Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.]

Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu dofinansowanie wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Skuteczność jego uzyskania zależy od spełnienia przewidzianych prawem przesłanek tak formalnoprawnych, jak i materialnoprawnych (m.in. określona powierzchnia lokalu mieszkalnego czy niski dochód). Autor zauważa, że nieprecyzyjność tych przesłanek nie zawsze pozwala na pozbawione dyskrecjonalności rozstrzygnięcie organu administracji. Z pomocą przychodzi jednak orzecznictwo oraz wykładnia systemowa i celowościowa.

Jednym z praw konstytucyjnie zagwarantowanych obywatelom jest ujęte w art. 75 Konstytucji prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wyrazem jego realizowania jest w szczególności ustawowe zagwarantowanie pomocy państwa w ponoszeniu kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego. Pomoc ta przybiera formę wypłacanych świadczeń pieniężnych, których wysokość jest uzależniona od dochodu gospodarstwa domowego oraz liczby osób wspólnie mieszkających.

Z uwagi na charakter tych świadczeń ustawodawca określa je mianem “dodatków mieszkaniowych”. Wynika to stąd, że nie obejmują one pełnego, tj. całościowego pokrycia kosztów utrzymania lokalu, a jedynie stanowią partycypację w oznaczonej części wydatków, czyniąc z państwa – wspólnie z najemcą, właścicielem czy innym użytkownikiem – “współuczestnika” w utrzymaniu lokalu[1].

Uzyskanie statusu beneficjenta dodatku mieszkaniowego jest sytuacją niezwykle korzystną. Wiąże się ona bowiem z częściowym odciążeniem uprawnionego od ponoszenia kosztów utrzymania lokalu. Ten swoisty przywilej nie przysługuje jednak każdemu wnioskującemu; niezbędne jest spełnianie precyzyjnie określonych przesłanek przewidzianych zarówno prawem procesowym, jak i materialnym. Określono je w sposób ścisły i niedopuszczający stosowanego uznania administracji.

Powyższe zagadnienia regulują przede wszystkim dwa akty prawne: ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych[2] oraz kodeks postępowania administracyjnego[3]. Pierwsza ustawa wskazuje na przesłanki przyznania oraz rodzaje merytorycznych rozstrzygnięć co do dodatku mieszkaniowego, druga zajmuje się kwestiami formalnoprawnymi, regulując całościowo problematykę postępowania w sprawie[4].

Zarazem jednak sposób sformułowania przesłanek powoduje konieczność sięgania w procesie wykładni do innych aktów normatywnych, w tym przede wszystkim z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa (np. kodeks cywilny[5]). Okoliczność ta może utrudnić obywatelowi – a niekiedy również występującemu w jego imieniu kwalifikowanemu pełnomocnikowi – ocenę, czy w konkretnej sytuacji wystąpienie o dodatek mieszkaniowy będzie skuteczne, czy nie. Również organ rozstrzygający może mieć problem z prawidłową subsumcją omawianej regulacji do konkretnego stanu faktycznego.

Przesłanki uzyskania dodatku mieszkaniowego można podzielić na te wynikające z prawa procesowego i te wynikające z prawa materialnego. Są one oczywiście połączone w ten sposób, że bez uzyskania statusu strony prawa procesowego nie jest możliwe uzyskanie statusu strony w znaczeniu materialnoprawnym. Jednocześnie jednak bycie stroną w sensie procesowym nie powoduje automatycznie uzyskania statusu strony w sensie materialnoprawnym – do tego są niezbędne pewne dodatkowe (materialnoprawne właśnie) przesłanki.

Przesłanką procesową przyznania dodatku mieszkaniowego jest wystąpienie z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z kolei do przesłanek materialnoprawnych, najogólniej rzecz ujmując, należy zaliczyć: posiadanie tytułu na podstawie art. 2 u.d.m., uzyskiwanie niskiego dochodu, posiadanie lokalu mieszkalnego o niewielkiej (w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego) powierzchni użytkowej oraz prowadzenie gospodarstwa domowego.

1. Przesłanki formalnoprawne

Beneficjentem dodatku mieszkaniowego można zostać wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnie o tym właściwy organ. Do tego może dojść jedynie w wyniku uruchomienia wnioskiem przewidzianej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych procedury administracyjnej (art. 7 ust. 1 u.d.m.).

Postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, co do zasady, nie może być wszczęte z urzędu. Jak się jednak wydaje, możliwe jest zastosowanie art. 61 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której wymaga się wniosku strony. Należy jednak mieć na uwadze, że przesłanką takiego działania może być wyłącznie szczególnie ważny interes strony[6], oraz to, że w toku postępowania należy uzyskać zgodę strony na rozstrzygnięcie sprawy.

Warto nadmienić, że – choć nie wynika to expressis verbis z ustawy – wnioskodawcą może być wyłącznie osoba fizyczna. Wskazuje na to nie tylko cel ustawy (pomoc niezamożnym obywatelom), lecz także fakt, że ustawodawca – określając przesłanki materialnoprawne uzyskania dodatku mieszkaniowego – powołał się na okoliczności możliwe do spełnienia wyłącznie przez osoby fizyczne, np. zamieszkiwanie czy prowadzenie gospodarstwa domowego.

