Wiceminister udzielił obszernych wyjaśnień na temat zasad przyznawania lokali komunalnych oraz kryteriów wykluczających, jakie mogą stosować gminy. 

Z interpelacją do MRiT wystąpiła poseł Agnieszka Hanajczyk, która poinformowała, że otrzymuje skargi na nieprawidłowości w pracach społecznych komisji mieszkaniowych powoływanych przez wójt\ów i burmistrzów. Parlamentarzystka poprosiła resort m.in. o wyjaśnienie, czy praktyki dotyczące odmowy umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobie komunalnym gminy, ze względu na krótkotrwałe zamieszkiwanie na jej terenie, są zgodne z przepisami oraz czy czy gmina może przyjąć zasady mniej restrykcyjne niż wskazane w ustawie, np. co do zajmowanej powierzchni lokali lub dochodów?

Czy zgodnie z przepisami gmina może odmówić umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobie komunalnym gminy, ze względu na krótkotrwałe zamieszkiwanie na jej terenie?

Krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego został przez ustawodawcę określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, dalej: u.o.p.l.

W skład mieszkaniowego zasobu gminy, za pomocą którego gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, wchodzą mieszkania komunalne (wynajmowane przez gminę na czas nieoznaczony), lokale zapewniane w ramach
najmu socjalnego (wynajmowane na czas oznaczony) oraz lokale zamienne (wynajmowane co do zasady na czas nieoznaczony).

Przyjętym w tej sprawie kryterium kwalifikowania osób do najmu lokalu gminnego jest warunek bycia mieszkańcem gminy, który posiada
niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz prowadzi gospodarstwo domowe o niskich dochodach. Należy podkreślić, że ustawodawca nie przewiduje innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym dotyczących krótkotrwałego zamieszkiwania na terenie danej gminy. Tym samym osoby, które posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe ze względu na niskie dochody i zamieszkują terytorium danej gminy mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania, ponieważ obowiązek zapewniania lokali mieszkalnych ma wymiar lokalny.

Niedopuszczalne jest ustanawianie w drodze aktów prawa miejscowego, tj. uchwale rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, takich kryteriów podmiotowych wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu
gminy, które wykraczają poza ramy ustawowe, a w konsekwencji stwarzają dyskryminujące ograniczenia dla określonej kategorii członków wspólnoty samorządowej, np. ze względu na krótkotrwałe zamieszkiwanie na terenie danej gminy. Rada gminy nie jest uprawniona do
określenia kryteriów wykluczających osoby, które spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – zamieszkiwanie na terytorium gminy i wysokość dochodu - od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy.

Jednocześnie należy podkreślić, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają wymogu zameldowania w miejscu pobytu stałego lub czasowego jako przesłanki decydującej o możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Istotne jest wskazanie miejsca zamieszkania, ponieważ obowiązek zapewniania lokali ma wymiar lokalny, tj. obejmuje potrzeby mieszkańców terytorium danej gminy. Stosownie do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dalej K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Miejsce zamieszkania jest pojęciem prawnym z zakresu prawa cywilnego i należy je odróżnić od pojęcia zameldowania w miejscu pobytu stałego lub czasowego jako czynności z zakresu prawa administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym zarówno w orzecznictwie
sądowym, jak i w doktrynie, w art. 25 K.c. nie chodzi o dokładny adres, lecz jedynie o miejscowość. Do takiego wniosku prowadzi też brzmienie przepisu, który wyraźnie mówi o miejscowości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek: fizycznego przebywania w danej miejscowości, jak i zamiaru stałego pobytu. O zamieszkiwaniu z zamiarem stałego pobytu mówi się wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Dane miejsce nie traci przymiotu miejsca zamieszkania wskutek dłuższego lub krótszego oddalenia się z niego, pod warunkiem, że osoba nie traci rzeczywistego związku z miejscem.

W każdym przypadku można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 K.c.).

Czy gmina ma obowiązek podania do publicznej wiadomości listy osób oczekujących na umieszczenie na liście uprawnionych do zawarcia umowy na lokal komunalny?

