Samorządność bez suwerenności

W kraju bez pańszczyzny, a zatem bez pozbawionej wolności osobistej warstwy społecznej, wszyscy członkowie owych wspólnot mieli szansę współuczestniczyć w wyborze swoich reprezentantów, co oczywiście budowało wspólnotowość, zbiorową tożsamość oraz poczucie współodpowiedzialności za losy swojej wsi, gromady, regionu. Działo się tak zarówno gdy Finlandia była częścią królestwa Szwecji, jak i po 1809 roku, gdy stała się, jako Wielkie Księstwo Finlandii, prowincją imperium carskiej Rosji. Władze carskie pozostawiały Finom znaczną autonomię, sami obsadzali kluczowe pozycje w administracji swojego Księstwa. Patrząc na historię w perspektywie długiego trwania, fińscy historycy i socjologowie wskazują, że dzisiejsza umiejętność zrzeszania się Finów w stowarzyszenia oraz kultura polityczna oparta o negocjacje i mozolne wypracowanie konsensusu na różnych szczeblach zarządzania państwem jest – przynajmniej częściowo – skutkiem tego dziedzictwa. 

Przeświadczenie, że najskuteczniejsze zarządzanie jest oparte na diagnozie dokonywanej lokalnie i rozwiązaniach wdrażanych w ścisłej współpracy ze społecznością lokalną ma więc w Finlandii długie tradycje. Emanacją tych przeświadczeń był podział administracyjny kraju na ponad 300 gmin (municipalities) prawie dokładnie odpowiadających terytorialnie parafialnym wspólnotom sprzed wieków. Gminy mogły mieć status miejski (kaupunki) lub wiejski (kunta). Każda wspólnota miała decydują rolę w projektowaniu lokalnej polityki inwestycyjnej i szeroko rozumianej polityki społecznej dysponując znaczącym odsetkiem płaconych przez mieszkańców podatków dochodowych. 

Samorządy mają np. znaczącą rolę w funkcjonowaniu słynnego fińskiego systemu edukacji, to bowiem wydziały edukacji w gminach zarządzają instytucjami odpowiadając za organizację edukacji i pilnowanie standardów. Są zobowiązane współpracować z lokalnymi lub regionalnymi interesariuszami: kierownictwem szkół, nauczycielami oraz rodzicami, opracowując programy nauczania odpowiadające lokalnie zdiagnozowanym potrzebom oraz dostosowywane do możliwości uczniów. Np. szkoły podstawowe i średnie, które miałem okazję odwiedzić w lapońskim Ivalo (położonym około 300 kilometrów na północ od koła podbiegunowego) oferowały szereg treści powiązanych ściśle z historią i kulturą tego regionu, na przykład naukę języka Saamów lub regionalnego, wywodzącego się z tradycji tego ludu, rzemiosła. Ponieważ wszystkim uczniom państwo gwarantuje darmowy transport do szkoły, w liczącym około 4 tys. mieszkańców Ivalo zobaczyć można liczne podwożące uczniów pod szkołę taksówki. Gdy dzieci trzeba przywieźć z rozproszonych w promieniu kilkudziesięciu kilometrów małych wsi i osad jest to tańsze rozwiązanie niż objazd autokaru. W większych ośrodkach miejskich oferta edukacyjna dostosowywana jest do możliwości i potrzeb tamtejszych uczniów i rodziców. W szkołach o znacznym odsetku dzieci imigrantów uwzględnia się ich specyficzne potrzeby, które w wielu innych placówkach w ogóle nie występują. 

