Sławomir Dudzik

 dr hab. Sławomir Dudzik jest profesorem Uniwersytetu Jagielloñskiego na Wydziale Prawa i Administracji

 
1. Wprowadzenie
Podstawowym celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/ jest ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, a szerzej, jak określa to preambuła ustawy, „życie obywateli w trzeźwości”. Cel ten został wskazany wprost przez ustawodawcę w treści art. 1 ust. 1 ustawy /przypis 2/. Może on być przy tym realizowany na różne sposoby i przy użyciu różnych metod, w tym poprzez ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4). Należy jednak pamiętać, iż ograniczanie dostępności specyficznego produktu, jakim jest alkohol, nie jest w świetle ustawy celem samym w sobie, a jedynie środkiem do realizacji wskazanego wyżej celu podstawowego /przypis 3/.

Same ograniczenia dostępności alkoholu również mogą przybierać różnorakie formy /przypis 4/. W tym kontekście trzeba wymienić limitowanie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych /przypis 5/, ograniczenia dotyczące usytuowania tych punktów /przypis 6/, zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach lub sytuacjach /przypis 7/, zakaz sprzedaży i podawania tych napojów niektórym kategoriom nabywców /przypis 8/ oraz zakaz stosowania pewnych form sprzedaży /przypis 9/, a także samą administracyjnoprawną reglamentację obrotu napojami alkoholowymi /przypis 10/. Reglamentacja ta dotyczy w szczególności detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych (zob. art. 18). Sprzedaż ta jest bowiem dopuszczalna jedynie po uzyskaniu stosownego zezwolenia, wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta). Zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż 2 lata (art. 18 ust. 9). Właściwość miejscową organu w tego rodzaju sprawach ustala się przy tym biorąc pod uwagę lokalizację punktu sprzedaży (art. 18 ust. 1). Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest określane w doktrynie prawa administracyjnego jako „akt administracyjny o charakterze czasowym, wydawany na wniosek zainteresowanego podmiotu przez wójta (burmistrza lub prezydenta), przyznający uprawnienie o charakterze osobistym do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych” /przypis 11/.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dopuszcza w szczególnych przypadkach utratę mocy wiążącej przez zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem terminu, na który zostało udzielone. W tego rodzaju przypadkach ustawodawca wykorzystuje zarówno instytucję wygaśnięcia zezwolenia (art. 18 ust. 12), jak i jego cofnięcia (art. 18 ust. 10). O ile przesłanki wygaśnięcia zezwolenia nie wiążą się generalnie z popełnieniem różnego rodzaju czynów zabronionych (zob. jednak art. 18 ust. 12 pkt 5 /przypis 12/), o tyle cofnięcie zezwolenie może być uzasadnione wyłącznie przyczynami mającymi swoje źródło w szeroko rozumianej bezprawności działania lub zaniechania po stronie uprawnionego. Użycie przez ustawodawcę kategorycznej formy „organ zezwalający cofa” zezwolenie wskazuje, iż cofnięcie zezwolenia jest obowiązkowe w każdym przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Jednocześnie trzeba pamiętać, iż cofnięcie zezwolenia stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie (art. 16 § 1 k.p.a.) /przypis 13/. Przesłanki usprawiedliwiające tego rodzaju cofnięcie nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco.

2. Powtarzający się charakter naruszeń ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych jako przesłanka cofnięcia zezwolenia
Podstawową przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest „nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych” (art. 18 ust. 10 pkt 1). Naruszenia w tym zakresie mogą się sprowadzać w szczególności do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw albo sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4 (art. 18 ust. 10 pkt 1). W tym ostatnim przypadku chodzi o naruszenie zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych oraz sprzedaży i podawania takich napojów w domach wypoczynkowych. Wyliczenie potencjalnych naruszeń ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych w art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy ma charakter przykładowy, tym samym również inne niż wyraźnie wskazane w tym przepisie naruszenia tych zasad będą mogły stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia.

