Poniżej publikujemy opinię dr. Dariusza P. Kały nadesłaną do redakcji Serwisu Samorządowego PAP.

W 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku, uznała, że zatrudnianie przez gminy kierowców i konserwatorów ochotniczych straży pożarnych jest niezgodne z prawem. Było to podważenie co najmniej dwudziestoletniej, ogólnopolskiej i przez  nikogo niekwestionowanej praktyki.

Swoje stanowisko w tej sprawie zajęło 15 marca 2021 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. MSWiA uznało jednoznacznie, że gminy mają prawo, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, zatrudniać na umowę o pracę lub umowę  zlecenie kierowców ochotniczych straży pożarnych w celu ich udziału w działaniach ratowniczych i innych działaniach. Ministerstwo uznało także, że gminy mają prawo, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, zatrudniać na umowę o pracę lub umowę  zlecenie konserwatorów ochotniczych straży pożarnych w celu konserwacji sprzętu przeciwpożarowego w ochotniczych strażach pożarnych.

Jednocześnie MSWiA w odniesieniu do uchwały Nr 054/g218/I/20 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r. uznało, że: „Powyższa uchwała, nie mając charakteru prawnie kształtującego, oraz przyjęta w niej określona wykładnia przepisów, nie może stanowić podstawy do przyjęcia jednolitej interpretacji przepisów w zakresie zatrudniania np. kierowców w jednostkach OSP” (Pismo Departamentu Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego MSWiA z dnia 15 marca 2021 roku, sygn. DOLiZK-OL-051-10/2021).                                                                                                       

Można powiedzieć, że MSWiA stanęło na wysokości zadania i wydało dla gmin, a de facto dla nas wszystkich dobrą i słuszną wykładnię prawa, która jest zgodna z dotychczasową ponad dwudziestoletnią praktyką. Choć opinia MSWiA nie jest wiążąca dla RIO, to  ma ona swój autorytet, ponieważ jest wydana przez organ administracji rządowej, który odpowiada za bezpieczeństwo państwa i sprawuje nadzór nad systemem ochrony przeciwpożarowe. Stanowisko ministerstwa należy ocenić jako w pełni słuszne i zgodne z prawem. Należy je także szeroko upowszechnić w strażach oraz w gminach, aby w przyszłości nie zdarzały się podobne „wybryki interpretacyjne” niektórych instytucji w naszym państwie.

Stanowiska RIO popierające stanowisko MSWiA

Wykładnia dokonana przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji jest także zgodna ze stanowiskami niektórych Regionalnych Izb Obrachunkowych w Polsce. Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze w piśmie z 12 stycznia 2021 r. (RIO.II.K.061.2.2021) uznała, że: „Gmina może ponosić koszty związane z wynagrodzeniem kierowców samochodów ciężarowych służących ochronie przeciwpożarowej, w ramach zlecenia świadczenia usług”.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie w piśmie z dnia 3 lutego 2021 r. (BI.0565.4.KK.2021) uznała, że: „W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie w celu zapewnienia gotowości bojowej, dopuszczalne jest zawieranie umów zleceń, których przedmiotem jest wykonywanie obowiązków konserwatora, mechanika, kierowcy na rzecz jednostek ochrony przeciwpożarowej przez członków gminnych ochotniczych straży pożarnych”.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu podjęło uchwałę w której stwierdziło: „Zdaniem Kolegium (…) gmina może ponosić koszty związane z wynagrodzeniem kierowców samochodów ciężarowych służących ochronie przeciwpożarowej, zatrudnionych w urzędzie gminy w ramach umowy o pracę” (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. 14/29/2010).

Uzasadnienie stanowiska MSWiA

Ministerstwo uzasadniając wyżej przedstawione stanowisko wskazało, że dopuszczalność zatrudniania przez gminy kierowców i konserwatorów wynika z kilku regulacji prawnych. MSWiA wskazało, że sprawy dotyczące ochrony przeciwpożarowej należą do zadań własnych gminy, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Następnie MSWiA wskazało, że w myśl art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, koszty m.in. wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP ponosi gmina. W celu wykonywania swoich zadań gmina może m.in. zawierać umowy z innymi podmiotami (także osobami fizycznymi), w tym z organizacjami pozarządowymi, co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym. Jednocześnie zdaniem MSWiA gmina może skorzystać z zasady swobody umów określonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. MSWiA uznało także, że OSP jako stowarzyszenie niewątpliwie może być stroną stosunków cywilnoprawnych oraz stosunków pracy - stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach.

