiotami obowiązków związanych z jawnością działania są organy gminy, a nie radni. Wojewoda przytoczył także przepis art. 7 Konstytucji, jego zdaniem naruszony poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały bez podstawy prawnej, i powołał wyrok SN z dnia 18 stycznia 2005 r. (WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29), z którego wynika pogląd o zakazie domniemywania kompetencji.

W skardze do Sądu Gmina Miejska B. podniosła, że z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że do rady należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie należą do właściwości innych organów gminy. Wojewoda niedopuszczalnie zawęził domniemanie właściwości rady, a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi nadmierną ingerencję w samodzielność gminy w kwestii określania ustroju wewnętrznego. Uchwała stanowi zbiór norm moralnych określających postępowanie radnych, zebranych w formie kodeksu. Celem uchwały było zidentyfikowanie i zebranie standardów postępowania, których powinni przestrzegać radni. Zasady tam zawarte znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa, stanowią ich uzupełnienie i wzmocnienie. Gmina wspomniała również, że podjęta uchwała jest elementem akcji społecznej „Przejrzysta Polska”, do której Gmina B. przystąpiła.

Uzasadniając oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w istocie przedmiotowa uchwała w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. została podjęta bez podstawy prawnej, a Wojewoda zasadnie zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP i błędną wykładnię art. 18 ust. 1 u.s.g. Skoro każdy organ władzy publicznej może działać na podstawie prawa, to nie budzi wątpliwości, że kompetencja do uchwalania kodeksu etyki jest sprawą, którą ustawodawca wyraźnie zaliczył w przepisach prawa obowiązującego do „spraw pozostających w zakresie działania gminy”. Niedopuszczalne jest tak szerokie rozumienie domniemania kompetencji rad gmin, jakie przyjęła Rada Miasta B., bo prowadziłoby to do sytuacji domniemania kompetencji rady gminy w każdej sprawie związanej z funkcjonowaniem gminy, w której rada chciałaby zająć stanowisko. Z art. 7 Konstytucji i art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że należy wskazywać konkretny przepis prawa obowiązującego, który jednoznacznie zalicza daną sprawę do zadań gminy. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym nie przewiduje możliwości uchwalania kodeksów etyki radnych, dopuszcza natomiast taką możliwość w odniesieniu do samorządów zawodowych. Zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego problem określenia zasad etycznych w odniesieniu do radnych jest problemem ponadlokalnym, a przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji zróżnicowania kodeksów etycznych w różnych jednostkach samorządu terytorialnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 169 ust. 4 i art. 171 Konstytucji, uznając, że stworzenie zbioru zasad etycznych dla radnych nie mieści się w pojęciu ustroju wewnętrznego gminy. Skoro brak przepisu, który upoważniałby jakikolwiek organ gminy do stanowienia kodeksu etyki radnych, to nie powstaje problem oceny przekroczenia granic takiego upoważnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Gminy Miejskiej B. wnosił o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucał naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że jego brzmienie wyklucza domniemanie właściwości rady do podjęcia uchwały o przyjęciu kodeksu etyki radnego, czyli zespołu norm etycznych zachowania się radnych, przy podejmowaniu działań na zewnątrz, które rodzą skutki zarówno w dziedzinie prawnej, jak i społecznej, opierając się na standardach Europejskiego Kodeksu Radnych i przystępując do akcji społecznej „Przejrzysta Polska”.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizowano z argumentami wojewódzkiego sądu administracyjnego o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały przyjmującej Kodeks etyki radnego Rady Miasta B., opartymi m.in. na tezie postanowienia SN z dnia 18 stycznia 2005 r. (WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29), z której wynika zakaz domniemania kompetencji. Pełnomocnik podniósł, że przyjęty Kodeks dotyczy sfery elementów wewnętrznych i że nieprawdziwa jest teza, że regulowanie takich kwestii, jak zawarte w Kodeksie, powinno należeć — jako problem ponadlokalny — do kompetencji władzy centralnej. Konkludując, pełnomocnik Gminy podniósł, że należy uznać, że art. 18 u.s.g. dopuszcza prawne domniemanie właściwości rady do podjęcia zespołu zasad etycznych zachowania się radnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wnosił o jej oddalenie, powołując się na przepis art. 7 Konstytucji RP i podnosząc, że ustanawianie norm etycznych nie należy do spraw „pozostających w zakresie działania gminy”.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podstawę prawną uchwały nr XXX/300/05 Rady Miasta B. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Miasta B. stanowił przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Powołany przepis art. 18 ust. 1 ustanawiający generalną klauzulę kompetencyjną rady gminy nie może być rozumiany tylko w aspekcie relacji pomiędzy nią a organem wykonawczym. Należy go interpretować w powiązaniu z art. 6 u.s.g. W myśl tego artykułu do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W obowiązującym stanie prawnym żaden podmiot nie ma ustawowej kompetencji do uchwalania kodeksów etycznych radnych konkretnej gminy. Określenie kręgu podmiotowego obowiązywania kodeksu etyki i ograniczenie go do radnych określonej gminy, będącej podmiotem władzy publicznej, pozwala na zaliczenie sprawy jego uchwalenia do „spraw publicznych o znaczeniu lokalnym” niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Brak podstaw prawnych do stwierdzenia, że uchwalenie kodeksu etycznego dla radnych określonej konkretnej gminy stanowi sprawę mającą znaczenie wyłącznie ponadlokalne.