Za dużo decentralizacji…

W zakresie polityki szkolnej najniższy poziom administracyjny dawał sobie radę, jednak w kwestii zapewniania usług medycznych oraz opiekuńczych było coraz trudniej, szczególnie najbardziej w Europie zdecentralizowany system opieki zdrowotnej stawał się coraz mniej wydajny i łatwy w obsłudze. Mimo tych trudności fiński systemu opieki zdrowotnej w rankingach publikowanych na łamach prestiżowego magazynu Lancet lokował się w latach 2018 i 2020 na szóstym miejscu na świecie pod względem skuteczności i dostępności. Sprawdził się również w czasach pandemii, wiosną 2022 roku, Finlandia okazała się krajem, który przetrwał ją z najmniejszą śmiertelnością (proporcjonalnie do liczby ludności) ze wszystkich krajów Unii Europejskiej. 

Wyzwania stają się coraz bardziej wymagające w obliczu kryzysów finansowych skutkujących koniecznością prowadzenia polityki oszczędności na szczeblu polityki centralnej oraz niższymi wpływami z podatków. Finlandię dotknęła głęboka recesja na początku lat 90., również kryzys finansowy 2008 roku skutkował recesją głębszą niż w innych krajach – na światowe problemy nałożył się kryzys i schyłek potęgi Nokii, firmy odpowiedzialnej wcześniej nawet za ¼ wpływów do budżetu z podatku CIT. Drugim kluczowym wyzwaniem stało się zapewnienie usług opiekuńczych dla osób starszych w obliczu problemów demograficznych. Finlandia mimo prowadzenia kosztownej polityki prorodzinnej jest krajem z jednym z najniższych (porównywalnych z Polską) wskaźników dzietności, jest więc społeczeństwem szybko starzejącym się. „Obsługa” tych problemów społecznych na poziomie bardzo zdezagregowanej administracji stawała się coraz trudniejsza od lat. 

Nierównomierny rozwój regionów Finlandii w ostatnich latach pogłębiał różnice w dochodach między gminami, dla tych uboższych jedynym sposobem na zapewnienie mieszkańcom właściwej jakości usług była ścisła współpraca z sąsiadami. Stąd w wielu regionach dochodziło do oddolnych procesów integracyjnych. Gminy się łączyły, wchłaniały jedna drugą by jako większa struktura lepiej sobie radzić z wyzwaniami zapewniania mieszkańcom usług o odpowiedniej jakości. Espoo, drugie po stolicy, największe dzisiaj miasto Finlandii (współtworzące z Helsinkami de facto jedną aglomerację połączoną metrem) powstało właśnie w taki sposób w 1972 roku z połaczenia 5 gmin. Dzisiaj jest jednym z najważniejszych w Europie klastrów nowych technologii (mieszczą się tam centrale takich firm jak Nokia, HMD Global, Tieto, KONE, Neste, Fortum, Orion, Foreca, Rovio czy Remedy Entertainment).

… zatem integracja

Od lat dyskutowano o konieczności wprowadzenia nowego szczebla administracyjnego, który ułatwiłby kontraktowanie i organizację wspomnianych usług. Kultura polityczna Finlandii charakteryzuje się dążeniem do konsensusu za wszelką c enę, co powoduje, że niekiedy trudne politycznie do przeprowadzenia kwestie długo nie są jednak podejmowane w sposób konkretny. Wyzwanie podjął koalicyjny rząd w kadencji 2015-2019, sposób realizacji był jednak przedmiotem nieustannych sporów z opozycją, jak i pomiędzy partiami tworzącymi gabinet. Najpoważniejsze kontrowersje dotyczyły dwóch kwestii. Dla opozycji kluczowa była sprawa  liczby i granic nowych regionów. Juhę Sipilę, premiera z Partii Centrum (Keskusta) będącą spadkobierczynią ludowej Partii Agrarnej, oskarżano o próby gerrymanderingu, czyli konstruowania okręgów wyborczych w sposób zapewniający jego ugrupowaniu (tradycyjnie najpopularniejszemu na terenach wiejskich) największe szanse na wyborczy sukces. Dla opinii publicznej z kolei, najpoważniejszą obawą jak wynikało z sondaży była możliwość prywatyzacji lub komercjalizacji części usług medycznych w imię „poprawy konkurencyjności” usług. Rozwiązania tego typu forsowała szczególnie Partia Koalicyjna (Kokoomus), najbardziej prorynkowe ugrupowanie w kraju. Większość autorytetów ze świata nauki specjalizujących się w organizacji opieki zdrowotnej oraz w polityce społecznej i pracy socjalnej krytykowało projekty Sipili.  Projektowana reforma ostatecznie upadła wiosną 2019 roku. W efekcie fiaska swojego flagowego projektu politycznego Sipilä złożył rezygnację na ręce prezydenta Sauliego Ninisto, co doprowadziło do przedterminowych, chociaż przeprowadzonych zaledwie kilka miesięcy przed ustawowym terminem, wyborów parlamentarnych. Koalicyjny rząd pod kierownictwem socjaldemokratki Sanny Marin, w którym Keskusta, już pod nowym przywództwem, została mniejszościowym koalicjantem, przedstawił kompromisowy projekt reformy zaakceptowanej w parlamencie w styczniu 2021 roku. 