W oparciu o powyższe podstawy prawne MSWiA uznało, że: „Kwestia zatrudnienia kierowcy (kierowcy-konserwatora) OSP i forma prawna umowy zastosowana w danej gminie jest decyzją autonomiczną władz gminy i jest uwarunkowana jej sytuacją i możliwościami finansowymi. Gmina jako podmiot utrzymujący jednostki OSP w ramach realizacji swoich zadań ustawowych, decydując się na zatrudnienie kierowcy (kierowcy-konserwatora) OSP, określa formę tego zatrudnienia (…). Relacja pomiędzy OSP, a gminami wydaje się dość ścisła, także z powodu obowiązków gminy w zakresie ochrony przeciwpożarowej (…). Nie ma więc przeszkód prawnych, aby gmina mogła zatrudnić kierowcę (kierowcę-konserwatora) OSP, natomiast zakres i forma prawna umów o pracę zawieranych przez władze gminy zostały uregulowane w odrębnych przepisach”.

Interpelacje poselskie

Sprawa zatrudniania przez gminy kierowców i konserwatorów OSP okazała się na tyle poważna w skali kraju, że spotkała się z zainteresowaniem dwóch grup posłów, którzy wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych z interpelacjami (Interpelacja nr 18210 z dnia 18 stycznia 2021 r. oraz interpelacja nr 18238 z dnia 18 stycznia 2021 r.). W jednej interpelacji wprost wskazano: „Nie sposób zgodzić się z kolegium (RIO Gdańsk – dop. DK), które wywodzi, że kierowca – konserwator wykonuje czynności konserwacji i prowadzenia w czasie akcji wozu strażackiego w ramach obowiązku wynikającego z członkostwa w OSP (…). Uzasadnienie uchwały kolegium niepozbawione jest charakteru ogólności i stanowi de facto jedynie wyraz subiektywnego rozumienia określonego zbioru przepisów przez jej twórców. Uchwała odbiła się jednak szerokim echem i spowodowała, że władze gmin, obawiając się kar, mogą zacząć wycofywać się z praktyki podpisywania umów z kierowcami – konserwatorami ochotniczych straży pożarnych. W konsekwencji może to doprowadzić do obniżenia stopnia gotowości bojowej wielu jednostek ochotniczych straży pożarnych na terenie całego kraju, gdyż osób z podobnymi uprawnieniami jest stosunkowo mało, a w skrajnych przypadkach może spowodować, że wóz bojowy nie będzie mógł wyjechać do akcji!” (Interpelacja nr 18238 z dnia 18 stycznia 2021 r.).

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiadając na interpelacje poselskie potwierdziło, że gminy mają prawo zatrudniać na umowę i pracę i umowę zlecenie kierowców oraz konserwatorów ochotniczych straży pożarnych.

RIO Gdańsk uporczywie błądzi

Prezes RIO w Gdańsku wyjaśnia, w jakich przypadkach z kierowcą OSP można zawrzeć umowę cywilnoprawną

Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku Luiza Budner-Iwanicka odnosząc się do stanowiska MSWiA, wprowadza w błąd samorządy gminne, strażaków i wszystkich zainteresowanych, twierdząc, że stanowisko RIO Gdańsk jest zgodne ze stanowiskiem MSWiA. Jest to działania na szkodę bezpieczeństwa mieszkańców gmin. RIO Gdańsk dalej błędnie podtrzymuje wbrew „całemu światu”, także wbrew niektórym Regionalnym Izbom Obrachunkowym, że gmina może zawrzeć z kierowcą OSP wyłącznie umowę na konserwację sprzętu, która obejmuje np. kierowanie pojazdem OSP w celach jego zatankowania w wodę lub paliwo. Strażak OSP jadąc do działań ratowniczych nie ma obowiązku występować o zapłatę ekwiwalentu pieniężnego, bo to jest jego dobrowolne prawo. W sytuacji jeżeli strażak OSP będzie zatrudniony jako kierowca przez gminę i pojedzie do działań ratowniczych, gmina zapłaci mu wynagrodzenie na podstawie zawartej umowy o pracę lub zlecenie i wówczas strażak nie ma prawa otrzymać ekwiwalentu pieniężnego, bo doszłoby do zbiegu dwóch świadczeń pieniężnych, co jest zabronione przez art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Stanowisko RIO Gdańsk nie ma mocy prawnie wiążącej i nie wywiera jakiegokolwiek wpływu poza jurysdykcją RIO Gdańsk. Poza jurysdykcją RIO Gdańsk, stanowisko tej Izby powinno być całkowicie ignorowane. W przypadku wytaczania spraw przeciwko wójtom (burmistrzom) o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy z całą mocą powoływać się na stanowisko MSWiA, jako autorytatywne i wydane przez podmiot w największym stopniu odpowiedzialny za bezpieczeństwo przeciwpożarowe w kraju oraz na te Regionalne Izby Obrachunkowe, które pozwalają na zatrudnianie kierowców i konserwatorów OSP przez gminy na umowę o pracę i umowę zlecenie.

Dariusz P. Kała

doktor nauk prawnych, specjalizuje się w prawie ochrony przeciwpożarowej