Publikujemy wywiad z prezesem Związku Powiatów Polskich Ludwikiem Węgrzynem oraz dyrektorem biura ZPP Rudolfem Borusiewiczem
Prezes Związku Powiatów Polskich Ludwik Węgrzyn oraz dyrektor biura ZPP Rudolf Borusiewicz w rozmowie z Serwisem Samorządowym tłumaczą dlaczego nie należy likwidować powiatów, oceniają że odpartyjnienie samorządów nie jest możliwe, opowiadają się za zmianą zasad finansowania JST.
PAP: Co jakiś odżywa hasło likwidacji powiatów? Ostatnio rzuciło je ugrupowanie Kukiz’15 oraz prezydent Lubina, a zarazem jeden z liderów Bezpartyjnych, Robert Raczyński. Jak Panowie do tego by się odnieśli?
R.Borusiewicz: Powiaty mają w Polsce długą, kilkuwiekową tradycję. Podobnie za granicą ten rodzaj samorządu nie jest czymś nowym. W Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii hrabstwo, czyli odpowiednik naszych powiatów, to jedna z najważniejszych części administracji samorządowej. U nas powinno być tak samo, bo to przecież nie gmina, ale powiat – rozumiany jako usługowy ośrodek miejski wraz ze swoim otoczeniem - tworzy tę naturalną, lokalną wspólnotę. Jeśli mieszkamy w niewielkiej miejscowości gminnej, to najbliższe miasto powiatowe jest tym ośrodkiem, gdzie mamy swój szpital, sąd, inne instytucje, szkołę średnią, kluby sportowe, gdzie pracujemy, robimy zakupy, załatwiamy wiele spraw. Ten ośrodek jest dla nas punktem odniesienia, to on współtworzy te lokalne więzi, integruje okoliczne gminy i ich mieszkańców swymi funkcjami.
PAP: Stąd te nazwy, często historyczne: Ziemia Wschowska, Ziemia Kłodzka, Ziemia Przemyska, Zamojszczyzna, Białostocczyzna itd.
R.Borusiewicz: No właśnie. Warto dodać, że postęp cywilizacyjny przyczynił się do wzmocnienia roli powiatów, bo stajemy się bardziej mobilni, bo np. częściej posyłamy nasze dzieci do trochę bardziej oddalonej, ale za to lepszej szkoły, w naszym mieście powiatowym. Bo tam też pracujemy. To jak silnie powiaty są zakorzenione w lokalnych społecznościach, pokazała gierkowska reforma administracyjna, w ramach której próbowano zlikwidować powiaty. I choć formalnie one wówczas zniknęły, to dalej funkcjonowały – jako subregionalne jednostki administracji państwowej.
PAP: Które w 1990 r. „przechrzczono” na urzędy rejonowe, zajmujące się tym, czym zajmują się dziś powiaty.
R.Borusiewicz: Otóż to. Wracając jednak do odpowiedź na pierwsze pytanie: powiatów w Polsce nie da się zlikwidować. Można je co najwyżej pozbawić podmiotowości, ale jaki to ma sens? W 1998 r. nie utworzono na nowo powiatów, ale je tylko „usamorządowiono”, upodmiotowiono. W mojej ocenie przyszłością jest właśnie wspólnota lokalna szerszego zasięgu niż gmina.
PAP: To znaczy, że tej obecnej struktury, sposobu funkcjonowania powiatów nie należy w żaden sposób zmieniać?
L.Węgrzyn: Jako Związek Powiatów Polskich jesteśmy za reformowaniem, usprawnianiem tej struktury. Jeśli jednak ktoś mówi: „Zlikwidujmy powiaty, bo na tym zaoszczędzimy”, to znaczy, że nie rozumie, jaką funkcję samorządy powiatowe dziś spełniają. Gdyby je zlikwidować, ich zadania trzeba by dalej wykonywać, potrzebna byłaby do tego taka sama administracja. Z tą różnicą, że wspólnoty powiatowe utraciłyby wpływ na świadczone na ich rzecz usługi publiczne o ponadgminnym charakterze. W praktyce mogłoby to oznaczać np. likwidację szkół ponadpodstawowych czy placówek ochrony zdrowia.
A jeśli komuś się wydaje, że samorządy powiatowe są drogie, że tańszy byłby wariant centralistyczny, scentralizowanej władzy, to niech spojrzy na analizy naukowe, których jest bardzo dużo, a które to obalają ten mit. Jeżeli z kolei chcielibyśmy bardziej zracjonalizować, a także zestandaryzować koszty funkcjonowania samorządów powiatowych, po to, żeby je można było porównywać, to zróbmy standardy dla usług publicznych. Określmy, ile potrzeba pracowników do wykonania danej usługi publicznej w przeliczeniu na liczbę obsługiwanych osób.