Gmina jest zobowiązania podać do publicznej wiadomości listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przydział lokali gminnych dla osób uprawnionych jest wyrazem realizacji przez gminę jej ustawowych obowiązków wynikających z u.o.p.l. oraz przyjętej przez radę gminy na podstawie upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Można zatem stwierdzić, że lista osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (tzw. mieszkanie komunalne) oraz umowy najmu socjalnego lokalu jest informacją o zakresie realizacji zadań publicznych przez gminę oraz trybie działania jej organów w tym zakresie, ponieważ stanowi realizację przez gminę jej ustawowych obowiązków związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ponadto lista osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu gminnego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej: u.d.i.p., dlatego też listy takie są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej danej gminy.

Potrzeba i prawo opublikowania w Biuletynie Informacji Publiczne listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest dążeniem do zapewnienia społecznej kontroli spraw o udzielanie pomocy mieszkaniowej.
Należy jednak zauważyć, że obowiązek publikacji ww. list nie oznacza publikacji pełnych danych osobowych. Zamieszczenie na wskazanej liście danych osobowych osób oczekujących na udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę, ograniczonej do ich imion
i nazwisk – bez podawania jakichkolwiek innych informacji, jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą i prawem realizacji celu udostępnienia przez gminę, przy jednoczesnym poszanowaniu prywatności osób, których dane te dotyczą.

Publikacja taka odbywa się z poszanowaniem reguł określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stanowi realizację prawa do prywatności, z uwzględnieniem zasady adekwatności, tj. dane osobowe są stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Ponadto lista taka stanowi informację dla innych osób oczekujących, które zajmują miejsce na liście do zawarcia umowy najmu i jest wyrazem jawności działania władzy publicznej.

Podkreślić należy, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej wiąże się niejednokrotnie z ujawnieniem danych osobowych. Natomiast przepis art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE7, dalej: RODO, określa relacje między prawem do ochrony danych osobowych, a prawem dostępu do dokumentów urzędowych (prawem dostępu do informacji publicznej) oraz dopuszcza możliwość udostępniania danych osobowych w sprawach związanych z dostępem do informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub
podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego
dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia.

W świetle powyższego prawodawca unijny potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkowskich Unii. Takimi przepisami krajowymi są właśnie regulacje u.d.i.p.

Czy gmina może przyjąć zasady mniej restrykcyjne niż wskazane w ustawie, np. co do zajmowanej powierzchni lokali lub dochodów

Każda gmina samodzielnie określa przesłanki kwalifikujące mieszkańców do pomocy mieszkaniowej w postaci najmu lokalu gminnego w oparciu o kryteria przyjęte przez radę gminy w uchwale w sprawie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład jej zasobu.

Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria - wysokości dochodu, warunki zamieszkiwania oraz niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe - od których zależy wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria (np. rodziny
wielodzietne, osoby z niepełnosprawnościami).

Ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego decydującego o prawie do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, tj. wskazania maksymalnej granicy osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich
potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rada gminy jest także upoważniona do przyjęcia w uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy.

Przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy należy rozumieć powierzchnię zajmowanego przez gospodarstwo domowe lokalu, jego wyposażenie, stan techniczny, czy ilość osób korzystających z lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11).

Ustawodawca zatem przyznał radzie gminy prawo do samodzielnego ustalenia powyższych warunków, gdyż sama ustawa takich warunków nie formułuje. Tym samym rada gminy posiada upoważnienie do tworzenia dodatkowych kryteriów kwalifikujących wnioskodawców do uzyskania pomocy mieszkaniowej od gminy, w ramach ogólnych kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.o.p.l., tj. kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów.

Każda gmina zatem ustala, jaka wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadnia oddanie lokalu gminnego w najem oraz jakie warunki zamieszkiwania dana osoba powinna spełnić, aby móc się starać o pomoc mieszkaniową od gminy.

Spada liczba oczekujących na lokal komunalny

Według danych Głównego Urzędu Statystycznego zamieszczonych w corocznym opracowaniu pt. „Gospodarka mieszkaniowa w 2021 r.” liczba gospodarstw domowych oczekujących na najem mieszkania od gminy w 2021 r. wynosiła 129 019 (na lokal w ramach najmu socjalnego oczekiwało 71 264, w tym w ramach realizacji wyroków eksmisyjnych oczekiwało 42 064). W porównaniu do 2020 r. zapotrzebowanie na najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy spadło o 5,2% (tj. o 7 137 gospodarstw).


mp/