Jednym z najistotniejszych skutków przemian ustrojowych zapoczątkowanych w Polsce w końcu lat 80. XX w. było przywrócenie samorządu terytorialnego w 1990 r. Początkowo funkcjonował on jedynie na poziomie gminnym, ale od 1 stycznia 1999 r. wprowadzano trzy poziomy jednostek samorządu terytorialnego (JST): gminy, powiaty i województwa. Dla funkcjonowania samorządów terytorialnych istotne było również przystąpienie  Polski 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej (UE), od kiedy to wspólnoty terytorialne stały się beneficjantami, a także dystrybutorami (samorząd województwa) środków pomocowych alokowanych w ramach funduszy służących osiąganiu celów europejskiej polityki spójności.

28 lat działalności samorządu terytorialnego skłania do krytycznej oceny jego funkcjonowania i wskazania instytucjonalnych słabości wymagających reformy.

Jednym z podstawowych problemów funkcjonowania samorządów terytorialnych jest znaczny i postępujący stopień ich upolitycznienia. Można powiedzieć, że fundamentalna idea samo-rządzenia się wspólnot terytorialnych nie została do końca zrealizowana w praktyce. Problem ten widoczny jest przede wszystkim na poziomie regionalnym oraz w największych ośrodkach miejskich, w których samorządy stają się swoistą areną walki o władzę między dużymi ugrupowaniami politycznymi, a w mniejszym stopniu emanacją potrzeb wspólnoty danego terytorium.

Procesy upolitycznienia samorządów upodabniają ich funkcjonowanie do „wielkiej polityki" prowadzonej na szczeblu władzy centralnej, co w dużej mierze zaciera podstawowe idee samo-decydowania wspólnot o sprawach ich dotyczących. Skutkuje to tym, że inicjatywy i aktywność władz terytorialnych są w nadmiernym stopniu podporządkowane celom polityczno-wizerunkowym służącym zdobywaniu poparcia wyborczego, a mniej inicjatywom prorozwojowym.

Ogólnym sposobem przeciwdziałania tym tendencjom może być wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz implementacja w praktyce idei współrządzenia/współzarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym przez różnych interesariuszy. Może to np. oznaczać (obserwowane już z resztą w większych ośrodkach) zwiększenie się zaangażowania tzw. ruchów miejskich w procesy zarządzania rozwojem.

Zasadne jest również wzmacnianie roli tzw. jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym (gminnym) - poprzez aktywizację rad sołectw i osiedli, np. w odniesieniu do współdecydowania o kształtowaniu fizycznego zagospodarowania najbliższego otoczenia.

Innym problemem, związanym z funkcjonowaniem samorządów terytorialnych, jest znaczny stopień „rozdrobnienia" podziału administracyjnego kraju. Zbyt duża liczba słabych ekonomicznie gmin, powiatów, a nawet regionów jest również efektem nadmiernego kierowania się kryteriami politycznymi, a także historycznymi przy ustalaniu podziału terytorialnego kraju w latach dziewięćdziesiątych XX w.

 Problem ten widoczny jest w szczególności na poziomie lokalnym i przejawia się, m.in. w występującym w wielu miejscach kraju podziałem miasta i otaczających go terenów podmiejskich oraz wiejskich na dwie jednostki administracyjne - tj. gminę miejską i wiejską - mimo iż tworzą one funkcjonalną całość.

Innym problemem jest odtworzenie struktury powiatowej kraju w granicach nawiązujących do historycznych podziałów, tj. dostosowanych do zupełnie innej niż współczesna mobilności społeczeństwa.

Dyskusyjną kwestią jest również liczba i wielkość województw - w założeniach reformy administracyjnej kraju z 1999 r. proponowano mniejszą niż aktualna liczbę regionów (10, 12). Problem rozdrobnienia administracyjnego kraju może być potencjalnie rozwiązywany na różne sposoby, przy czym mogą być one stosowane równolegle.

Pierwszym i bardziej oczywistym jest łączenie jednostek dotychczas istniejących w większe wraz z ewentualną korektą przebiegu ich granic. Drugim - jest wprowadzanie rozwiązań pozwalających na wyodrębnianie na bazie obecnego podziału administracyjnego kraju tzw. obszarów funkcjonalnych (obejmujących spójne przestrzennie obszary o podobnych funkcjach, problemach i potencjałach rozwojowych) oraz instytucjonalizację zarządzania nimi, np. poprzez tworzenie związków JST na danym obszarze.