Nie ma przeszkód do tego, aby strona działała przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem, zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., może być osoba fizyczna posiadająca co najmniej ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W kontekście niniejszego postępowania będzie to chyba najczęściej osoba prowadząca z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe (domownik w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a.), jednak może być to również adwokat lub radca prawny. Ustanowienie pełnomocnika może nastąpić wraz ze złożeniem wniosku albo w toku postępowania. Okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia w kontekście doręczeń, od dnia bowiem powiadomienia organu administracji o ustanowieniu pełnomocnika na organie ciąży obowiązek zapewnienia pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu pod rygorem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.[7]

Na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wydaje się możliwe stosowanie instytucji następstwa procesowego z art. 30 § 4 k.p.a. Wskazany przepis stwarza możliwość kontynuowania postępowania tylko wówczas, jeżeli jego przedmiotem są prawa zbywalne lub dziedziczne. Przedmiotem tego postępowania jest natomiast kwestia przyznania świadczenia pieniężnego oznaczonej osobie z uwagi na pewne wspólne zależności (np. posiadany majątek). Przyznanie wskazanego świadczenia może być wprawdzie powiązane z przysługującym wnioskodawcy prawem zbywalnym czy dziedzicznym (np. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu), jednak samo rozstrzygnięcie nie dotyczy tego prawa[8].

2. Przesłanki materialno prawne

Niezależnie od powyższych kwestii proceduralnych skuteczne ubieganie się o dodatek mieszkaniowy wymaga spełnienia pięciu przesłanek wskazanych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

2.1. Wnioskodawca musi odnosić swoje uprawnienie do lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu mieszkalnego

Już pobieżna analiza omawianej ustawy wskazuje, że jej centralnym pojęciem jest pojęcie lokalu mieszkalnego. Ustawa uzależnia bowiem przyznanie dodatku mieszkaniowego od tego, czy wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny do lokalu, jaka jest powierzchnia użytkowa lokalu oraz czy jest w nim prowadzone gospodarstwo domowe. W związku z powyższym badanie wypełnienia przesłanek z art. 2–5 u.d.m. musi poprzedzać stwierdzenie, czy wnioskodawca ubiega się o świadczenie w odniesieniu do lokalu mieszkalnego.

Analizując wskazane zagadnienie, należy stwierdzić, że ustawodawca odnosi się w ustawie o dodatkach mieszkaniowych zawsze do jednej z dwóch kategorii przedmiotowych – samodzielnego lokalu mieszkalnego albo lokalu mieszkalnego. Choć pojęcia te brzmią niemal identycznie, nie są z sobą tożsame. Samodzielny lokal mieszkalny jest wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali[9]). Przykładem może być mieszkanie położone w kamienicy. Lokal mieszkalny stanowi natomiast “część” samodzielnego lokalu mieszkalnego charakteryzującą się brakiem trwałego wydzielenia ścianami, np. pokój w mieszkaniu.

Zastosowanie powyższej siatki pojęciowej wydaje się być niezbędne. Gwarantuje bowiem uprawnienia osobom, które dysponują tytułem prawnym do całego mieszkania (czyli samodzielnego lokalu mieszkalnego), jak również do jego funkcjonalnie wyodrębnionej części. Klasycznym przykładem tego ostatniego jest możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego małżonkowi, który dysponuje jedynie częścią samodzielnego lokalu mieszkalnego wydzielonego do korzystania wyrokiem rozwodowym.

Należy podkreślić, że brakuje przeszkody do tego, aby przyznać dodatek mieszkaniowy osobie dysponującej samodzielnym lokalem mieszkalnym wówczas, gdy ustawa wspomina tylko o lokalu mieszkalnym (tak jest np. w kontekście najmu). Brzmienie poszczególnych przepisów ustawy wskazuje, że prawodawca traktuje lokal mieszkalny jako kategorię szerszą (ogólniejszą)[10].

Warto dodać, że szczególną kategorią lokali mieszkalnych jest dom jednorodzinny, czyli budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (art. 5 ust. 1 u.d.m.). Z przedmiotowego punktu widzenia pojęcie to nie ma jednak większej doniosłości, po prostu sygnalizuje organowi administracji, jak wyliczyć powierzchnię użytkową takiego lokalu. Wykazanie przez stronę, że jest to lokal mieszkalny, nie podlega żadnym szczególnym rygorom ustawy. Jak się wydaje, strona w ogóle nie jest obowiązana podejmować żadnych czynności w tym zakresie. Okoliczność, że pomieszczenie, odnośnie którego złożono wniosek, nie stanowi lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu mieszkalnego, zostanie ewentualnie ustalona w toku obligatoryjnie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Taki wniosek wypływa z art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

2.2. Wnioskodawca musi zaliczać się do kategorii podmiotów z art. 2 u.d.m.

Druga ze wskazanych powyżej przesłanek mówi o tym, że dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko temu, kto zalicza się do jednej z grup podmiotów wskazanych w art. 2 u.d.m. (katalog zamknięty). Chodzi tutaj o:
a) najemcę lokalu mieszkalnego,
b) podnajemcę lokalu mieszkalnego,
c) osobę mieszkającą w lokalu mieszkalnym, do którego przysługuje jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu,
d) osobę mieszkającą w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku stanowiącym jej własność,
e) właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego,
f) inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,
g) osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, ale oczekujące na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Dodatek mieszkaniowy przysługuje wyłącznie na podstawie jednej ze wskazanych wyżej podstaw (art. 2 ust. 2 u.d.m.), a skumulowanie się powyższych przesłanek wydaje się niemożliwe. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że np. właściciel samodzielnego lokalu mieszkalnego byłby jednocześnie najemcą swego lokalu albo że osoba zajmująca lokal mieszkalny bez tytułu prawnego byłaby także uprawniona z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Oceniając, czy wnioskodawca wypełnia przesłankę z art. 2 u.d.m. (tj. czy jest uprawniony z danego stosunku prawnego, np. najmu), należy posiłkować się przepisami regulującymi daną instytucję.