23 stycznia 2022 roku odbyły się pierwsze w historii Finlandii samorządowe wybory powszechne do zupełnie nowego szczebla administracji publicznej. Głosowano na kandydatki i kandydatów do 21 nowych sejmików regionalnych (w tym sejmiku obejmującego wyłącznie stołeczne Helsinki), które mają przejąć władzę w zakresie zarządzania „usługami związanymi z jakością życia”, czyli będą się zajmować organizacją służby zdrowia oraz szeroko rozumianej pomocy społecznej. Wybory przyniosły wyniki zgodne z przewidywaniami, tj. zwycięstwo Partii Koalicyjnej z ok. 2 proc. przewagą nad Socjaldemokracją. Jedynym zaskoczeniem był lepszy niż wskazywałyby sondaże wynik Partii Centrum, co potwierdza jej mocną pozycję na fińskiej prowincji. Nowe sejmiki ukonstytuowały się wiosną 2022 roku, a od stycznia 2023 przejęły w pełni odpowiedzialność za funkcjonujące na ich terenie instytucje służby zdrowia i służby społeczne. Na jakiekolwiek oceny sposobu funkcjonowania nowego szczebla administracji jest oczywiście za wcześnie. 

Superpolitycy, superproblemy? 

Na razie jego pojawienie się wzmocniło jedną z nietypowych cech fińskiego systemu politycznego. W Finlandii istnieje bowiem możliwość łączenia mandatu parlamentarnego z funkcją radnej/radnego miejskiego lub gminnego. Dotyczy to również parlamentarzystów pełniących funkcje rządowe – premierka Sanna Marin wciąż jest równolegle radną w radzie miasta Tampere. Po powołaniu nowych regionalnych sejmików (pierwsze wybory były w styczniu) można łączyć funkcje radnego na radnej/radnego na dwóch szczeblach samorządu oraz parlamentarzysty/parlamentarzystki. Dzisiaj przynajmniej dwa mandaty łączy zdecydowana większość (ponad 80 proc.) deputowanych do Eduskunty (fińskiego parlamentu), kilkanaścioro z nich sprawuje równolegle trzy mandaty. Z kolei Li Andersson z Unii Lewicy i Annika Saarikko z Partii Centrum doczekały się, raczej ironicznego niż pochlebnego w wydźwięku, przydomka „superpolityczek”, bo łączą pięć funkcji, poza sprawowanymi mandatami parlamentarnymi, mandatami rad lokalnych, mandatami rad regionalnych są również szefowymi resortów (Edukacji i Finansów) oraz przewodniczącymi swoich ugrupowań. W przypadku Saarikko można dodać do tego i szóstą funkcję, jest bowiem również pierwszą zastępczynią szefowej rządu Sanny Marin. Teoretycznie mocno zdecentralizowany system polityczny pozwala zatem na integrację władzy i decyzyjności w rękach stosunkowo niewielkiej grupy polityków „siedzącej na wielu krzesłach”. Utrudnia to dopływ nowej krwi do polityki. 