W tym kontekście powstaje pytanie, czy tego rodzaju naruszenie zasad sprzedaży, mające jednak charakter jednorazowy, może stanowić wystarczającą przesłankę dla cofnięcia przez właściwy organ zezwolenia na sprzedaż alkoholu? Wydaje się, iż na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Wprawdzie art. 18 ust. 10 ustawy, pod względem częstotliwości występowania przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia, został zredagowany niejednolicie, to jednak generalnie przyjmuje się, iż naruszenie zasad sprzedaży musi mieć charakter powtarzający się. Stanowisko to jest przyjmowane przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego /przypis 14/, jak i w części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 7 lipca 1998 r. (II SA 714/98) /przypis 15/ NSA uznał bowiem, iż „wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 [obecnie jest to art. 18 ust. 10 pkt 1 - przyp. S.D.] ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że ustawodawca mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, miał na myśli nie jednorazowe działanie, i to jeszcze niezawinione, a więc sporadyczny przypadek, ale powtarzające się zdarzenia”. Sąd podkreślił przy tym, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji, jaką jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Zdaniem NSA, byłaby to bowiem sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu. Zdaniem Sądu, przez sprzedaż alkoholu nieletniemu należy rozumieć świadomą sprzedaż alkoholu takiej osobie. Sąd wymaga zatem w tego rodzaju przypadkach określonego stopnia zawinienia po stronie sprzedawcy.

Należy jednak zauważyć, iż odmienne stanowisko w powyższej kwestii zajął NSA w wyroku z 24 kwietnia 2003 r., II SA/Wr 1944/2000 (niepublikowany). Sąd przyjął w nim bowiem, że „już jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, nawet niezawiniona przez sprzedawcę, wystarczy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 1 [obecnie: art. 18 ust. 10 pkt 1 - przyp. S.D.] omawianej ustawy”. Sąd wyraźnie wskazał, że nie podziela w tym zakresie poglądu wyrażonego w powołanym wyżej wyroku NSA z 7 lipca 1998 roku. Uzasadnia przy tym dodatkowo, że odmienna wykładnia odnośnych przepisów prowadziłaby do godzenia się na łamanie ustawowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych oraz do dowolności w zakresie ustalania liczby przypadków naruszeń skutkujących cofnięciem zezwolenia (tj. wydawania w tego rodzaju sprawach decyzji uznaniowych).

Stanowisko interpretacyjne zawarte w ww. wyroku NSA z 24 kwietnia 2003 r. zyskało istotne wsparcie w wyroku NSA z 27 września 2005 r., II GSK 148/05 /przypis 16/. Sąd przyjął w nim bowiem, że nawet pojedynczy przypadek złamania ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych (np. w postaci sprzedaży tych napojów osobie nieletniej) skutkuje obowiązkiem organu zezwalającego cofnięcia wydanego zezwolenia. Zdaniem Sadu, wynika to z wykładni językowej art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy. Zastosowanie w ww. przepisie liczby mnogiej „ogranicza się wyłącznie do wskazania (podkreślenia), że zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest wiele”, nie oznacza zaś, iż wiele musi zaistnieć też przypadków „nieprzestrzegania” tych zasad. Tego rodzaju rygoryzm (Sąd odwołuje się tutaj wprost do łacińskiej maksymy dura lex, sed lex) odpowiadać ma celom ustawy, w tym zapobiegać demoralizacji nieletnich i spożywania przez nich alkoholu. NSA wskazał również, że „Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie”. Podmiot ten nie może się zatem zasłaniać w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia, iż dochował staranności przy doborze pracowników i ich przeszkolenia oraz przy sprawowaniu nad nimi nadzoru.

Zaprezentowane wyżej stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyroku z 24 kwietnia 2003 r. oraz w wyroku z 27 września 2005 r. nie wydaje się jednak przekonujące. Po pierwsze, wątpliwe jest, by wykładnia językowa art. 18 ust. 10 pkt 1 prowadziła do tak oczywistych wniosków. Można bowiem bronić stanowiska, iż „nieprzestrzeganie” ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych zakłada pewną powtarzalność tego rodzaju naruszeń. Po drugie, jak zauważa sam Sąd w wyroku z 27 września 2005 r., odrzucenie znaczenia normy prawnej ustalonego w wyniku zastosowania interpretacji językowej może się okazać uzasadnione, gdy znaczenia tego nie dałoby się pogodzić z konstrukcją racjonalnego prawodawcy. Jeżeli nawet przyjąć, iż wykładnia językowa art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy prowadzi wyłącznie do wyniku wskazanego w ww. wyroku, wynik ten zdaje się przeczyć tego rodzaju konstrukcji. Trudno uznać bowiem, iż racjonalny ustawodawca działający w warunkach państwa prawa byłby zdecydowany zastosować sankcje nieproporcjonalne do zaistniałego naruszenia prawa, a także nakładać obowiązki, których adresaci nie są w stanie unieść.

Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jako odpowiedź na izolowany, jednostkowy przypadek naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych jawi się właśnie jako działanie nieproporcjonalne do zaistniałego naruszenia. Trudno zasadnie oczekiwać również, iż istnieje taki sposób zorganizowania sprzedaży tych napojów, który wykluczałby wszelkie przypadki naruszenia ustawowych zakazów i nakazów. Jeżeli przypadków takich nie wyłącza nawet skorzystanie w prowadzonej działalności gospodarczej z właściwie dobranego, przeszkolonego i nadzorowanego personelu, powstaje pytanie, co jeszcze należałoby zrobić, by całkowicie wyeliminować ryzyko naruszeń? Nie trzeba w tym miejscu dodawać, iż w wielu przypadkach sprzedaż napojów alkoholowych stanowi podstawę działalności gospodarczej danego podmiotu. Cofnięcie zezwolenia na taką sprzedaż oznacza zatem zakwestionowanie ekonomicznego bytu przedsiębiorcy.

Co więcej, uniemożliwia mu ubieganie się o ponowne wydanie zezwolenia w ciągu 3 lat od dnia wydania decyzji o cofnięciu /przypis 17/. Innymi słowy, o ile należy się zgodzić, iż nawet pojedynczy przypadek sprzedaży napojów alkoholowych nieletniemu powinien łączyć się z zastosowaniem stosownej sankcji, o tyle nie oznacza to jeszcze, iż sankcją tą powinno być automatycznie cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Trzeba bowiem pamiętać, że tego rodzaju czyny stanowią przestępstwo i łączą się z odpowiedzialnością karną, zgodnie z art. 43 ustawy. Karze grzywny w tego rodzaju przypadkach podlega przy tym zarówno osoba, która bezpośrednio sprzedaje lub podaje napoje alkoholowe, kiedy jest to zabronione (art. 43 ust. 1), jak i kierownik danej placówki, który nie dopełnił obowiązku nadzoru i przez to dopuścił do popełnienia danego przestępstwa (art. 43 ust. 2).

W tej sytuacji trudno uznać, iż wykluczenie możliwości cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku np. jednorazowej sprzedaży takich napojów nieletniemu oznacza godzenie się na łamanie ustawowych zakazów. W tego rodzaju przypadkach chodzi raczej o zastosowanie takich sankcji, które realizują wymóg proporcjonalności i nie wykraczają ponad to, co jest konieczne dla zabezpieczenia realizacji celów ustawy. Nie można się również zgodzić z tezą, iż w tego rodzaju sytuacjach mielibyśmy do czynienia z wydawaniem decyzji uznaniowych. Jak już wcześniej podkreśliłem, cofnięcie zezwolenia jest bowiem koniecznym następstwem zaistnienia przesłanek zawartych w art. 18 ust. 10 ustawy. Organ nie korzysta zatem w tym zakresie w jakimkolwiek stopniu z uznania administracyjnego. Jednocześnie jednak od uznania należy odróżnić przypadek, gdy zastosowanie danej normy wiąże się z koniecznością interpretacji przez organ pojęć nieostrych. Konieczność taka nie oznacza jednak dowolności w wydawaniu określonej decyzji. Przeciwnie, nakłada na organ obowiązek szczegółowego uzasadnienia przyjętego stanowiska interpretacyjnego, przy czym realizacja tego obowiązku pozostaje w pełni pod kontrolą sądów administracyjnych (inaczej niż w przypadku decyzji uznaniowych) /przypis 18/. Trudno zatem w tych przypadkach mówić o jakiejkolwiek dowolności w zakresie ustalania liczby przypadków naruszeń skutkujących cofnięciem zezwolenia.

W związku z powyższym zasadna wydaje się teza, iż jednorazowy przypadek naruszenia określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym np. jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, nie stanowi wystarczającej podstawy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

3. Cofnięcie zezwolenia w odniesieniu do punktu sprzedaży, z którym łączy się dane naruszenie ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych
Kolejnym problemem, który wymaga rozstrzygnięcia w przypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży tych napojów, jest to, czy tego rodzaju sankcja powinna objąć wszystkie posiadane przez dany podmiot zezwolenia, czy też ograniczać się do zezwolenia dotyczącego punktu sprzedaży, z którego działalnością wiąże się dane naruszenie. Jest przy tym oczywiste, że podmiot trudniący się sprzedażą napojów alkoholowych przeznaczonych do sprzedaży w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może prowadzić wiele punktów sprzedaży, z których każdy objęty jest odrębnym zezwoleniem. Co więcej, punkty te mogą być prowadzone w różnych gminach, a zatem różne też będą organy właściwe do wydania stosownych zezwoleń (art. 18 ust. 1), a w konsekwencji do ich cofnięcia (art. 18 ust. 10).

Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest niewątpliwie aktem administracyjnym adresowanym do indywidualnie oznaczonego adresata. Do jego specyfiki należy to, iż udziela ono uprawnienia do prowadzenia określonej działalności wyłącznie w ściśle określonym miejscu. Nie stanowi zatem generalnego zezwolenia na prowadzenie danej działalności w skali całego kraju lub danej jednostki podziału terytorialnego, ale ogranicza się do konkretnego punktu sprzedaży. Adres tego punktu należy podać już we wniosku o wydanie zezwolenia (art. 18 ust. 5 pkt 5), decyduje on o właściwości miejscowej organu rozstrzygającego sprawę (art. 18 ust. 1), wreszcie stanowi obligatoryjny składnik samego zezwolenia (por. art. 18 ust. 7 pkt 6). Wartość sprzedaży napojów alkoholowych w danych punkcie sprzedaży podlega następnie zgłoszeniu do organu wydającego zezwolenie (art. 111 ust. 4), a także stanowi podstawę do obliczenia stosownej opłaty należnej za korzystanie z zezwolenia (art. 111 ust. 5) /przypis 19/. Likwidacja danego punktu sprzedaży wskazanego w zezwoleniu lub zmiana rodzaju prowadzonej w nim działalności skutkuje z kolei wygaśnięciem udzielonego zezwolenia (art. 18 ust. 12 pkt. 1 i 3).

Specyfika zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych przejawia się zatem w dwóch jego aspektach - podmiotowym oraz przedmiotowym. Aspekt podmiotowy sprowadza się do tego, iż zezwolenie zawsze jest skierowane do wnioskodawcy - konkretnego podmiotu zamierzającego prowadzić działalność gospodarczą, polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych. Przyznane uprawnienie ma zatem charakter indywidualny i przysługuje wyłącznie wskazanemu w zezwoleniu podmiotowi /przypis 20/. Zezwolenie nie może być więc przeniesione na następców prawnych uprawnionego, zarówno pod tytułem szczególnym (w tym np. na nabywców punktu sprzedaży, którego dotyczy dane zezwolenie), jak i ogólnym (np. spadkobierców albo spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną - w przypadku łączenia spółek /przypis 21/). Aspekt przedmiotowy przejawia się natomiast w tym, że zezwolenie dotyczy zawsze konkretnego punktu sprzedaży. Jak ujął to NSA w wyroku z 14 marca 1997 r., II SA 1156/96 /przypis 22/, „zezwolenie na sprzedaż alkoholu jest decyzją o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, wydaje się je bowiem dla indywidualnie oznaczonej osoby (fizycznej lub prawnej) i dla konkretnie określonego miejsca” /przypis 23/. Rozwinięcie tej tezy znajdujemy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Opolu z 16 lutego 1996 r., XX SKO I 392/96/a /przypis 24/. SKO uznało w nim bowiem, że „ważność zezwolenia zależy od współistnienia dwóch podstawowych elementów: konkretnego podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych i funkcjonowania punktu tej sprzedaży w miejscu określonym w zezwoleniu. Zaistnienie zmiany po stronie jednego z tych elementów, polegające na zmianie podmiotu gospodarczego prowadzącego sprzedaż, zmianie rodzaju działalności punktu sprzedaży bądź likwidacji tego punktu sprzedaży, skutkuje wygaśnięciem zezwolenia”.

Powyższe stanowisko zdają się potwierdzać również komentatorzy przepisów ustawy. I. Skrzydło-Niżnik, rozstrzygając podobny problem, tj. czy w przypadku naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi organ zezwalający cofa zezwolenie na ten rodzaj napoju alkoholowego, z którym związane było nieprzestrzeganie prawa, czy też cofa wszystkie zezwolenia, którymi dysponuje dany przedsiębiorca, wskazuje, iż w tego rodzaju sprawach należy się kierować zasadą proporcjonalności, będącą składnikiem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Chodzi zatem o zachowanie „równowagi pomiędzy dolegliwością pewnej interwencji, podjętej w imię dobra publicznego, a celem, jakiemu służy ta interwencja”. W konsekwencji uznaje, iż „organ zezwalający powinien w tym przypadku stosować interpretację zwężającą i wszczynać postępowanie w odniesieniu do tej decyzji, która dotyczy tego rodzaju napoju alkoholowego, z którym związane jest naruszenie prawa” /przypis 25/. Należy uznać, iż powyższa interpretacja tym bardziej powinna znaleźć zastosowanie w przypadku naruszeń prawa związanych z danym punktem sprzedaży napojów alkoholowych.