Wprzypadkunajmubędątoart.680i n.k.c. Warto zatem pamiętać, że do nawiązania stosunku najmu wcale nie musi dojść na piśmie (art. 660 k.c.). Jeżeli jednak strony zachowały formę pisemną, wnioskodawca (najemca) powinien dołączyć umowę do wniosku. Jako wnioskodawca-najemca może wystąpić również małżonek osoby, która nawiązała stosunek najmu (i np. figuruje w umowie), a w pewnych sytuacjach nawet jej dzieci czy konkubent (art. 6801 oraz 691 § 1 k.c.).

Warto również podkreślić, że na gruncie tej przesłanki istotne jest pozostawanie w stosunku najmu, niezależnie od miejsca faktycznego przebywania. W zdecydowanej większości przypadków pojęcia te będą z sobą tożsame; nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, w której najemca będzie faktycznie zamieszkiwał inny lokal. Ewentualne negatywne rozstrzygnięcie będzie wówczas wynikać jednak nie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m., ale z art. 4 u.d.m. dotyczącego warunku prowadzenia gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym, z którym wniosek jest związany.

W podobny sposób należy rozpatrywać wniosek podnajemcy lokalu, przy czym nie ma znaczenia dla rozstrzyganej sprawy administracyjnej postanowienie art. 6882 k.c., zgodnie z którym podnajem wymaga zgody wynajmującego. Kwestia ta w ogóle nie podlega ocenie organu załatwiającego sprawę i nie będzie skutkować wydaniem decyzji negatywnej. Naruszenie art. 6882 k.c. nie powoduje bowiem uznania stosunku najmu za nieistniejący, a jedynie daje prawo wynajmującemu do wypowiedzenia najmu (art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego[11]).

Jeżeli chodzi o kategorię odnoszącą się do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, to należy stwierdzić, że zaliczenie do tej grupy wiąże się z koniecznością spełnienia dwóch wymogów. Po pierwsze, danej osobie musi przysługiwać spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Chodzi tu o ograniczone prawo rzeczowe przewidziane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych[12].

Na marginesie warto podkreślić, że na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przedmiotem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu może być nie tylko lokal mieszkalny, ale także lokal o innym przeznaczeniu; ustawodawca nie różnicuje bowiem w tym zakresie praw w zależności od charakteru czy przeznaczenia lokalu. Jednak w kontekście dodatku mieszkaniowego jest niezbędne, żeby omawiane prawo odnosiło się wyłącznie do lokalu mieszkalnego.

Po drugie, osoba taka musi zamieszkiwać w danym lokalu. Wbrew pozorom ocena, kiedy mamy do czynienia z “zamieszkiwaniem”, może budzić pewne kontrowersje w kontekście przewidzianego w polskim systemie prawnym obowiązku meldunkowego (art. 4 i n. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych[13]). Jak się jednak wydaje, zamieszkiwania nie należy łączyć z wypełnieniem obowiązku meldunkowego, ale z miejscem faktycznego przebywania[14]. Organ nie może zatem, analizując kwestię wypełnienia tej przesłanki, poprzestać na ocenie dokumentacji w zakresie ewidencji ludności[15].

Powyższą myśl potwierdzają tezy orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przez zamieszkiwanie należy rozumieć taką sytuację, gdy dana osoba (w tym przypadku posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) przebywa w konkretnym mieszkaniu z zamiarem stałego pobytu, to znaczy “gdzie koncentrują się wszystkie jej sprawy osobiste i majątkowe, choćby nawet przez czas dłuższy w lokalu tym nie przebywała z różnych przyczyn życiowych”[16]. Dodatku mieszkaniowego nie pozbawia zatem przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania spowodowana studiami, odbywaniem służby wojskowej czy pobytem w więzieniu[17].

Kolejna z podstaw obejmuje osoby mieszkające w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność. Ukształtowanie tej przesłanki jest podobne do ukształtowania przesłanki wcześniej omówionej. Nie wystarczy zatem sam tytuł własności budynku, w którym lokal się znajduje, niezbędne jest również zamieszkiwanie w położonym w nim lokalu, przy czym przerwy w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania nie stanowią podstawy do oddalenia wniosku.

Swoisty wymóg zamieszkiwania w lokalu, do którego jest zgłaszany wniosek, nie występuje natomiast w kontekście właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego. Brzmienie przepisu wskazuje, że już samo legitymowanie się tytułem własności wystarczy do spełnienia kryterium z art. 2 u.d.m. Jak się jednak wydaje, jest to wynik jedynie niezbyt szczęśliwej redakcji omawianego przepisu, zaś kwestia zamieszkiwania – mimo że wyraźnie niewymieniona – powinna być ustalana podobnie jak w sytuacjach omówionych wcześniej.

Wskazując pozostałe osoby uprawnione do dodatku mieszkaniowego, ustawa posługuje się zwrotem “inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem”. Kryterium jest tu zatem znacznie rozbudowane, jego zaś oba elementy mają charakter koniunkcyjny. Podstawę tę można rozbić na trzy okoliczności, które muszą zaistnieć łącznie:
1) wnioskodawca musi posiadać tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Tytułem prawnym może być w szczególności umowa użyczenia lokalu mieszkalnego (a nawet jego części[18]);
2) musi on zamieszkiwać dany lokal i ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem. Chodzi w szczególności o opłacanie rachunków za energię elektryczną, wodę, gaz, opłaty czynszowe, jak również inne koszty ponoszone po to, żeby utrzymać lokal w stanie niepogorszonym (np. konieczne naprawy);
3) wnioskodawca, nie posiadając tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, zajmuje go, oczekując na przysługujący mu lokal zamienny albo lokal socjalny. W istocie jest tu mowa o dwóch lokalach: lokalu zajmowanym, do którego wnioskodawca nie ma uprawnień, ale który zajmuje, oraz lokalu zamiennym (socjalnym), do którego wnioskodawca ma prawo, ale z jakiegoś powodu go nie zajmuje. Dodatek jest zatem przyznawany w odniesieniu do lokalu zajmowanego bez tytułu oraz może być przyznany i wypłacany tylko do czasu opróżnienia tego lokalu. Trzeba dodać, że prawo do lokalu zamiennego albo socjalnego musi przysługiwać najpóźniej w chwili wydania decyzji o przyznaniu dodatku[19].

