Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych: wyrok NSA z poz. 77



Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 września 2005 r. (I OSK 328/05)

Analiza przepisów zawartych w art. 36a i art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazuje, że to wójt gminy jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy. Oznacza to, że wójt jako organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, a co za tym idzie — jest również uprawniony do jego unieważnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2004 r., IV SA/GL 625/04, w sprawie ze skargi Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-N-0911/226/R/04Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2004 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowiska dyrektorów Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H.:
1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-N-0911/226/R/04 Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2004 r.;
2) zasądza na rzecz Gminy H. od Wojewody Ś. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z uzasadnienia

Wyrokiem z dnia 25 października 2004 r., wydanym w sprawie IV SA/GL 625/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowiska dyrektorów Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym:
Zarządzeniem nr 147/25/04 z dnia 7 kwietnia 2004 r. Wójt Gminy H. unieważnił konkurs na stanowiska dyrektorów w Zespołach Placówek Oświatowych w O. i w H. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 36a w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz § 8 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). Jako przyczynę unieważnienia konkursu Wójt wskazał na nieprawidłowości w trakcie dokonywania przez komisję konkursową merytorycznej oceny kandydatów.
W dniu 29 czerwca 2004 r. Wojewoda Ś. w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdził nieważność zarządzenia nr 147/25/04 Wójta Gminy H. z dnia 7 kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, iż § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. nie upoważnia organu wykonawczego gminy do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a zatem na mocy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym właściwą do podejmowania decyzji w tym przedmiocie jest rada gminy.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie. Jej zdaniem wykonywanie czynności związanych z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły należy do kompetencji wójta, albowiem to wójt nawiązuje stosunek pracy z kandydatem na stanowisko. Do niego więc również będzie należeć unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora. (...).

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż uregulowanie zawarte w art. 36a ustawy o systemie oświaty z związku z art. 5c (przed zmianą ustawy w 2003 r.) wskazywało wójta (burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa) jako organ gminy upoważniony do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w ściśle określonych w tym przepisie wypadkach. Dodany, na mocy art. 1 pkt 37 lit. c ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty, do art. 36a ustawy o systemie oświaty ust. 7a stanowił podstawę prawną dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia, określającego regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę.

Korzystając z uprawnienia wynikającego z delegacji ustawowej, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r. (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), w którym w § 1 ust. 1 określił, iż konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki ogłasza organ prowadzący szkołę lub placówkę, w § 8 zaś, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionego odrzucenia oferty, przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków czy innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Organem prowadzącym szkołę w myśl przepisów ustawy o systemie oświaty jest organ gminy. Zgodnie z przepisem art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy gminy dzielą się na stanowiące i wykonawcze. Rozważenia zatem wymaga, któremu z organów gminy można przypisać kompetencje w zakresie ogłaszania i unieważniania konkursów dotyczących powołania na stanowisko dyrektora szkoły.

Normą o charakterze kolizyjnym w rozpoznawanej sprawie jest, zdaniem Sądu, przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz art. 18a ust. 1, w myśl którego rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną (...). Unieważnienie konkursu jako czynność stanowiąca (kontrolna) należy zatem do kompetencji rady gminy. (...)

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik Gminy H. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36a ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę H. ma usprawiedliwione podstawy.
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, który z organów gminy w świetle art. 36a ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855) — jest organem uprawnionym do ogłoszenia, przeprowadzenia, a co za tym również idzie, unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły.

Sąd I instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę, podzielił stanowisko Wojewody Ś., iż podmiotem uprawnionym do ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H. była Rada Gminy H. A skoro Rada Gminy H. posiadała kompetencje do ogłoszenia przedmiotowych konkursów, to należało również uznać, iż tylko ona była uprawniona do ich unieważnienia.

Zaprezentowane stanowisko nie jest zasadne.
Przede wszystkim należy rozważyć, jakie znaczenie dla określenia kompetencji poszczególnych organów samorządu terytorialnego może mieć treść powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r.

Otóż w art. 36a ust. 7a ustawy o systemie oświaty została zawarta delegacja ustawowa dla właściwych ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz trybu pracy komisji konkursowej, z uwzględnieniem w szczególności sposobu ogłaszania konkursu i sposobu nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż wszelkie czynności związane ze sposobem ogłaszania konkursu i nadzorowaniem prawidłowości postępowania konkursowego zostały przypisane organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę bez wskazania, o jaki konkretnie organ chodzi.

Zawarte w § 1 ust. 1 i § 8 przytoczonego wyżej rozporządzenia sformułowania, iż konkurs na stanowisko dyrektora ogłasza organ prowadzący szkołę lub placówkę oraz że organ ten unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie, nie mogą świadczyć, iż przepisy te określają kompetencje dla konkretnego organu prowadzącego szkołę, spośród wymienionych w art. 5c ustawy o systemie oświaty. Sformułowania dotyczące organu prowadzącego szkołę są jedynie powtórzeniem treści przytoczonej wyżej normy zawierającej delegację do wydania rozporządzenia.
Odpowiedzi na pytanie, który z organów gminy jest uprawniony do ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu oraz jego unieważnienia, należy zatem poszukiwać wyłącznie w drodze wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na treść art. 5c ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzył trzem grupom podmiotów. Do pierwszej grupy zakwalifikował radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa, do drugiej — wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, natomiast do trzeciej — wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa. W punktach od 1 do 3 poszczególnym grupom organów prowadzących szkołę zostały przypisane kompetencje do wykonywania konkretnie określonych zadań.