Mając na uwadze wskazany wyżej przedmiotowo-podmiotowy charakter zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, należy zatem uznać, że nieprzestrzeganie w konkretnym punkcie sprzedaży określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym np. nieprzestrzeganie zakazu sprzedaży i podawania ww. napojów osobom nieletnim, powinno się łączyć z cofnięciem zezwolenie wydanego w odniesieniu do tego właśnie punktu (a więc punktu, w którym stwierdzono ww. naruszenia prawa). Wydaje się, iż brakuje podstaw do cofnięcia w tego rodzaju przypadkach pozostałych zezwoleń udzielonych danemu przedsiębiorcy dotyczących sprzedaży w innych punktach sprzedaży.

4. Wpływ wcześniejszych naruszeń ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych na możliwość uzyskania zezwolenia
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie określa precyzyjnie przesłanek odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z pewnością odmowa ta może być usprawiedliwiona przekroczeniem określonej w stosownej uchwale rady gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), a także niezgodnością lokalizacji projektowanego punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy określającą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (por. art. 18 ust. 3a). Jak wskazał NSA w uchwale z 18 września 1995 r., VI SA 10/95 /przypis 26/, powyższe postanowienia uchwał rady gminy wyznaczają bowiem materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję /przypis 27/. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ nie ma obowiązku wydać zezwolenia, tylko dlatego iż nie występują powyższe przeszkody. Zdaniem NSA, organ powinien bowiem wziąć pod uwagę przy załatwianiu spraw indywidualnych interes społeczny, a także słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Jak podkreślono w powołanej uchwale NSA: „w sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych interes społeczny wyznaczają zadania gminy określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o którym mowa w art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy, a także inne zadania gminy wynikające bezpośrednio z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, związane przede wszystkim z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Ponadto, problematyka wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi łączy się, o czym świadczy praktyka życia społecznego, z problematyką porządku i spokoju publicznego. Sprawy porządku i spokoju publicznego na terenie gminy objęte są zadaniami gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, o czym stanowią art. 7 ust. 1 pkt 14 oraz art. 40 ust. 3 i art. 41 ustawy o samorządzie terytorialnym. Tak więc organ rozstrzygający żądanie strony wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest obowiązany i uprawniony ocenić to żądanie w ramach art. 7 k.p.a. także z punktu widzenia zagadnień porządku i spokoju publicznego, łączących się z rozmiarami spożycia alkoholu i zakresem jego dostępności na terenie gminy i danej miejscowości. Są to samodzielne obowiązki i uprawnienia organu wydającego decyzję w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (...). W takim też kierunku organ ten powinien zgromadzić dowody i rozpatrzyć je (art. 75 i 77 § 1 k.p.a.)”.

Konieczność uwzględnienia przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych interesu społecznego celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także zadań gminy przekazanych jej do realizacji przez ustawodawcę wskazuje, że stwierdzenie przez organ sprzedaży alkoholu bez zezwolenia (w szczególności w sytuacji, w której toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia takiego zezwolenia) nie może być pominięte przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia takiego zezwolenia. Potwierdza to NSA w wyroku z 3 marca 1998 r., II SA/Wr 461/97 /przypis 28/. Wskazał on m.in., iż „należy zgodzić się z interpretacją organów decyzyjnych, że skoro ustawa nakazuje cofnąć już wydane zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, nie pozostawiając tu organowi miejsca na uznanie «zezwolenie (...) cofa się», to sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem, jest okolicznością, która nie może być obojętna przy ocenie stanu faktycznego wpływającego na treść rozstrzygnięcia organu, i jako taka podlega ocenie tego organu, w ramach uznania administracyjnego”. W konsekwencji Sąd uznał, iż odmowa wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była uzasadniona, skoro wnioskodawca mimo upływu ważności wcześniej wydanego na jego rzecz zezwolenia nadal dokonywał sprzedaży napojów alkoholowych. Stanowisko NSA w tej sprawie zostało zaakceptowane przez autorki komentarza do ustawy /przypis 29/.