Należy także zaznaczyć, że konstrukcja większości przesłanek, zgodnie z którą tytuł prawny do lokalu musi być połączony z faktycznym zamieszkiwaniem (korzystaniem) z lokalu, wynika z istoty dodatku mieszkaniowego. Celem omawianej regulacji nie jest bowiem swoiste odszkodowanie za niewielki metraż lokalu i wysokie opłaty w oderwaniu od kwestii korzystania z niego, ale realizowana przez państwo pomoc uboższym obywatelom w zakresie kosztów utrzymania lokali[20]. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraziło to niezwykle obrazowo stwierdzeniem, że “dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania pustostanu”[21].

2.3. Wnioskodawca musi być osobą prowadzącą gospodarstwo domowe

Trzecią z przesłanek, które należy spełnić, aby móc skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, jest prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego. Na tle tego pojęcia pojawia się w praktyce kilka problemów. Należy do nich zaliczyć: pojęcie gospodarstwa domowego, wymogi co do członków tego gospodarstwa oraz kwestię pojęciowej niezależności gospodarstwa domowego od pojęcia lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych zagadnień, należy stwierdzić, że pojęcie “gospodarstwa domowego” nie zostało zdefiniowane w ustawie. Posiłkując się innymi aktami normatywnymi, można przyjąć, że jest nim zespół osób mieszkających i utrzymujących się wspólnie albo jedna osoba utrzymująca się samodzielnie[22].

Co do kręgu osób wspólnie gospodarujących podstawowe znaczenie ma to, że wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego opiera się na zgodzie osób, które takie gospodarstwo tworzą, na jego istnienie oraz na porozumieniu między nimi co do ponoszenia wydatków na wspólne mieszkanie[23]. Nie ma tu znaczenia płeć wspólnie gospodarujących czy więzy pokrewieństwa[24].

W orzecznictwie podkreśla się także, że prowadzenie gospodarstwa domowego to nie tylko partycypacja w kosztach utrzymania mieszkania, lecz także wykonywanie innych czynności stanowiących pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego (np. sprzątanie czy zakupy)[25].

Powyższe uwagi wskazują, że ocena, kto i z kim prowadzi gospodarstwo domowe, musi być przeprowadzana niezwykle wnikliwie i zawsze z dokładnym i odrębnym zbadaniem każdego przypadku. Mowa bowiem o porozumieniu wspólnie gospodarujących, z natury raczej domniemanym, a także o podejmowaniu różnych, nie zawsze dających się jasno określić czynności na rzecz współmieszkańców. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadało się przeciw automatyzmowi w określaniu kręgu wspólnie gospodarujących, opierając czyjś udział w gospodarstwie domowym na podstawie np. systematycznego przyjeżdżania do domu rodzinnego[26].

Istotne znaczenie w kontekście omawianego problemu ma to, że w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca precyzuje, jakie “konfiguracje” w gospodarstwie domowym należy brać pod uwagę, decydując o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. I tak (art. 4 u.d.m.), gospodarstwo musi być prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą od innej osoby (np. najemcy).

Jak się wydaje, powyższe brzmienie jest dość niefortunne. Stosując bowiem ścisłą wykładnię językową omawianego przepisu, można dojść do wniosku, że dopuszczalne są tylko dwie sytuacje skutecznego wniesienia wniosku. Pierwsza – gdy wnioskodawca sam zamieszkuje w lokalu i prowadzi gospodarstwo domowe, druga – gdy wnioskodawca prowadzi gospodarstwo wspólnie z małżonkiem i innymi osobami, które stale w lokalu zamieszkują i gospodarują. Nietrudno natomiast wyobrazić sobie i taką sytuację, w której wnioskodawca będzie prowadzić gospodarstwo domowe wspólnie z małżonkiem, ale bez innych osób, albo taką, gdy w lokalu będą zamieszkiwać wnioskodawca, małżonek wnioskodawcy oraz jedno dziecko (art. 4 u.d.m. posługuje się liczbą mnogą: małżonek i “inne osoby”). Nie ma podstaw, żeby w takiej sytuacji odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, zwłaszcza że kolejne przepisy ustawy przewidują wskazane sytuacje[27].

Nie wydaje się również zasadne i logiczne ograniczenie kręgu uprawnionych do osób samotnych oraz małżonków. Wnioskodawca może przecież prowadzić gospodarstwo bez małżonka, ale z innymi osobami (np. konkubinat[28] czy wspólne zamieszkiwanie wstępnych ze zstępnymi). Celowym wydaje się zatem przyjęcie, że spójnik koniunkcji (“i”) należy w omawianym przypadku rozumieć jako alternatywę nierozłączną (“lub”), i przyjmować szerokie rozumienie art. 4 u.d.m. De lege ferenda trzeba postulować redakcyjną nowelizację przepisu.

Należy także zwrócić uwagę na to, że nie zawsze wszystkie osoby zamieszkujące w lokalu będą prowadzić jedno gospodarstwo domowe. Przypadek taki będzie mieć charakter wyjątkowy i będzie dotyczyć przede wszystkim sytuacji, gdy sąd orzekł o sposobie korzystania z mieszkania przez rozwodzących się małżonków, przeznaczając część mieszkania jednemu, a pozostałą drugiemu małżonkowi. W takim przypadku przyjęcie, że małżonkowie gospodarują samodzielnie i niezależnie od siebie nawzajem – jeżeli rzeczywiście tak jest – jest nie tyle wyrazem dobrej woli organu administracji, ile jego obowiązkiem[29]. Analogiczniemożna traktować taką sytuację, w której w jednym mieszkaniu zamieszkują dwie niepozostające w konkubinacie osoby, z których każda zajmuje wydzieloną część mieszkania (np. jeden pokój), ponosząc wydatki na utrzymanie siebie i lokalu niezależnie od drugiej.