Rozwiązania takie są już dziś praktykowane w szczególności w miejskich obszarach funkcjonalnych. Stosuje się je jednak w bardzo ograniczonym zakresie. Jak dotychczas, ustawowo powołany został tylko jeden związek metropolitalny pod nazwą „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia".

Motywacją dla powoływania związków JST w obszarach funkcjonalnych może być zmiana kryteriów podziału środków budżetowych, premiująca JST nastwione na współpracę w zarządzaniu rozwojem. Ustanawianie obszarów funkcjonalnych i powoływanie związków JST może również w praktyce służyć realizacji zasady subsydiarności (pomocniczości) w zarządzaniu rozwojem, umożliwia bowiem tworzenie struktur instytucjonalnych na poziomie adekwatnym do rozwiązywanych problemów i realizacji zadań, które nie mogą być skutecznie rozwiązywane i realizowane na lokalnym poziomie zarządzania.

Z ewentualnymi zmianami wielkości i liczebności lokalnych jednostek terytorialnych powinna wiązać się również rewizja roli powiatów w systemie zarządzania rozwojem państwa. Powiaty pełnią jak dotychczas przede wszystkim funkcje związane ze świadczeniem usług publicznych zaspokajających bieżące potrzeby ludności, natomiast ich rola w strategicznym zarządzaniu rozwojem jest w praktyce dość ograniczona.

Powiaty pozbawione są w zasadzie całkowicie kompetencji związanych z kształtowaniem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi ważny aspekt współczesnych procesów rozwoju. Rozszerzenie roli administracji powiatowej w zakresie zintegrowanego planowania i zarządzaniu rozwojem (w tym przejęcie niektórych kompetencji gmin w zakresie planowania przestrzennego - np. na terenach wiejskich) może być traktowane jako jeden z postulatów reformy samorządu terytorialnego.

W odniesieniu do funkcjonowania samorządu województwa można zwrócić uwagę na problem roli administracji regionalnej w zarządzaniu rozwojem. Obecna praktyka wskazuje, że województwa samorządowe stały się przede wszystkim instytucjami pośredniczącymi w dystrybucji i alokacji publicznych środków pomocowych pochodzących głównie z funduszy UE.

Można jednak przewidywać, że rola ta ulegnie znacznemu ograniczeniu po roku 2020 i w latach późniejszych. Powodem tego będzie zmniejszenie się transferów finansowych z UE, co wynika z relatywnego wzrostu zamożności polskiego społeczeństwa na tle innych państw UE, zmiany kryteriów przyznawania środków pomocowych, słabej pozycji politycznej Polski w negocjacjach budżetu i in. Oznacza to, konieczność zmiany formuły funkcjonowania samorządów regionalnych, w kierunku działań służących kreowaniu endogenicznych czynników rozwoju, a nie jedynie absorpcji i alokacji zewnętrznych środków pomocowych.

Ogólnie można powiedzieć, że wszelkie zmiany organizacyjne i administracyjne w zakresie podziału terytorialnego kraju powinny być powiązane i podporządkowane zapewnieniu samodzielności finansowej JST (tj. uniezależniającej JST od zasilania środkami zewnętrznymi).

Aktualny model finansowania JST nie jest adekwatny do współczesnych cech gospodarowania i mobilności firm oraz ludności. Przy małych dochodach własnych motywacje władz samorządowych zorientowane są na cele populistyczne, tj. swoiste „rozdawnictwo" środków publicznych, zwiększające de facto koszty funkcjonowania jednostek, ale bez racjonalnego inwestowania w podstawy dla wzrostu regionalnej/lokalnej bazy dochodowej. Ponieważ każdy poziom samorządu potrzebuje wydajnych źródeł dochodów, należy rozważyć wprowadzenie podatków majątkowych związanych z przyrostem wartości z majątku jednostki terytorialnej.

Budżet JST powinien być więc powiązany z wartością jej majątku, aktywów (system finansowania wiążący dochody gminy, powiatu, regionu z wartością zasobów tych jednostek), co implikuje potrzebę dokonania równoległej reformy systemu opodatkowania w ogóle. Reforma ta powinna być ukierunkowana na zmniejszenie roli podatków dochodowych w zasilaniu budżetów publicznych i zwiększenie roli podatków majątkowych jako trudniejszych lub wręcz niemożliwych do uniknięcia (przy czym reforma podatkowa nie powinna oznaczać wzrostu obciążeń podatkowych per capita).

Należałoby również zapewnić możliwości pobierania opłat metropolitalnych  innych podobnych danin dla finansowania wspólnej infrastruktury w zinstytucjonalizowanych obszarach funkcjonalnych, a także zwiększyć wykorzystywanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego (PPT) jako mechanizmu finansowania rozwoju.