PAP: A co z administracyjnym potworkiem, jakim są powiaty ziemskie, wokół dużych miast. Tak zwane obwarzanki. Czy nie lepiej byłoby je scalić w jeden powiat? Np. powiat grodzki nowosądecki z powiatem ziemskim nowosądeckim? W ten sposób można byłoby pokazać, że racjonalizujemy samorząd powiatowy, ograniczamy koszty jego funkcjonowania.
L.Węgrzyn: Trzeba popatrzeć na to szerzej. Ta kwestia nie dotyczy bowiem tylko powiatów, ale i gmin miejskich oraz ich „obwarzankowych” gmin wiejskich. Niewątpliwie można zastanowić się nad optymalną wielkością jednostki samorządu terytorialnego. Chociaż nie jest to takie łatwe, bo jednak wspólnota powiatowa ma swoje naturalne, historycznie ukształtowane granice, a samorząd to wspólnota ludzi zamieszkałych na danych terenie i o tym nie należy zapominać.
Przypadki łączenia już były. Posłużę się przykładem Wałbrzycha. Powiat ziemski połączył się z powiatem grodzkim i nie wytrzymało to próby czasu. Antagonizmy i ambicje ludzi, ambicje społeczeństw były tak duże, że okazało się to złym rozwiązaniem. Nad tym trzeba się poważnie zastanowić.
R.Borusiewicz: W jednym krytyka takich powiatów ziemskich i grodzkich jest zasadna. Pokażę to na przykładzie. Liceum w Nowym Sączu jest utrzymywane przez powiat grodzki, czyli miasto na prawach powiatu Nowy Sącz. Ale ponad połowa uczniów tej szkoły nie mieszka w Nowym Sączu, dojeżdża z okolicznych gmin, z całej Sądecczyzny, czyli z powiatu ziemskiego Nowy Sącz. To samo dotyczy sądu rejonowego czy szpitala. Mimo to nie należy takich powiatów łączyć „odgórnie”, ale robić to tylko wtedy, jeśli same zechcą się połączyć, będzie między nimi „chemia”.
PAP: Obok hasła likwidacji powiatów pojawia się postulat wprowadzenia bezpośredniego wyboru starostów i marszałków, a także jednomandatowe okręgi wyborcze na wszystkich szczeblach. Ma to być antidotum na upartyjnienie samorządów, które jest problemem. Ja też pokażę to na przykładzie. Wychowałem się w małej miejscowości w Świętokrzyskiem. Starostą jest tam mój kolega z sąsiedniej ulicy, a jednocześnie działacz PSL. Wszyscy tam się dobrze znają. Więc zdarza się, że przychodzą do niego znajomi z naszej miejscowości i proszą o pracę. A on odpowiada: „Najpierw zapisz się do PSL”. To, oczywiście, jednostkowy przykład, ale sygnałów o tym, że w samorządach takie praktyki mają miejsce, jest wiele. Jak Panowie do tego by się odnieśli? Czy odpartyjnienie samorządów w Polsce to mrzonka, jedynie kampanijna demagogia?
L.Węgrzyn: Odpartyjnienie samorządu - szczególnie tych rodzajów samorządu, które są wyżej niż gmina - jest praktycznie niemożliwe. Polityka jest wszechobecna, polityka - to nie tylko ta "polityka" pisana z przymiotnikiem, jest to "polityka społeczna", "polityka gospodarcza", "polityka rozwoju", ale również ta polityka pisana przez małe, powszechnie nielubiane "p" jak "polityka partyjna". Każdy ma jakieś przekonania, każdy gdzieś należy, każdy jest powiązany. Nawet poseł Kukiz'15, któremu wydaje się, że może być bezpartyjny, ale to przecież nieprawda, bowiem on jest też przybudówką określonego ugrupowania. I wygłaszanie takich sądów jest niczym nieuzasadnione, bo na razie w Polsce nie ma takiej siły, żeby tak rozumiane odpartyjnienie było do przeprowadzenia. Jest wręcz odwrotnie. Gdy słucha się wypowiedzi niektórych partyjnych funkcjonariuszy, to oni oczekują, żeby w wyborach do wyższych szczebli samorządów - do powiatu, do sejmiku wojewódzkiego – mogli startować wyłącznie kandydaci zgłaszani przez partie polityczne. Dlatego mówienie dzisiaj o odpartyjnieniu to śmieszność.
PAP: A co z bezpośrednim wyborem starostów i marszałków oraz z JOW-ami?