Okoliczność podziału lokalu mieszkalnego między kilka gospodarstw domowych musi jednak podlegać znacznemu rygoryzmowi. W przeciwnym razie trzeba by się godzić na fikcyjne podziały gospodarstw domowych (np. na podstawie ustnej umowy[30]), co w związku z publicznoprawnym charakterem dodatków mieszkaniowych należy uznać za niedopuszczalne. Należałoby zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych występuje możliwe do obalenia domniemanie jedności gospodarstwa domowego w jednym lokalu mieszkalnym.

Podsumowując, osoba skutecznie ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy – oprócz posiadania tytułu prawnego albo faktycznego (art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m.) do lokalu mieszkalnego – musi prowadzić samodzielnie lub wspólnie z inną osobą (innymi osobami) gospodarstwo domowe. Krąg wspólnie gospodarujących w każdym przypadku musi podlegać gruntownej analizie, przy czym należy przyjąć pewną swobodę (daleką jednak od dowolności) w jego zakreślaniu. Swoboda ta nie obowiązuje jednak w przypadku, gdy w jednym lokalu mieszkalnym mają funkcjonować dwa lub więcej gospodarstw domowych. Rzeczywiste istnienie tego ostatniego stanu faktycznego należy traktować ze znaczną rezerwą i dopuszczać wyłącznie w wyjątkowych i bezspornych przypadkach.

2.4. Wnioskodawca musi posiadać mieszkanie o powierzchni wskazanej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych

Kolejną z przesłanek przewiduje art. 5 u.d.m., który przewiduje określoną powierzchnię lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Najkrócej rzecz ujmując, chodzi o to, że dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia mieszkania przypadająca na określoną liczbę wspólnie gospodarujących jest niewielka.

Regulacje ustawy są w tym zakresie niezwykle precyzyjne, ta bowiem “niewielkość” powierzchni została wyrażona w liczbach (art. 5 ust. 1 u.d.m.). I tak np. osoba samodzielnie zajmująca lokal może skutecznie ubiegać się o dodatek wówczas, gdy jej mieszkanie nie jest większe niż 35 m2, gdy są to dwie osoby – 40 m2, gdy natomiast pięć – 65 m2.

W tym miejscu raz jeszcze wypada przypomnieć, że obliczając powierzchnię lokalu na określoną liczbę osób, bierze się pod uwagę wszystkie osoby, z jakimi wnioskodawca zamieszkuje i gospodaruje, a nie tylko pozostające z nim w stosunku pokrewieństwa, nie ma zatem znaczenia charakter więzi łączących wnioskodawcę z pozostałymi domownikami[31].

Z drugiej jednak strony pod uwagę należy brać zawsze to, że kryterium liczby osób dotyczy w omawianym przepisie tylko osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe z wnioskodawcą. Jeżeli zatem np. prawomocnie orzeczono rozwód i sąd określił w wyroku rozwodowym sposób korzystania ze wspólnego mieszkania (wydzielając wnioskodawcy np. jeden spośród trzech pokoi), to organ administracji jest obowiązany oceniać sytuację wnioskodawcy przez pryzmat takiego wyroku, czyli jest zobowiązany uwzględnić jego treść przy ocenie materiału zgromadzonego w sprawie[32].

Należy również podkreślić, że powyższe liczby dotyczą tzw. normatywnej powierzchni użytkowej lokali. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, jego wyjaśnienie można natomiast odnaleźć w innych aktach normatywnych rangi ustawowej. Najbliższą w aspekcie funkcjonalnym wydaje się być definicja z ustawy o podatku od spadków i darowizn[33]. Zgodnie z jej art. 16 ust. 4 za powierzchnię użytkową budynku (lokalu) uważa się powierzchnię mierzoną po wewnętrznej długości ścian pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach budynku (lokalu) – zarówno naziemnych, jak i podziemnych, z wyjątkiem powierzchni piwnic i klatek schodowych oraz szybów dźwigów[34].

Wielkość powierzchni użytkowej powinna być oceniania przede wszystkim na gruncie odpowiednich dokumentów urzędowych. Nie zamyka to jednak drogi do przyjęcia, w szczególności w następstwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że powierzchnia użytkowa lokalu jest inna od wskazanej w stosownej dokumentacji. Zastosowanie znajdzie wówczas art. 76 § 3 k.p.a. Okoliczność taka powinna jednak podlegać dowodzeniu tylko na wniosek strony.

Szczególnymi rozwiązaniami są sytuacje opisane w art. 5 ust. 2 i 3 u.d.m. Pierwsza z nich dotyczy najmu (podnajmu) części lokalu mieszkalnego. Powierzchnię użytkową odnosi się wówczas nie do całości mieszkania, ale części zajmowanej przez gospodarstwo domowe najemcy, podnajemcy lub wynajmującego wraz z odpowiadającą liczbie członków gospodarstwa domowego częścią powierzchni pomieszczeń wspólnych (kuchni, łazienki, korytarza itd.).

Druga z sytuacji szczególnych dotyczy natomiast osoby niepełnosprawnej (w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych[35]) poruszającej się na wózku lub wymagającej z uwagi na charakter swej niepełnosprawności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Powierzchnię użytkową zwiększa się wówczas o 15 m2.