Zmianie sposobów finansowania JST towarzyszyć również powinno wprowadzanie w samorządach nowoczesnych metod zarządzania w sektorze publicznym, związanych z zarządzaniem w warunkach niepewności i koniecznością zarządzania ryzykiem, wynikającym z takich zjawisk jak np.: wahania koniunktury gospodarczej będące pochodną globalizacji gospodarki, migracje zewnętrzne, zmiany klimatyczne i in.

Szczególnie istotne jest jednak stosowanie zintegrowanego podejścia do planowania rozwoju i partycypacyjnego zarządzania opartego na współpracy podmiotów publicznych, społecznych i biznesowych. 

Potrzeba ta wynika ze zmiany natury uwarunkowań współczesnych procesów rozwoju. Dominująca dotychczas rola „twardych" czynników rozwoju (w tym infrastrukturalnych) - uległa ograniczeniu. Współcześnie kluczową rolę odgrywają czynniki „miękkie" takie jak: innowacyjność, przedsiębiorczość, kapitał ludzki i społeczny, 3T Floridy[1] itd.

W nowej, post-industrialnej erze, infrastruktura i wielkoskalowe inwestycje w jej rozbudowę, mają moc sprawczą rozwoju tylko wtedy, gdy pozwalają na usuniecie bariery rozwoju tam, gdzie zjawiska rozwoju już istnieją.

Podsumowując, można więc powiedzieć, że podstawowym wyzwaniem stojącym dziś przed samorządami terytorialnymi jest podejmowanie działań służących budowaniu tzw. kapitału terytorialnego, który jest definiowany jako „dostępność do czynników materialnych i niematerialnych na danym obszarze, które mogą tworzyć określone zasoby lub ograniczenia, decydujące o funkcjonowaniu obszaru funkcjonalnego. Nowoczesne i właściwe podejście do kapitału terytorialnego wskazuje jednak na jego relacyjną i synergiczną formułę [...].

Kapitał terytorialny to swoiste korzyści zewnętrzne (externalities) wytwarzane i dostępne w wyniku multi-funkcjonalnej interakcji użytkowników względnie wyodrębnionego terytorium. Innymi słowy kapitał terytorialny ma charakter dynamicznego w czasie i przestrzeni „złożonego dobra klubowego" dostępnego dla użytkowników (klubu) działających (działającego) w ramach obszaru funkcjonalnego"[2].

Endogeniczne walory, zasoby i czynniki - materialne jak i niematerialne - składające się na kapitał terytorialny określonego, dającego się wyodrębnić na podstawie kryteriów funkcjonalnych (a nie administracyjnych) obszaru, są kreowane w procesie rozwoju danego terytorium. Uruchamianie tych potencjałów jest w dużej mierze uzależnione od zdolności JST do nawiązywania współpracy w obszarach funkcjonalnych. Z tego też względu tak istotne staje się wprowadzanie w samorządzie terytorialnym rozwiązań służących wieloszczeblowemu zarządzaniu (multi-level governance).  

 * * * * *

dr Dominik Drzazga - ekspert z zakresu skuteczności planowania przestrzennego w zarządzaniu zrównoważonym rozwojem w układach terytorialnych. Adiunkt w Katedrze Zarządzania Miastem i Regionem na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego. Członek Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk. Sekretarz Oddziału Łódzkiego Towarzystwa Urbanistów Polskich. Brał udział w opracowaniu dokumentów strategicznych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, w tym w pracach eksperckich nad Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju 2030. Więcej informacji o autorze: http://www.eksperci.wz.uni.lodz.pl/nasi-eksperci/dominik-drzazga/

---

[1] 3T: technologia, talent, tolerancja. [2] Markowski T., Dylematy terytorialnego wymiaru w krajowych i regionalnych dokumentach strategicznych /w:/ „Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego do roku 2010 a strategie rozwoju społeczno-gospodarczego województw" [red.: J. Szlachta, J. Woźniak], Studia KPZK PAN, tom CXXXVII, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warszawa 2011a, s. 79; Zintegrowana Strategia Rozwoju Warszawsko-Łódzkiego Obszaru Funkcjonalnego do roku 2030 (projekt), [red.: T. Markowski], (publikacja współfinansowana przez UE ze środków EFS w ramach POKL, Priorytet V, Działanie 5.2, Poddziałanie 5.2.2), wyd. Uniwersytet Łódzki, Wydział Zarządzania, Katedra Zarządzania Miastem i Regionem, Łódź 2015, s. 13 i 149.