Poseł Hanna Gill-Piątek skierowała do ministerstwa infrastruktury interpelację, w której ostrzegła przed możliwą lawiną roszczeń wobec gmin z powodu określenia planu ogólnego jako aktu prawa miejscowego. Jej zdaniem reforma planowania i zagospodarowania przestrzennego wdrażana jest w warunkach bardzo niekorzystnego orzecznictwa TK dotyczącego odszkodowań za ustalenia planów miejscowych, łącznie z tzw. zasadą ciągłości planistycznej, zgodnie z którą jakikolwiek przeszły plan miejscowy jest podstawą oceny sytuacji właściciela nieruchomości. 

„W tej sytuacji ministerstwo proponuje określenie planu ogólnego jako aktu prawa miejscowego, ale bez możliwości dochodzenia odszkodowania z tego tytułu. Stanowi to ograniczenie analogiczne do MPZP, nie przewiduje jednak odszkodowania, co budzić może wątpliwości natury konstytucyjnej. Pytaniem bez odpowiedzi pozostaje, czy nie narazi to finalnie gmin na ogromne roszczenia” – ostrzegła Gill-Piątek. 

MRiT: kolejny krok do wielkiej reformy w planowaniu przestrzennym

W odpowiedzi wiceminister rozwoju i technologii Piotr Uściński podkreślił, że projekt nowelizacji ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym „nie niesie dla gmin ryzyka roszczeń z tytułu uchwalenia planów ogólnych gminy będących aktem prawa miejscowego, z wyjątkiem sytuacji wprowadzenia planu ogólnego niezgodnego z prawem”.
 
Wiceszef MRiT potwierdził, że w obowiązującej ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawę odszkodowań regulują przepisy art. 36 i 37, które dają podstawę do roszczeń z tytułu uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Wskazał przy tym, że projektowana ustawa nie wprowadza analogicznego przepisu w odniesieniu do planu ogólnego.

„W związku z tym zastosowanie znajdzie przepis ogólny prawa cywilnego tj. art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą” – wyjaśnił Uściński dodając, że w zakresie aktów prawa miejscowego stwierdzenie niezgodności z prawem aktu prawa następuje na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 

Zdaniem wiceministra oznacza to, że „odpowiedzialność odszkodowawcza gminy może nastąpić tylko w przypadku wydania planu ogólnego niezgodnego z ustawą”. 

Uściński zauważył przy tym, że odpowiedzialność na tej podstawie jest typowa dla całej działalności prawodawczej gminy.

„Na marginesie należy dodatkowo zauważyć, że warunkiem odpowiedzialności na podstawie art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego jest wystąpienie szkody. Takie przypadki będą zdarzały się wyjątkowo, co wyklucza dużą liczbę roszczeń z tego tytułu” – dodał wiceszef MRiT. 

Dwie opinie prawne ws. roszczeń wobec gmin

Do odpowiedzi na interpelację wiceminister dołączył dwie opinie prawne (w załączeniu pod artykułem). Pierwsza z nich, z 7 czerwca 2022 r. co do zasady potwierdza kwestię braku podstaw do roszczeń odszkodowawczych wobec gminy w przypadku sporządzenia prawidłowego planu ogólnego, z dwoma istotnymi uwagami: 

1) autor opinii pomija treść 4171 § 1 Kodeksu cywilnego, wobec czego wskazuje na art. 77 ust. 1 Konstytucji jako podstawę roszczeń – nie ma to jednak znaczenia dla konkluzji opinii; 
2) w opinii nie uwzględniono jeszcze nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 16 listopada 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2747) wprowadzającej z dniem 7 stycznia 2023 r. podstawę prawną dla roszczeń odszkodowawczych z tytułu tzw. luki planistycznej – w tym zakresie opinia zdezaktualizowała się. 

W drugiej opinii prawnej z 7 czerwca 2022 r. dotyczącej zgodności z Konstytucją rozwiązań prawnych w zakresie odpowiedzialności za wzrost lub spadek wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu ogólnego gminy, planu miejscowego albo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy autor opinii stwierdził, że brak podstawy prawnej do wnoszenia roszczeń odszkodowawczych w związku ze spadkiem wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie planu ogólnego gminy lub jego zmianą (…) budzi wątpliwości odnośnie zgodności tych rozwiązań prawnych z Konstytucją. 

Kwestie dotyczące dopuszczalności braku odszkodowania w związku z wejściem w życie planu ogólnego znajdują się w części II.2 opinii (str. 3-5). Ich główne tezy sprowadzają się do tego, że ograniczenie wolności budowlanej jest ograniczeniem prawa własności. Zdaniem autora opinii plan ogólny będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności, podzielnie z planem miejscowym, a tym samym będzie ograniczał sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 

Uściński wyjaśnił, że projekt ustawy, zmodyfikowany między innymi pod wpływem omawianej opinii, zakłada, że plan ogólny nie będzie bezpośrednio wpływał na wolność zabudowy, a tym samym na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 

Aby zrealizować to zamierzenie projekt ustawy, stanowi, że: 

1) wejście w życie planu ogólnego nie powoduje utraty mocy obowiązującej planów miejscowych (art. 34 ust. 1a projektu ustawy) – zatem nawet jeżeli plan ogólny mógłby być podstawą do zmiany przeznaczenia nieruchomości w przyszłych planach miejscowych, to do czasu wejścia w życie planu miejscowego zgodnego z planem ogólnym dotychczasowy plan miejscowy zachowuje moc, a w przypadku wejścia w życie nowego planu miejscowego będą dopuszczalne roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 36 ustawy; 
2) wejście w życie planu ogólnego nie pozbawia ważności decyzji o warunkach zabudowy (argumentum a contrario z art. 65 ust. 1 projektu ustawy); 
3) plan ogólny nie może być podstawą prawną decyzji o pozwoleniu na budowę ani innych czynności dokonywanych na podstawie Prawa budowlanego (art. 13a ust. 6 projektu ustawy); 
4) w przypadku nieruchomości nieobjętych planami miejscowymi, w stosunku do których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest dalsze korzystnie w dotychczasowy sposób (argumentum a contrario z art. 59 ust. 1 projektu ustawy) również po wejściu w życie planu ogólnego. 

Wiceminister dodał, że pod wpływem opinii z projektu ustawy usunięto też przepis ograniczający czas ważności decyzji o warunkach zabudowy, dla decyzji które stały się prawomocne przed dniem 1 stycznia 2026 r. Dzięki temu, każdy właściciel nieruchomości będzie miał możliwość do czasu wejścia w życie planu ogólnego gminy złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w ten sposób stwierdzenia, czy przysługuje mu prawo do zabudowy nieruchomości. „Jeżeli to prawo będzie istniało na danej nieruchomości, zostanie to stwierdzone w decyzji, która zachowa ważność i w ten sposób wejście w życie planu ogólnego gminy nie ograniczy prawa do zabudowy” – dodał wiceminister.


mp/