Nie oznacza to zarazem, że np. Związek Gmin Polskich takiego kodeksu uchwalić nie może, uchwalenie kodeksu etyki dla radnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego przez centralny organ państwa mogłoby jednak być uznane za ingerencję w jego samodzielność, a zatem musiałoby mieć podstawę ustawową. Uchwała o przyjęciu Kodeksu etyki radnych nie ma charakteru aktu normatywnego, władczego, za jaki można by uznać kodeks etyczny ustanowiony przez właściwy organ samorządu zawodowego, oparty na podstawie ustawowej, którego naruszenie może być podstawą odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej). Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej), a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych.

W odniesieniu do kodeksów etycznych radnych brak obecnie podstaw do nadawania im charakteru normatywnego, w przypadku tej grupy podmiotów uchwalane kodeksy mają charakter szczególnych wewnętrznych, samoistnych norm samorządowych, zobowiązujących wyłącznie radnych, a nie wszystkich członków wspólnoty samorządowej do określonych zachowań. Nie narusza prawa nawiązanie w takiej uchwale do ogólnych zakazów regulowanych ustawami szczególnymi czy odwołanie się do obowiązków wynikających ze ślubowania radnych. Uchwalenie kodeksu nie wyłącza oczywiście odpowiedzialności karnej radnych, gdy zachowanie naruszające postanowienia kodeksu prowadzi jednocześnie do naruszenia przepisów karnych — ta odpowiedzialność nie jest jednak wynikiem naruszenia postanowień kodeksu etyki. W doktrynie podkreśla się różny stopień związania organów administracji publicznej prawem w zależności od rodzaju stosowanej formy prawnej działania. Jest on mniejszy w odniesieniu do niewładczych prawnych form działania, ich podstawę mogą bowiem stanowić przepisy ogólnokompetencyjne, zwłaszcza w związku z treścią ślubowania radnych, do którego nawiązano w podstawie prawnej uchwały.

Zasada demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), z której wywodzi się zasadę zaufania do państwa (szerzej władzy publicznej, także samorządowej), jest zasadą, która także może stanowić podstawę (w powiązaniu z przepisami ogólnokompetencyjnymi) do uchwalenia kodeksu etycznego. Argumentacja Sądu i Wojewody o braku podstaw prawnych uchwalania kodeksu etyki radnych konkretnej gminy i wykładnia skutkująca tezę, że takiej podstawy nie może stanowić przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 23a u.s.g., nie może być zatem uznana za prawidłową.

Uchwalanie kodeksów etycznych radnych należy do standardów demokratycznej Europy. Potwierdza to Europejski Kodeks Postępowania dotyczący politycznej uczciwości wybieranych reprezentantów lokalnych i regionalnych, przyjęty w dniu 17 czerwca 1999 r. przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, podczas 3. posiedzenia szóstej sesji w Strasburgu. W jego preambule m.in. podkreślono, że wybieralni przedstawiciele lokalni i regionalni pełnią swoje powinności w ramach prawa i zgodnie z mandatem udzielonym im przez wyborców, są odpowiedzialni przed całą ludnością lokalną lub regionalną, także przed wyborcami, którzy na nich nie głosowali, oraz wyrażono przekonanie, że promowanie kodeksów postępowania dla wybieralnych przedstawicieli lokalnych i regionalnych pozwoli zbudować zaufanie między lokalnymi i regionalnymi politykami i obywatelami.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnej wykładni prawa materialnego. Uznanie go za zasadny pozwalało Sądowi na orzeczenie na podstawie art. 188 i art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego przez Gminę B. rozstrzygnięcia nadzorczego (PN.II.0911-11/05) Wojewody D. z dnia 21 lutego 2005 r.

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/oss.xml 

kkż/