W tym kontekście na uwagę zasługuje kwestia zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W poprzednim stanie prawnym – przed nowelizacją z 2004 r. – ustalenie, że osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, mogło nastąpić na podstawie ogólnych reguł postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Mogło to zatem nastąpić na podstawie w szczególności opinii biegłego czy jakiegokolwiek orzeczenie lekarskiego[36]. Nieprecyzyjność powyższego przepisu, prowadząca do krzywdzącego niekiedy stosowania przez organy swobodnego uznania, doprowadziła do nowelizacji. Od 2004 r. przepis wyraźnie wskazuje, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzeka powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wydanie powyższego orzeczenia powinno nastąpić w trybie art. 106 k.p.a. Powierzchni tej nie zwiększa się natomiast wówczas, gdy osoba niepełnosprawna posiadająca stosowne orzeczenie zamieszkuje sama[37].

2.5. Wnioskodawca musi posiadać niski dochód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych

Piąta z przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego to wysokość średniego miesięcznego dochodu przypadającego na członka gospodarstwa domowego. Dochód ten oblicza się poprzez uśrednienie dochodu z trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku.

Nie każda wysokość dochodu prowadzi do przyznania dodatku. Dochód ten musi być niski, co oznacza, że nie może przekraczać oznaczonej (125% względnie 175%) wysokości najniższej emerytury z dnia złożenia wniosku. W skrajnych przypadkach, gdy wysokość najniższej emerytury ulega zmianie, chwila złożenia wniosku może zdecydować o tym, czy świadczenie zostanie przyznane.

Rozumienie pojęcia dochodu wymaga krótkiego komentarza. Otóż zgodnie z art. 3 ust. 3 u.d.m. przez dochód rozumie się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe (chyba że zostały zaliczone na koszty uzyskania przychodu). Na dochód składają się tylko przychody faktycznie uzyskane[38]. Na gruncie pojęcia dochodu – rozumianego jako przychód – orzecznictwo NSA daje podstawę do wniosku, że przyczyną odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego nie może być udzielony stronie kredyt, jest on bowiem świadczeniem zwrotnym[39].

Pewne kategorie dochodu – z uwagi na swój szczególny charakter – nie są brane pod uwagę w obliczeniach wykonywanych przez organ administracji na podstawie omawianego przepisu. Chodzi tu m.in. o świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, zasiłek pielęgnacyjny, okresowe zasiłki z pomocy społecznej czy dodatek mieszkaniowy. Wyliczenie z art. 3 ust. 3 ma jednak charakter zamknięty i nie można stosować w tym zakresie wykładni rozszerzającej. W związku z powyższym nie należy od dochodu odliczać na przykład alimentów czy składki na ubezpieczenie zdrowotne[40]. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie jednak wskazuje, że decydujące znaczenie przy ocenie, czy dana kwota jest wliczana do dochodu, ma cel danego świadczenia, a nie nazwa[41].

Należy nadmienić, że w przypadku, gdy wnioskodawca uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego, jego wysokość ustala się na podstawie powierzchni gruntów w hektarach przeliczeniowych i przeciętnego dochodu z jednego hektara przeliczeniowego ostatnio ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 3 ust. 4 u.d.m.).

Ustaleniu wysokości uzyskiwanego dochodu organ powinien poświęcić sporo uwagi. Stanowi ono bowiem zagadnienie kluczowe w przedmiotowej kategorii spraw[42] – błędne ustalenie wysokości dochodu może przecież doprowadzić do przyznania świadczenia w błędnej wysokości, a nawet do odmowy przyznania świadczenia.

Obowiązek ten nie ma charakteru pozaprawnego postulatu, wynika bowiem z przewidzianej i przywołanej wcześniej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a także art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Określenie “wyczerpujący” należy w szczególności rozumieć jako “zgodny z prawdą materialną”. Obowiązek organu nie oznacza jednak, że strona powinna pozostać bierna, przeciwnie – jej działania powinny zmierzać do pełnego wykazania, że dodatek jej przysługuje.

Rozwiązaniem, które ma w pewnym zakresie niwelować kontrowersje co do wysokości dochodu obliczonego przez organ administracji, jest regulacja art. 6 ust. 8 u.d.m. Przepis ten pozwala na przyznanie dodatku mieszkaniowego wówczas, gdy wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego jest nieznacznie większa od tej z art. 3 u.d.m. Jeżeli bowiem średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek obniża się o tę kwotę. Przesłanka dochodu ma zatem stosunkowo płynną granicę, dzięki czemu nie tylko obejmuje więcej przypadków, co z punktu widzenia zasady pomocy państwa należy ocenić korzystnie.

W kontekście dochodu należy również wspomnieć o art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m., w myśl którego rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskującego wskazującym na jego zdolność do uiszczania wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego jest obligatoryjną podstawą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Przepis ten spełnia funkcję podobną do art. 6 ust. 8 u.d.m.

3.Wnioski

Z powyższego ukształtowania przesłanek płynie kilka wniosków. Odnoszą się one przede wszystkim do metodyki rozstrzygnięć właściwego organu administracji publicznej (kwestia swobodnego uznania) oraz zasad interpretacji tekstu ustawy o dodatkach mieszkaniowych

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych pozostawia niewielki margines na dyskrecjonalność. Jedyną w istocie uznaniową kwestią jest ocena prowadzenia gospodarstwa domowego co do liczby wspólnie gospodarujących. W pozostałym natomiast zakresie ustawodawca posłużył się ścisłymi kryteriami wskazującymi in concreto na: wysokość osiąganego dochodu (słusznie ustalanego jako średnia z trzech miesięcy poprzedzających wystąpienie z żądaniem) czy powierzchnię użytkową lokalu.