Podobny kierunek wykładni prezentuje decyzja SKO we Wrocławiu z 21 kwietnia 1999 r., CXXXiX SKO 4221/37/99 /przypis 30/. Przyjęto w niej bowiem, że „do udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DzU nr 35, poz. 230 z późn. zm.), nie bez znaczenia są również kwalifikacje osobiste po stronie wnioskodawcy, o czym świadczy w szczególności treść art. 18 ust. 6 [obecnie art. 18 ust. 10 - przyp. S.D.] tej ustawy. Działalność gospodarcza związana ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych może być bowiem prowadzona przez podmioty, które dają gwarancję należytego, a przede wszystkim zgodnego z prawem prowadzenia handlu alkoholem. Dlatego też obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie i rozpatrującego wniosek jest ocena ubiegającego się o takie zezwolenie, według kryteriów odnoszących się do konkretnego wnioskodawcy”.

Dodatkowo trzeba podnieść, iż sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia jest przestępstwem określonym w art. 43 ust. 1 ustawy. W razie jego popełnienia sąd może orzec m.in. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży lub podawaniu napojów alkoholowych. Trudno zatem uznać, by okoliczności te mogły pozostawać poza zainteresowaniem organu właściwego w sprawach wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Podsumowując: stwierdzenie przez organ faktu sprzedaży przez wnioskodawcę napojów alkoholowych bez zezwolenia, w szczególności w sytuacji, w której toczy się już postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia takiego zezwolenia na rzecz tego wnioskodawcy, może stanowić przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ powinien przy tym ustalić okoliczności takiego zdarzenia (np. czy był to pojedynczy, izolowany przypadek związany z niefrasobliwością pracownika, czy też zdarzenia te miały miejsce częściej, z oczywistym pogwałceniem wymogów ustawowych) oraz dostosować swoją decyzję do charakteru i powagi zaistniałego naruszenia, jego powtarzalności itp.

Jak już wcześniej podkreśliłem, uprzednie naruszenie przez wnioskodawcę przepisów ustawy jeszcze przed rozstrzygnięciem wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie może być obojętne dla organu podejmującego decyzję w sprawie. Potwierdza to zresztą sam ustawodawca, wykluczając np. całkowicie możliwość wystąpienia przez przedsiębiorcę, któremu cofnięto wcześniej zezwolenie, z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia przed upływem 3 lat od dnia wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia (art. 18 ust. 11 ustawy). Organ rozstrzygający wniosek o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych może zatem wziąć pod uwagę nie tylko np. fakt uprzedniej sprzedaży alkoholu bez zezwolenia, ale także inne okoliczności leżące po stronie wnioskodawcy, które są relewantne z punktu widzenia realizacji celów ustawy. Do tych okoliczności należy z pewnością nieprzestrzeganie przez wnioskodawcę w prowadzonym przez niego punkcie sprzedaży określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaż takich napojów osobom nieletnim (art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a). Należy przy tym uznać, iż z tego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy w tej sprawie powadzone było postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia, które jednak zostało umorzone z uwagi na upływ terminu ważności zezwolenia przed wydaniem decyzji o jego cofnięciu (art. 105 § 1 k.p.a.). Umorzenie postępowania w tego rodzaju sprawie nie ma bowiem merytorycznego związku z kwestią wydania nowego zezwolenia. Nie skutkuje również swoistym „zatarciem” bezprawności pełnionego czynu. Odwołując się do ustaleń poczynionych powyżej, należy uznać, iż przesłanką odmowy wydania nowego zezwolenia nie mogłaby być wcześniejsza jednorazowa sprzedaż alkoholu nieletniemu. Usprawiedliwieniem takiej odmowy mogłaby być zatem dopiero seria takich zdarzeń, ich powtarzalność.

Nie wydaje się również, aby wykluczona była odmowa udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych we wszystkich punktach prowadzonych przez wnioskodawcę z powołaniem się na wcześniejsze nieprzestrzeganie przez niego określonych prawem zasad sprzedaży napojów alkoholowych w niektórych z nich. W tej sytuacji należałoby jednak wykazać, że w świetle zaistniałych już zdarzeń wnioskodawca generalnie nie daje rękojmi prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych zgodnie z prawem, a zatem udzielenie mu wnioskowanych zezwoleń mogłoby zagrażać prawidłowej realizacji celów ustawy. Podobnie jak we wcześniejszych przypadkach chodzi zatem tutaj o zachowanie proporcjonalności między zastosowanym środkiem (odmową wydania zezwoleń) a potrzebą ochrony wartości, których realizacji służyć ma ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

5. Uwagi końcowe
Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z 8 kwietnia 1998 roku (K. 10/97): „Trudno odmówić ustawodawcy prawa do poddania stosunkowo ścisłej regulacji rynku napojów alkoholowych, ze względu na indywidualne i społeczne skutki wywołane jego nadmiernym spożyciem”. Stosowanie tej regulacji przez właściwe organy powinno respektować jednak podstawowe zasady państwa prawa, w tym zasadę proporcjonalności w działaniu administracji publicznej oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W przypadku naruszenia ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych oznacza to konieczność zastosowania takich sankcji, które są adekwatne do zaistniałych naruszeń, a także uwzględniają specyfikę zezwolenia na detaliczną sprzedaż takich napojów, jako aktu ściśle związanego z konkretnym punktem sprzedaży.