L.Węgrzyn: Bezpośrednie wybory starosty uważam za możliwe, aczkolwiek mało prawdopodobne. Co do jednomandatowych okręgów wyborczych, to większość samorządowców na poziomie powiatów tak konstruuje listy kandydatów, jak konstruowaliby je po wprowadzeniu JOW-ów. Czyli dany kandydat ma zdobywać wyborców nie w całym, kilkumandatowym okręgu wyborczym, ale najbliżej miejsca swojego zamieszkania. Potrzebna jest też pewna edukacja społeczeństwa. Polegająca na tym, żeby uświadomić mieszkańcom, że radny powiatowy reprezentuje cały powiat, a nie tylko swoją gminę czy wieś. Jednomandatowe okręgi wyborcze utrwalałaby taki partykularyzm i brak spójnego działania. Na powiat trzeba patrzeć i podejmować związane z nim decyzje nie z perspektywy danej gminy czy miejscowości, ale całego powiatu.
A to, że wójtem, burmistrzem, starostą jest czyjś kolega z takiej czy innej piaskownicy, to nic zdrożnego. Wszyscy jesteśmy "zwierzętami społecznymi", wychowaliśmy się w grupie, "w stadzie", w przedszkolu, w podstawówce, w średniej szkole, na studiach... I trudno byłoby, żeby przy okazji dorosłości i wchodzenia w życie publiczne nagle zerwać te więzi. Każdy z nas jest dorosłym i świadomym człowiekiem i dokonuje wyborów.
PAP: Co trzeba by zmienić, jeśli chodzi o finansowanie powiatów? Pytam o to, bo jeden z głównych wytaczanych przeciwko nim argumentów, brzmi: powiaty są słabe, także finansowo.
L.Węgrzyn: W finansowaniu powiatów trzeba zmienić wszystko. Podobnie, jak i w finansowaniu innych szczebli jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba zmienić ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Bo jest przestarzała, nie powiązana bezpośrednio z zadaniami, a tylko z dochodami. Dlatego też, aby to zrobić w pierwszej kolejności, należy wprowadzić standaryzację usług publicznych - żeby dookreślić dokładnie, co dany samorząd robi. Przecież to się wszystko da policzyć. Jeżeli oszacujemy koszt tych usług, dowiemy się w ten sposób, jakie środki są potrzebne, żeby te zadania - przypisane, bo mówię też o powiatach - zrealizować. Dziś jest tak, że powiaty nie realizują zadań, które chciałyby realizować. Zamiast tego wykonują te zadania, które są im przypisane przepisami w drodze ustaw. Nie ma zadania w ustawie - nie jest ono zadaniem powiatu, to domniemanie generalnej kompetencji gminy. Natomiast myślę, że najwyższy już czas, żeby to wystandaryzować. To jest możliwe i realne. Powiaty były niedoszacowane w kilkunastu procentach na starcie. Dzisiaj oceniam, że niedofinansowanie jest na poziomie kilkudziesięciu procent. Tylu środków brakuje im na pełną realizację zadań. I tutaj przy finansowaniu musimy się zdecydować: albo chcemy, żeby zadania były realizowane, albo jest to polityczna gra: dajemy zadanie, ale nie dajemy na nie pieniędzy, żeby ci na dole o nie się zagryźli. Czyli klasyczne: dziel i rządź. Na realizację zadań potrzeba pieniędzy, pieniędzy i jeszcze raz pieniędzy.
PAP: Największym problemem dla samorządów powiatowych wydają się być szpitale i ich zbilansowanie. Jak w świetle tego oceniają Panowie w wprowadzaną właśnie przez Ministerstwo Zdrowia reformę, polegająca na zmianie finansowania szpitali, na wprowadzeniu sieci szpitali?
L.Węgrzyn: Problem finansowania szpitali nie jest problemem powiatów. To problem państwa. To problem zapisany w Konstytucji - w ustawie zasadniczej, to prawa obywatela, każdego obywatela do darmowej służby zdrowia, do zapewnienia mu bezpieczeństwa zdrowotnego. Powiaty są tylko instrumentem do realizacji polityki państwa, które - z przykrością trzeba powiedzieć - pozbyło się problemu, przekazując te zadania powiatom bez stosownego zabezpieczenia środków. Po kilkunastu latach walki o finansowanie szpitali w znacznej części udało się odbić od dna. Szpitale są mniej zadłużone niż były. Są w coraz większej części placówkami, które nie mają takich zobowiązań, które by kwestionowały ich istnienie. Natomiast co do nowych rozwiązań, to jeszcze nie ma na ich temat wyrobionego zdania, bo podobnie, jak i w innych przypadkach – wszystko na razie dzieje się teoretycznie. Jak to jeden z polityków powiedział: żyjemy w państwie teoretycznym. Krócej rzecz ujmując: nie znam na razie rozwiązań dotyczących finansowania szpitali powiatowych i dlatego nie mogę ich ocenić, nie chcę na razie na ich temat się wypowiadać.
Rozmawiał: Jacek Krzemiński
jmk/ woj/