Nawet jednak w kontekście tych ostatnich przesłanek – precyzyjnie przecież sformułowanych – pojawiają się niekiedy rozstrzygnięcia organów niezwykle dyskusyjne i błędne. Przykładem jest tu przedstawiony wcześniej problem uznania określonych kategorii przychodów za dochód.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że problemy na tym tle należy rozwiązywać, bacząc na istotę omawianej regulacji (nie jest istotna nazwa “zasiłek pielęgnacyjny”, ważne, by dane świadczenie spełniało cechy takiego zasiłku). Myśl tę należy rozumieć szerzej jako swoistą dyrektywę interpretacyjną całej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W toku przeprowadzanego postępowania należy ponadto pamiętać o pozornie oczywistej zasadzie wykładni (w tym wykładni systemowej), zgodnie z którą to samo pojęcie użyte wielokrotnie ma zawsze to samo znaczenie, a pojęcia różne – choćby były do siebie zbliżone – mają różne znaczenie. Przykładowo nie można zatem przyjąć, że “zamieszkiwanie” jest tym samym co “zameldowanie”.

Należy również podkreślić wypływającą ze stanowiska judykatury – chociaż w istocie zawartą “przez zaniechanie” w ustawie o dodatkach mieszkaniowych – zasadę uniezależnienia dodatków mieszkaniowych od istnienia więzi rodzinnych między wspólnie gospodarującymi. Stwarza to możliwości uzyskania dodatku nie tylko przez osoby spokrewnione, ale także przez np. wspólnie zamieszkujących przyjaciół czy konkubentów. Rozwiązanie takie należy ocenić niezwykle pozytywnie zarówno z uwagi na dostrzeżenie przez ustawodawcę złożoności ludzkich losów, jak i na obecne tendencje w szeroko rozumianej sferze społecznej czy obyczajowej.

Na marginesie trzeba także docenić ogromną rolę orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skąpy w istocie tekst ustawy jest bardziej czytelny i spójny z resztą systemu prawa. Jest to także znakomity przykład tego, jak sądownictwo administracyjne wypełnia wyznaczoną mu funkcję organów kształtujących wykładnię prawa administracyjnego w celu zapewnienia legalności i jednolitości działań administracji publicznej[43].

Podsumowując, sformułowanie przesłanek uzyskania dodatku mieszkaniowego ma oczywiście wady (np. warto doprecyzować we wskazany wcześniej sposób art. 4 u.d.m.), nie są to jednak uchybienia wymagające niezwłocznej interwencji ustawodawcy. Drobne niedoskonałości w powyższym zakresie są usuwane przez wykładnię kompatybilną z normami prawnymi wypływającymi z innych aktów prawnych, jak również przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przesłanki te są określone w sposób nowoczesny, przez co należy rozumieć dostosowanie regulacji do aktualnych stosunków czy przemian gospodarczo-społecznych. Na aprobatę zasługuje również i to, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zezwala na dość swobodne wykazywanie faktu wypełnienia przesłanek przez wnioskodawcę; kwestia przyznania dodatku nie sprowadza się bowiem do zamkniętej analizy określonego katalogu dokumentów. Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest zatem uzależnione od wypełnienia nadmiernie restrykcyjnych kryteriów. Tym samym realizuje w sposób właściwy konstytucyjne prawo zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Andrzej Paduch
jest aplikantem adwokackim Wielkopolskiej Izby Adwokackiej.
andrzej.paduch@interia.pl