I tak w pkt 1 art. 5c organom stanowiącym jednostek samorządowych, zostały powierzone zadania wymienione w art. 5 ust. 9, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 5 ustawy. Z analizy tych przepisów wynika, iż zadania w nich wymienione dotyczą tworzenia, znoszenia i łączenia placówek oświatowych oraz nadawania im statutów, które są niewątpliwie czynnościami o charakterze stanowiącym.
W pozostałych dwóch punktach art. 5c kompetencje zostały rozdzielone pomiędzy organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego i dotyczą one w większości zadań związanych z prowadzeniem utworzonych, przez organy stanowiące, placówek oświatowych.

W punkcie drugim art. 5c do kompetencji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarządu powiatu, zarządu województwa, jako organów prowadzących szkołę należy wykonywanie czynności określonych między innymi w art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 36a w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. stanowił, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). W pozostałej części tego przepisu została uregulowana procedura wyłonienia kandydata na stanowisko tegoż dyrektora. Mianowicie, zgodnie z ust. 3, kandydata wyłania się drodze konkursu. Przy czym wymogu przeprowadzenia konkursu nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (ust. 3a). Jeżeli jednak do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w jego wyniku nie będzie wyłoniony kandydat, wówczas organ prowadzący szkołę może powierzyć to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, oczywiście po spełnieniu wymogów wynikających z tego przepisu (ust. 4). W ust. 5, 6, 7 został określony skład i zasady powołania członków komisji konkursowej. Z ust. 8 wynika natomiast, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na okres 5 lat szkolnych, i po upływie tego okresu organ prowadzący szkołę w trybie ust. 9 może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko piastuje. Jak z powyższego widać, ustawodawca, wprowadzając zasadę obsadzania stanowisk dyrektorów w drodze konkursów, przewidział również możliwość odstąpienia od przeprowadzenia konkursu, przekazując do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy powołanie dyrektora. Z treści tego przepisu rozpatrywanego łącznie z przepisem art. 5c pkt 2 ustawy wynika, iż wszystkie wymienione w nim kompetencje zostały powierzone wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), zarządowi powiatu lub zarządowi województwa. Pominięcie w art. 5c pkt 2 , ust. 3, 5b, 7, 7a, 8, 9a i 10 art. 36a ustawy zostało spowodowane tym, iż przepisy te nie zawierają żadnych zapisów dotyczących kompetencji organów.

Jeśli chodzi o art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, to stwierdzić trzeba, iż przepis ten określa wyłącznie zasadę wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Nie mówi natomiast, przez kogo ma być ogłoszony i przeprowadzony. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę, a jest nim w rozpoznawanej sprawie, w myśl cytowanego wcześniej art. 5c pkt 2 — wójt gminy, powołuje komisję konkursową w składzie określonym tym przepisem. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że to wójt gminy jest organizatorem konkursu na dyrektora szkoły. Powołuje on bowiem komisję i do jego kompetencji winien należeć nadzór nad jej pracą. Powoływane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu reguluje w istocie tylko kwestie organizacyjne związane z miejscem ogłoszenia konkursu, jego przeprowadzenia, trybu pracy komisji i jej nadzorowania oraz przesłanki unieważnienia konkursu.
Przedstawiona analiza przepisów zawartych w art. 36a i art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazuje, że to wójt gminy jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy. Oznacza to, że wójt jako organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły (§ 1 rozporządzenia), a co za tym idzie — jest również uprawniony do jego unieważnienia (§ 8 rozporządzenia).

Jeśli zatem, w świetle powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty, sporne kompetencje organu wykonawczego gminy (wójta) są określone ustawowo, to przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wprowadzający zasadę domniemania właściwości rady gminy, której celem jest zapobieganie sporom kompetencyjnym między organami gminy, nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Wspomniany przepis wprowadza domniemanie kompetencji rady gminy, ale wyłącznie w przypadku, gdy sprawa pozostaje w zakresie działania gminy, a na podstawie przepisów ustaw nie można ustalić, który z jej organów jest właściwy do jej załatwienia. Sytuacja taka nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie.
Trzeba się również zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, że gdyby ustawodawca chciał zadania w zakresie ogłoszenia konkursu oraz jego unieważnienia przyznać radzie gminy, to z pewnością uczyniłby to w przepisach ustawy o systemie oświaty lub też wprost w ustawie o samorządzie gminnym. Dlatego też rozważania Sądu I instancji na temat konstytucyjnego podziału kompetencji stanowiących i wykonawczych między organy gminy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, należy również podkreślić, że wykładnia art. 36a w zw. z art. 5c ww. ustawy, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z którą przyjmuje się w ramach jednego przepisu, iż do powierzenia stanowiska dyrektora, co jest rezultatem przeprowadzenia w sposób prawidłowy konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć konkursu, powołania komisji konkursowej właściwy jest wójt, natomiast do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora i unieważnienia tego konkursu właściwa jest rada gminy, prowadziłaby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do zanegowania racjonalności ustawodawcy. O słuszności przedstawionej wyżej interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty świadczy również obecna linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 123/05 i 124/05, niepublikowane; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., I OSK 591/05, niepublikowany), zgodnie z którą poszczególne czynności związane z obsadzaniem stanowisk dyrektorów placówek oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego są przekazane do kompetencji organów wykonawczych tych jednostek. Ten punkt widzenia potwierdzają także załączone do akt sądowych pisma Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz Rządowego Centrum Legislacji, które mimo iż nie stanowią wykładni obowiązującego prawa, to z pewnością mogą być wskazówką, w jakim kierunku będą zmierzały ewentualne zmiany legislacyjne.

Z uwagi na powyższe (...) orzeczono jak w sentencji wyroku.

kkż/