Plan niniejszego wykładu przedstawia się w sposób następujący:

1. Efektywność a równość,

2. Ekonomiczne uzasadnienie istnienia państwa,

3. Zawodność państwa i teoria wyboru publicznego,

4. Cele i obszary działania państwa,

5. Instytucje w ekonomii.

Jak Państwo zapewne pamiętacie, poprzedni wykład zakończył się konstatacją, zgodnie z którą, pod pewnymi rygorystycznymi warunkami, rynkowy mechanizm alokacji może zapewnić efektywność. Udało nam się również sformułować dość powszechnie akceptowaną przez ekonomistów definicję efektywności (zaproponowaną po raz pierwszy przez włoskiego ekonomistę Vilfredo Pareto). Nie jest to jedyne kryterium efektywności, niemniej – ze względu na aplikowalność w badaniach – definicja ta jest relatywnie często wykorzystywana. Kwestie związane ze sprawiedliwością (równością) budzą znacznie więcej wątpliwości.

Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że pomiędzy ekonomistami (czy szerzej – ludźmi) istnieje zasadniczy spór dotyczący tego, co jest, a co nie jest sprawiedliwe. Tym samym, o ile można weryfikować efektywność konkretnych rozwiązań (sprawdzając na ile spełniają one na przykład definicję zaproponowaną przez Pareto), to niemożliwa jest zobiektywizowana ocena tego, na ile dana sytuacja jest sprawiedliwa. 

Ekonomiści posługują się dwoma, zasadniczo różnymi, typami sprawiedliwości (równości). Pierwszy z nich to tzw. „równość pozioma” (ang. horizontal equity), zgodnie z którą wszystkich ludzi o tych samych cechach (np. tym samym poziomie dochodu) należy traktować w taki sam sposób, wykluczający jakiekolwiek preferencje. Druga natomiast to „równość pionowa” (ang. vertical equity), polegająca na odmiennym traktowaniu różniących się od siebie osób, w taki sposób, aby ograniczyć skutki tych różnic. Łatwo zauważyć, że obie definicje są ze sobą sprzeczne, jeśli uważam, że prawdziwa jest „równość pozioma” odrzucę sposób rozumienia sprawiedliwości proponowany przez „równość pionową”. I vice versa. 

W konsekwencji, o ile problemy związane z produkcją dóbr i usług są przedmiotem przywołanej w pierwszym wykładzie ekonomii pozytywnej, o tyle kwestie związane z podziałem muszą – ze swej natury – znaleźć się w obszarze zainteresowania przede wszystkim ekonomii normatywnej, jakkolwiek zagadnienia te można również analizować z perspektywy ekonomii pozytywnej. Analizą tego, jakie są społeczne konsekwencje decyzji ekonomicznych, ze szczególnym uwzględnieniem rozkładu korzyści i kosztów dla poszczególnych jednostek i grup, zajmuje się ekonomia polityczna. Jednak, choć ta gałąź ekonomii dokonuje zobiektywizowanego opisu konsekwencji różnych decyzji podejmowanych przez podmioty ekonomiczne, to w żaden sposób nie rozstrzyga, jakie decyzje powinny zostać podjęte. Weźmy kwestie deficytu w sektorze finansów publicznych. Zdecydowana większość ekonomistów zgodzi się ze stwierdzeniem, że jest to zjawisko niekorzystne dla utrzymania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego (choć pewnie kontrowersje wzbudzi określenie, jaki poziom deficytu jest jeszcze dla dynamiki wzrostu neutralny). Jednak deficyt można obniżać na różne sposoby, można ograniczać wydatki (które?), albo podnosić podatki (dla kogo?). Każda z tych decyzji jest przedmiotem rozważań ekonomii politycznej, pozwalającej wskazać konsekwencje przyjęcia konkretnego wariantu, jak również to, kto stanie się beneficjentem takiej decyzji, a kto poniesie jej koszty. Ekonomia polityczna nie przyniesie natomiast odpowiedzi na pytanie, który wariant ograniczania deficytu należy przyjąć. Nawet jeżeli dzięki badaniom prowadzonym w nurcie ekonomii politycznej uda się bowiem dojść do konkluzji, które rozwiązanie jest najbardziej efektywne, nie oznacza to, że rozwiązanie to zostanie wdrożone. Przecież społeczeństwo może chcieć poświęcić część efektywności w imię bardziej sprawiedliwego (równego) sposobu podziału kosztów. Decyzję o sposobach podziału kosztów i korzyści między obywatelami oraz relacjach pomiędzy efektywnością i równością musi podjąć państwo. 