--------------------------------------------------------------------------------

[1] Wyrok WSA w Poznaniu z 20.03.2008 r. (IV SA/Po 668/07), LEX nr 493188.
[2] Ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej: u.d.m.
[3] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
[4] Regulacja kwestii dodatków mieszkaniowych stanowi kapitalny przykład oddzielenia prawa materialnego od prawa procesowego. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zasadniczo nie zawiera żadnych przepisów proceduralnych. W istocie całość postępowania o przyznanie dodatku jest regulowana przez kodeks postępowania administracyjnego. Pod względem porządku w legislacji można ją zatem uznać za wzorcową. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w kontekście nasilających się ostatnim czasie tendencji do dekodyfikacji (dezintegracji) postępowania administracyjnego – zob. M. Gajda-Durlik, Dekodyfikacja postępowania administracyjnego, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 517 i n.
[5] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
[6] Może to wystąpić w szczególności wówczas, gdy dzięki działaniom np. reporterów telewizyjnych organ otrzyma informację o nieporadnej osobie żyjącej w skrajnym ubóstwie.
[7] Wyrok NSA z 10.02.1987 r. (SA/Wr 875/86), OSPiKA 1989/4, poz. 79, z aprobującą glosą B. Adamiak.
[8] Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że: “W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni”. Szeroka interpretacja nie wydaje się na tym gruncie możliwa z uwagi na wyjątkowy charakter następstwa w prawie administracyjnym. Zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 291. W tej kwestii również M. Miemiec, Następstwo procesowe w prawie administracyjnym, “Przegląd Prawa i Administracji” 1990/26, s. 33.
[9] Ustawa z 24.06.1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).
[10] Świadczy o tym chociażby redakcja art. 5 ust. 1 u.d.m., w którym mówi się o normatywnej powierzchni użytkowej “lokalu mieszkalnego”.
[11] Ustawa z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).
[12] Ustawa z 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).
[13] Ustawa z 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).
[14] A. Gola w: L. Myczkowski, A. Gola, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2003. Zob. także wyrok NSA z 27.02.2008 r. (I OSK 280/07), LEX nr 454015.
[15] Powyższe potwierdza w szczególności stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 21.02.2008 r. (IV SA/Po 192/07), LEX nr 527892. Sąd przyjął, że ustalenia organów dokonywane na podstawie obowiązku meldunkowego mają wyłącznie znaczenie pomocnicze.
[16] Wyrok WSA w Gliwicach z 26.11.2008 r. (IV SA/Gl 473/08), LEX nr 541819.
[17] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20.05.2002 r. (OPK 21/02), ONSA 2003/1, poz. 12. Zob. także: wyrok WSA w Gliwicach z 22.04.2008 r. (IV SA/Gl 1256/07), LEX nr 509611; wyrok WSA w Gliwicach z 7.02.2008 r. (IV SA/Gl 661/07), LEX nr 493248; wyrok WSA w Białymstoku z 9.12.2008 r. (II SA/Bk 434/08), LEX nr 510418; wyrok NSA z 9.07.2008 r. (I OSK 1276/07), LEX nr 548981; wyrok WSA w Krakowie z 3.04.2008 r. (III SA/Kr 959/07), LEX nr 443923.
[18] Wyrok WSA w Gdańsku z 18.12.2008 r. (III SA/Gd 295/08), LEX nr 528373.
[19] Wyrok WSA w Olsztynie z 13.08.2008 r. (II SA/Ol 354/08), LEX nr 504830 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2008 r. (IV SA/Gl 7/08), LEX nr 527909.
[20] Wyrok WSA w Białymstoku z 11.03.2008 r. (II SA/Bk 69/08), LEX nr 527896.
[21] Wyrok WSA w Szczecinie z 6.11.2008 r. (II SA/Sz 450/08), LEX nr 540946.
[22] Taką też definicję przyjął ustawodawca w ustawie z 21.04.2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.).
[23] Wyrok NSA z 11.07.2008 r. (I OSK 1831/07), LEX nr 493243.
[24] Wyroki WSA w Gliwicach z: 18.04.2008 r. (IV SA/Gl 1118/07), LEX nr 504765; 31.01.2008 r. (IV SA/Gl 671/07), LEX nr 372441.
[25] Wyrok WSA z Białymstoku z 9.12.2008 r. (II SA/Bk 434/08), LEX nr 540188.
[26] Wyrok WSA z Białymstoku z 9.12.2008 r. (II SA/Bk 434/08), LEX nr 540188. Podobnie do kręgu wspólnie gospodarujących zaliczono pozostającego czasowo poza miejscem zamieszkania studenta. Zob. uchwałę NSA z 20.05.2002 r. (OPK 21/02), ONSA 2003/1, poz. 12.
[27] Zob. art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
pkt 2 u.d.m.
[28] W tym tonie wyrok WSA w Gliwicach z 10.01.2008 r. (IV SA/Gl 534/07), ONSA WSA 2009/2, poz. 34.
[29] Wyrok NSA z 30.01.2003 r. (I SA 1288/02), ONSA 2004/1, poz. 27. W tej kwestii również wyrok NSA z 6.03.2007 r. (I OSK 606/06), LEX nr 320113.
[30] Wyrok NSA z 31.08.2004 r. (OSK 1234/04), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[31] Wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2008 r. (IV SA/Gl 1147/07), LEX nr 471205.
[32] Wyrok NSA z 30.01.2003 r. (I SA 1288/02), ONSA 2004/1, poz. 27.
[33] Ustawa z 28.07.1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.).
[34] Na marginesie warto wskazać na przesłanki odrzucenia definicji powierzchni użytkowej zawartej w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Definicja z art. 1a ust. 1 pkt 5 tej ustawy obejmuje również piwnice czy garaże. Pomieszczenia te stanowią przynależność lokalu mieszkalnego. Pojęcie systemu prawnego wymusza rozumienie lokalu mieszkalnego w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w taki sposób, w jaki zdefiniowano go w ustawie o własności lokali. Przyjęcie rozwiązania przeciwnego sprawiłoby, że do powierzchni użytkowej lokalu wliczano by powierzchnię tych pomieszczeń, które nie są częścią lokalu. Ponadto z uwagi na cel ustawy o dodatkach mieszkaniowych wliczanie powierzchni np. komórki w piwnicy bloku trudno byłoby uznać za właściwe ze względów słusznościowych.
[35] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 16.09.2002 r. (OPK 27/02), ONSA 2003/2, poz. 56.
[36] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 16.09.2002 r. (OPK 27/02), ONSA 2003/2, poz. 56.
[37] Wyrok NSA z 15.12.2006 r. (I OSK 565/06), LEX nr 290657.
[38] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20.05.2002 r. (OPK 23/02), ONSA 2003/1, poz. 13.
[39] Wyrok WSA w Warszawie z 10.12.2008 r. (VIII SA/Wa 423/08), LEX nr 527567.
[40] Wyrok WSA w Poznaniu z 17.04.2008 r. (IV SA/Po 672/07), LEX nr 534667; wyrok WSA w Łodzi z 26.11.2008 r. (III SA/Łd 570/08), LEX nr 541783.
[41] Problem ten pojawił się na tle zasiłku pielęgnacyjnego. Organy odmawiały bowiem przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na to, że do dochodu wliczano “dodatek pielęgnacyjny”. Uzasadniane w ten sposób decyzje są konsekwentnie uchylane z uwagi na tożsamość zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Powyższą tezę należy odnieść również do innych świadczeń odliczanych od dochodu. Zob.: wyrok NSA z 13.02.2003 r. (I SA 1700/02), LEX nr 148863; wyrok WSA w Łodzi z 30.01.2008 r. (III SA/Łd 592/07), LEX nr 377433.
[42] Wyrok WSA w Łodzi z 28.03.2008 r. (III SA/Łd 730/07), LEX nr 527915.
[43] W tej kwestii m.in. R. Hauser, Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tworzenie prawa, w: J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 209 i n. Zob. także A. Skoczylas, Wpływ uchwał NSA na wykładnię dokonywaną przez organy administracji, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 697 i n.