Bez poważnych reform finansów samorządów nie uda nam się dogonić Zachodniej Europy – uważa prof. dr hab. Witold Orłowski. Ekonomista opowiada się za rewolucją fiskalną – np. przekazaniem samorządom władztwa podatkowego nad PIT i CIT.

W ramach konferencji „Zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy jednostek samorządu terytorialnego”, która odbyła się w Sejmie, prof. Witold Orłowski z Politechniki Warszawskiej wygłosił referat o finansowaniu jednostek samorządu lokalnego.

Prof. Orłowski podkreślił, że Polska cały czas ma przed sobą gigantyczny program inwestycyjny. „Inwestycji w to, co się nazywa dostarczaniem dóbr publicznych”.

Jak powiedział, można różnie szacować, ile pieniędzy potrzeba, ale nawet wąsko rozumiana definicja mówi o setkach miliardów złotych, które muszą zostać wydane w ciągu najbliższych lat.

„Kiedyś próbowałem zrobić szacunek, ile tak naprawdę Polska powinna inwestować w tzw. infrastrukturę służącą dostarczaniu dóbr publicznych po to, żeby w perspektywie 20 lat dogonić świat. Okazuje się, że więcej niż dzisiaj” – zaznaczył.

W jego ocenie infrastruktura, którą w dodatku trzeba wymieniać, bo w ogromnym stopniu jest już zużyta, wymagałaby inwestycji publicznych rzędu 6 proc. PKB rocznie, jeśli w rozsądnym horyzoncie chcemy mieć w Polsce infrastrukturę zbliżoną do gospodarek rozwiniętych i spójną z planami rozwoju kraju.

„Do tej pory maksymalnie udało się osiągnąć około 5 proc. PKB, czyli teoretycznie nie jesteśmy tak daleko. Teoretycznie, dlatego że do tej pory mieliśmy warunki cieplarniane” – zauważył ekonomista.

Chodzi o dostępność środków unijnych, którymi te inwestycje finansowano mniej więcej w 40 proc. Sięganiem po stosunkowo łatwo dostępne środki była też – jego zdaniem – możliwość zadłużania się JST.

„Ja nie należę do tych, którzy mają pretensję do samorządów o to, że zaciągały długi. Uważam, że było to bardzo racjonalne działanie” – podkreślił. Dodał, że trzeba jednak zdać sobie sprawę, że nie jest to działanie niewyczerpalne.

„Do tej pory gratulacje, za to co udało się zrobić, za wykorzystanie pieniędzy unijnych, natomiast (…) jeżeli myślimy kategoriami dłuższymi, okresu 20 – 30 lat, to oczywiście te warunki będą się zmieniać. Trzeba znaleźć inne metody działania - powiedział.

Zdaniem prof. Orłowskiego, finanse publiczne doszły do „pewnych granic zadłużania się”. „Samorządy są znacznie niżej zadłużone niż budżet centralny. Ta pozorna relacja 60 proc. odnosi się do całkiem innej wielkości. (…) Jeśli patrzeć na udział zadłużenia samorządów w zadłużeniu kraju, okazuje się on niewielki” – zauważył ekonomista.

„Trzeba zdać sobie sprawę z jednego, ta ścieżka (zadłużanie się – red.) wielkich pieniędzy na finansowanie inwestycji samorządom nie przyniesie. Nie mówię, że nie będzie możliwości zaciągania jakichkolwiek pożyczek, natomiast trzeba się liczyć z tym, że ta ścieżka będzie ograniczona” - dodał.

Jak powiedział, na szczęście będziemy mieli kolejny „dość zasobny” okres programowania unijnego, chociaż na warunkach trudniejszych niż do tej pory. Zauważył przy tym, że kiedyś pieniądze unijne zaczną również „wysychać”, a to oznacza, że trzeba znaleźć innym sposób na rozwiązanie naszych problemów.

Jego zdaniem wieloletni spór samorządów z ministrem finansów zakończył się „zimnym zawieszeniem broni”, a nie znalezieniem rzeczywiście trwałych rozwiązań.

„W interesie ministra finansów generalnie jest, żeby samorządy nie zaciągały długów, bo lepiej, żeby rząd centralny kontrolował cały dług, i żeby nie miał kłopotów z tym, na ile samorządy się zadłużają. W interesie samorządów jest odwrotnie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy w większości przypadków nie miałyby one tak naprawdę problemów z obsługą swojego długu” – podkreślił.

Dodał, iż nowe indywidulane limity zadłużenia pokazują, że niektóre duże miasta, które były uznawane za bardzo zadłużone, wedle nowych zasad są w dobrej kondycji finansowej.

Według ekonomisty, spór samorządów z ministrem finansów nie jest sporem na racjonalne argumenty, „to jest spór ministra finansów, który pewnie i rozumie sytuacje, ale ma swoje problemy, z którymi musi sobie radzić”.

„Z jednej strony jest presja – współfinansowanie, pieniądze unijne, konieczność inwestowania, czyli to co przekonuje nawet ministra finansów, że samorządom trzeba dać więcej luzu, z drugiej strony jest presja na ministra finansów – 60 proc. dług, deficyt, procedura nadmiernego zadłużenia, itd. Racje są po obu stronach, sensowne rozwiązanie musi być znalezione” - przekonywał.