Jak wskazują przy tym europejskie standardy procedury administracyjnej, wymóg należytego uwzględnienia zasady proporcjonalności dotyczy także decyzji wydawanych w warunkach uznania administracyjnego. Zalecenie nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy wskazuje bowiem, iż władza administracyjna wykonująca kompetencje dyskrecjonalne powinna utrzymywać odpowiednią równowagę między niekorzystnymi skutkami, które może nieść ze sobą decyzja w odniesieniu do praw, wolności i interesów osób zainteresowanych, a celem, który ona realizuje /przypis 31/. Sam fakt wydawania zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych w warunkach ograniczonego uznania administracyjnego nie zwalnia zatem organu od rozważania, czy odmowa wydania takiego zezwolenia z uwagi na uprzednie naruszenia przepisów ustawy, a w szczególności naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest środkiem, który w dostateczny sposób zapewnia tę równowagę.

Przypisy:

1 Ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: DzU z 2002 r. nr 147, poz. 1231 z późn. zm., dalej: ustawa). Artykuły, przy których nie podaję nazwy aktu normatywnego, oznaczają artykuły ww. ustawy.
2 Na temat ratio legis ustawy zob. w szczególności: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K. 10/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 29.
3 Zob.: M. Mincer-Jaśkowska: Glosa do wyroku NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94, OSP 1996, nr 2, poz. 25. Można dodać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 23 marca 2004 r., II SA/Wr 2964/01, uznał, że „Nie istnieje prosty związek między zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu, w przeciwnym wypadku niemal każde zwiększenie liczby tych punktów stanowiłoby naruszenie ustawy”. („Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2004, nr 3, poz. 66).
4 Zob. szerzej: B. Jaworska-Dębska: Spór wokół modelu polskiej regulacji alkoholowej – zagadnienia administracyjne, Łódź 1995, ss. 45–126; L. Dzierżyński- Bryl: Udzielanie przez organy gminy zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 10, ss. 38–41; R. Sawuła: Stosowanie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 10, ss. 31–37; tegoż: Administracyjno prawne środki ograniczenia dostępności do alkoholu, „Samorząd Terytorialny”1997, nr 3, ss. 47–60.
5 Zgodnie z art. 12 ust. 1: „Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży”.
6 Zgodnie z art. 12 ust. 2: „Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych”.
7 Zob. art. 14 ustawy. Zakaz dotyczy np. sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół, domów studenckich, zakładów pracy, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach wojskowych, na ulicach placach i w parkach itd.
8 Zob. art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy. Zakaz dotyczy osób, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, oraz osób do lat 18.
9 Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, zakazana jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na kredyt lub pod zastaw. Z art. 96 ustawy wynika z kolei nakaz sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wyłącznie w punktach sprzedaży, takich jak: sklepy branżowe, wydzielone stoiska, a także placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych.
10 Zezwolenia wymaga zasadniczo obrót hurtowy i detaliczny napojami alkoholowymi (zob. art. 9, art. 18, art. 181 i art. 184 ustawy).
11 B. Jaworska-Dębska: Spór wokół modelu…,op. cit., s. 100. Szerzej na temat zezwoleń (pozwoleń) administracyjnych zob. w szczególności: C. Kosikowski: Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim, Warszawa 1997, ss. 29–57; tegoż: Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, ss. 133–145; D.R. Kijowski: Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, passim.
12 Przepis ten stanowi o wygaśnięciu zezwolenia w przypadku nie złożenia przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych pisemnego
oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim (art. 111 ust. 4), a także o wygaśnięciu
zezwolenia z uwagi na nie dokonanie przez przedsiębiorcę terminowej i w stosownej wysokości wpłaty opłaty za korzystanie z zezwolenia. Na temat tych ostatnich opłat zob.: B. Jaworska-Dębska: Problemy stosowania przepisów dotyczących opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,„Studia Prawno-Ekonomiczne”, t. LVIII,
1998, ss. 153–160 oraz S. Bach, A.Matkowski: Ustalanie i pobór opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, „Finanse Komunalne” 2005, nr 4, ss. 30–40.