Poza oczywistymi kłopotami związanymi z brakiem możliwości rzetelnego wypełniania tak wielu wymagających i czasochłonnych funkcji, rodzi to sytuację funkcjonowania wielu fińskich polityków w sytuacji permanentnego konfliktu interesów. Decyzje podejmowane na poziomie parlamentarnym mogą przecież naruszać interesy społeczności lokalnych i regionalnych. W przypadku polityków partii współrządzących, reprezentowanie tej samej grupy wyborców w różnych kontekstach legislacyjnych wymaga permanentnego wybierania między lojalnością wobec swojego miasta, regionu oraz koniecznością realizowania polityki rządowej. Zwraca się uwagę, że taka sytuacja może wpływać na erozję, bardzo dla Finów i fińskich elit politycznych ważnego, zaufania publicznego – tak do poszczególnych polityków, jak i instytucji demokratycznych jako takich. Problematyczność takiego modelu politycznego rzadko bywa szerzej dyskutowana w mediach, jednak publikacja przez jeden z think-tanków we wrześniu ubiegłego roku raportu na ten temat oraz obserwacja sposobu funkcjonowania nowego szczebla samorządu ma szansę ożywić ten temat. Zgodnie z fińską kulturą polityczną jednak, debata na temat ewentualnych zmian systemu na pewno będzie trwała bardzo długo, zanim jakiekolwiek próby zmian zostaną zaproponowane. 

---
dr hab. Wojciech Woźniak jest socjologiem zatrudnionym na Wydziale Ekonomiczno-Socjologicznym Uniwersytetu Łódzkiego. Obecnie pracuje również jako visiting researcher na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu w Helsinkach dzięki grantowi otrzymanemu w ramach programu im. Mieczysława Bekkera Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej. Jest członkiem Westermarck Society (Fińskiego Towarzystwa Socjologicznego). Zajmuje się relacjami między polityką a sportem, nierównościami społecznymi i fińskim modelem polityczno-kulturowym. Jego książka Państwo, które działa. O fińskich politykach publicznych ukazała się pod koniec 2022 roku nakładem Wydawnictwa Uniwersytetu Łódzkiego.

---
Wybrane źródła: 

Alapuro R. (1988), State and Revolution in Finland, University of California Press, Berkeley.
Autoniemi J. (2022), Politiikan polttava tuolileikki. Helsinki: Libera-säätiö. 
Kettunen P. (2001), The Nordic welfare state in Finland, „Scandinavian Journal of History”, vol. 26, nr 3, s. 225−247. 
Kettunen P. (2006), The tension between the social and the economic – a historical perspective on a welfare state, [w:] J. Ojala, J. Eloranta, J. Jalava (red.), Road to Prosperity: An economic history of Finland, Suomalaisen kirjallisuuden seura, Helsinki, s. 285–313. 
Lavonen J. (2017), Governance decentralisation in education: Finnish innovation in education, „Revista de Educación a Distancia”, nr 53, s. 1–2.
Lonka K. (2018), Phenomenal Learning from Finland, Edita Publishing, Helsinki. 
Lozano i in. (2020), Measuring universal health coverage based on an index of effective coverage of health services in 204 countries and territories, 1990–2019: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2019, „The Lancet”, vol. 396, s. 1250–1284
Niemelä M., Saarinen A. (2012), The role of ideas and institutional change in Finnish public sector reform, „Policy & Politics”, vol. 40, s. 171–191. 
Simola H. i in. (2017), Dynamics in Education Politics: Understanding and explaining the Finnish case. Abingdon, Routledge, New York.
Stenius H. (2012), Paradoxes of the Finnish political culture, [w:] J. P. Árnason, B. Wittrock (red.), Nordic Paths to Modernity, Berghahn Books, New York, s. 207–228.