Zdaniem ekonomisty, jakkolwiek policzyć pieniądze, które na inwestycje muszą wydać polskie samorządy, główny problem finansowy będzie ten sam.

„Pieniędzy budżetowych w samorządach będzie na pewno za mało na sfinansowanie całego niezbędnego programu inwestycyjnego, tego liczonego na 20 lat – 30” - uznał.

„Nawet jeżeli postawić sobie ambitne zadanie – chcemy, żeby w ciągu 25 lat polskie miasta miały taką infrastrukturę, jaką mają miasta zachodnioeuropejskie, to szacunek pozwolił stwierdzić, że nie mówimy o pieniądzach niewyobrażalnych, takich których w Polsce w ogóle nie ma, ale mówimy o pieniądzach na pewno przekraczających to, co jest w budżetach samorządów, czyli trzeba szukać innych sposobów finasowania” - powiedział prof. Orłowski.

Podkreślił, że samorządy powinny umieć ściągnąć znacznie więcej prywatnego kapitału do finasowania rozwoju infrastruktury publicznej. „PPP to rzecz istniejąca w Polsce bardziej w słowach niż w rzeczywistości, ale nie ma co się dziwić, to jest bardzo trudny sposób finasowania” – ocenił.

W Europie przodują w tym Anglicy - ponad połowa wszystkich inwestycji PPP zrealizowanych na Starym Kontynencie, to były inwestycje w Wielkiej Brytanii. Według prof. Orłowskiego wynika to z „niesłychanej” kultury finansowej, prawnej, nieporównywalnej nawet z kontynentalną Europą.

Druga część projektów PPP w Europie, to były projekty, których – jak powiedział – nie proponuje powtarzać, gdyż były to projekty hiszpańsko- portugalsko-greckie, gdzie głównym motywem sięgnięcia po kapitał prywatny było obejście ograniczeń dotyczących zadłużenia.

„PPP ma sens kiedy jest metodą zwiększania efektywności i poszukiwania środków prywatnych” – stwierdził.

Jego zdaniem, jeśli chodzi o polską samorządność, wybudowany kilkanaście lat temu model samorządu terytorialnego dzisiaj - od strony finansowej, funkcjonowania jako wielkiego inwestora - zaczyna wyczerpywać swoje możliwości.

„Tak naprawdę pierwszy krok, ja to nazywam przedszkolem samorządowości, był zrobiony w taki sposób – przekazujemy samorządom zadania, jednocześnie tak naprawdę pieniądze są pod kontrolą rządu. Czyli (…) jest zachęta do takiej gry, polegającej głównie na tym, czy komuś uda się więcej wyszarpać pieniędzy czy mniej” - zauważył.

Według niego drugim etapem rozwoju samorządów powinna być „normalność”, polegającą na tym, że z jednej strony są obowiązki, są zadania do wykonania, a z drugiej strony są środki, na które rzeczywiście samemu ma się wpływ.

„To znaczy coraz większa część dochodów samorządów, to muszą być dochody rzeczywiście bazujące na własnych decyzjach samorządu” - zaznaczył.

Np. skoro znaczną częścią dochodów JST stanowią udziały w PIT i CIT, to zdaniem prof. Orłowskiego nie rząd powinien ustalać jeden poziom podatków dla wszystkich i dawać samorządom część, a mechanizm powinien działać odwrotnie.

„Samorządy zbierają PIT i CIT i stałą część, którą rząd sobie życzy, oddają rządowi, a decyzja, ile PIT i CIT płacić, powinna to być decyzja podejmowana na miejscu” – przekonywał.

„Jeśli oczekujemy, że samorządy będą pokrywać większość wydatków polskiego państwa, to trzeba im dać do ręki to narzędzie wraz z całą odpowiedzialnością. Narzędzie decydowania jak wyglądają podatki. Narzędzie podejmowania mądrej decyzji, czy wolimy podatki wyższe i więcej dostarczanych dóbr publicznych, czy wolimy podatki niższe (…).My nie uciekniemy przed tego typu trudnym zadaniem, dlatego że bez prawdziwej kontroli nad stroną dochodową i wydatkową nie ma prawdziwej samorządności” – dodał.

Ekonomista prognozuje, że przychodzą cięższe lata, „z przedszkola przenosimy się do szkoły”. Jak zaznaczył, czeka nas okres naprawdę trudnych decyzji, kiedy już nie będzie pieniędzy unijnych, lub będzie ich niewiele, kiedy samorządy będą musiały umieć sfinansować program rozwoju swoich regionów, dostosowując je do poziomu krajów zachodnioeuropejskich.

„Jestem przekonany, że bez poważnych reform finansów samorządów tego się po prostu nie da zrobić. Znacznie więcej swobody, znacznie więcej odpowiedzialności, znacznie więcej prawa do podejmowania decyzji prędzej czy później samorządy będą musiały uzyskać” - zaznaczył. 

/kic/Serwis Samorządowy PAP