13 Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyżej wyroku z 8 kwietnia 1998 r. (K. 10/97), dotyczącym ustawowego zniesienia mocy prawnej ówczesnych zezwoleń na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi, „Jedną z podstawowych zasad polskiego postępowania administracyjnego jest trwałość czy też moc wiążąca w czasie decyzji administracyjnych ostatecznych w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Ingerencja w prawomocne decyzje może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. (…)Generalną zasadą jurysdykcyjnego postępowania
administracyjnego jest nieodwołalność ostatecznych decyzji administracyjnych i tylko szczegółowa norma ustawowa lub równa jej rangą w hierarchii źródeł prawa mogą stanowić podstawę uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Przepisy zezwalające na eliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych powinny być formułowane ze szczególną rozwagą i precyzją. Wymagają tego, z jednej strony, względy bezpieczeństwa prawnego, ochrony zaufania adresata decyzji do trwałości stanu prawnego stworzonego decyzją ostateczną, a z drugiej strony – potrzeba dostarczenia organom administracyjnym jasno określonych instrumentów eliminowania z obrotu prawnego decyzji w takim zakresie, w jakim jest to konieczne z punktu widzenia skuteczności funkcjonowania administracji”.
14 Zob.: B. Jaworska-Dębska: Spór wokół modelu…,op. cit., s. 109 oraz G. Zalas, (w:) I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna i orzecznictwo, Zakamycze, Kraków 2002, s. 349.
15 Lex nr 43185.
16 Lex nr 179657.
17 Zob. art. 18 ust. 11 ustawy.
18 Zob. szerzej w szczególności: M. Mincer: Uznanie administracyjne, Toruń 1983, passim; Z. Janowicz: Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., ss. 266–278; J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, ss. 106–123.
19 W sytuacji gdy wartość ta przekracza wskazane w tym przepisie progi.
20 B. Jaworska-Dębska: Spór wokół modelu…,op. cit., ss. 102–103.
21Wprawdzie art. 494 § 2 kodeksu spółek handlowych stanowi, że „Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki”, niemniej jednak nie dotyczy to sytuacji, gdy „ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia koncesji lub ulgi stanowi inaczej”. W przypadku zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych takim przepisem szczególnym wyłączającym przejście tego zezwolenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną jest przede wszystkim art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest w szczególności „wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego”. Należy również podkreślić, iż zmiana składu osobowego wspólników spółki cywilnej jest z kolei jedną z przesłanek wygaśnięcia zezwolenia (art. 18 ust. 12 pkt 4).
22 Lex nr 43183.
23 Analogiczne stanowisko zajął NSA w odniesieniu do zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. W wyroku z 13 marca 2003 r., II SA 982/01, uznał bowiem, że „Zezwolenie, o którym mowa w art. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest uprawnieniem podmiotowym. Oznacza to, że jest ono nierozerwalnie związane z oznaczonym przedsiębiorcą i nie może być przez niego zbyte czy przeniesione na inny podmiot” (Lex nr 157723).
24 „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 1997, nr 2, poz. 41.
25 I. Skrzydło-Niżnik, (w:) I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas: Ustawa o wychowaniu..., op. cit., s. 333. 26 ONSA 1995, nr 4, poz. 152.
27 Trzeba zaznaczyć, iż w doktrynie prawa administracyjnego przyjmowano wcześniej, że zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zob.: R. Sawuła: Stosowanie ustawy…, op. cit., s. 35; B. Jaworska-Dębska: Spór wokół modelu…, op. cit., ss. 105–108. Wyrażony w ww. uchwale z 18 września 1995 r. pogląd NSA, traktujący zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych jako decyzję o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego akceptuje z kolei I. Skrzydło-Niżnik. Zob.: I. Skrzydło-Niżnik, (w:) I. Skrzydło- Niżnik, G. Zalas: Ustawa o wychowaniu..., op. cit., ss. 294–307.
28 „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 1998, nr 3, poz. 76.
29 Zob.: I. Skrzydlo-Niżnik, (w:) I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas: Ustawa o wychowaniu..., op. cit., s. 339.
30 „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2000, nr 1, poz. 7.
31 Zob. pkt II.4. załącznika do zalecenia nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11 marca 1980 r. w sprawie wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji przez władze administracyjne (concerning the exerciseof discretionary powers by administrative authorities). Tekst zalecenia jest dostępny na stronie internetowej: www.coe.int. Zob. także: Z. Kmieciak: Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, ss. 106–112; J. Chlebny: Europejskie standardy procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, (w:) Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Zakamycze, Kraków 2005, s. 21. 

 

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml

kkż/