Pierwszym uzasadnieniem obecności państwa w gospodarce jest to, że partia będąca u władzy i stanowiący jej emanacją rząd są wybierane, aby wyrażać sądy wartościujące popierającej je większości społeczeństwa, w tym zwłaszcza prowadzić pożądaną politykę redystrybucji dochodu i podejmować decyzje nakładające na konkretne grupy społeczne większe lub mniejsze koszty swojego funkcjonowania. Innymi słowy, celem państwa jest takie ingerowanie w rynkową alokację dochodów i majątku, aby podział ten był bardziej sprawiedliwy (akceptowany społecznie), nawet jeśli odbywa się to za cenę zmniejszenia wielkości podlegającej podziałowi (spadek efektywność). Państwo redystrybuując dochód musi bowiem nakładać podatki, a te w praktyce zawsze oznaczają pojawienie się straty społecznej i w konsekwencji spadek efektywności. 

Zastanów się:

• Wyobraź sobie, że w wyniku klęski żywiołowej ludzie ponieśli bardzo poważne straty (zalane domy i mieszkania, zniszczone mienie ruchome – samochody itd.). Czy Twoim zdaniem sprawiedliwe jest wypłacanie im jakichkolwiek zapomóg, jeśli wiedzieli o zagrożeniu, ale się nie ubezpieczyli? Dlaczego?

• W jaki sposób powinny być dzielone ewentualne zapomogi, jeśli już uznamy, że są one zasadne? Po równo? Proporcjonalnie do utraconego majątku (bogatsi dostają więcej)? A może odwrotnie proporcjonalnie (biedniejsi dostają więcej)? Uzasadnij swoje zdanie.

• Jak oceniasz słynną wypowiedź ówczesnego premiera W. Cimoszewicza z 8 lipca 1997 r. („To jest kolejny przypadek, kiedy potwierdza się, że trzeba być przezornym i trzeba się ubezpieczać, a ta prawda ciągle jest mało powszechna”) z punktu widzenia kryterium efektywności i sprawiedliwości? Dlaczego?

• Jakie cechy odróżniające ludzi uzasadniają Twoim zdaniem ich odmienne traktowanie w ramach urzeczywistniania ideałów „równości pionowej”?

• A jakie czynniki są brane pod uwagę przy kształtowaniu polityki realizowanej przez polskie państwo w 2018 r.?

• Wskaż praktyczne sposoby urzeczywistniania zasad „równości pionowej” w Polsce i na świecie.

• Czy wiesz jakie jest saldo sektora finansów publicznych (budżetu) w Polsce? Czy Twoim zdaniem sytuacja w tym zakresie powinna zostać zmieniona? W jaki sposób?

• Czy Twoim zdaniem obecna konstrukcja programu „Rodzina 500 Plus” odzwierciedla ideały „równości pionowej” czy „poziomej”? Dlaczego?

Od początku niniejszego wykładu posługujemy się pojęciem „państwa”, które jak dotychczas nie zostało jeszcze zdefiniowane. Co się właściwie kryje pod tym terminem? Politolog powiedziałby, że państwo jest organizacją o charakterze przymusowym, dysponującą atrybutami władzy zwierzchniej po to, by ochraniać przed zagrożeniami zewnętrznymi i wewnętrznymi ład zapewniający zasiedlającej jego terytorium społeczności warunki egzystencji korzystne odpowiednio do siły ich ekonomicznej pozycji i politycznych wpływów . 

Z punktu widzenia ekonomisty natomiast państwo to przede wszystkim organa władzy. Wszyscy zapewne domyślamy się, że w przypadku Polski, chodzi o Sejm i Senat czyli organy ustawodawcze, premiera wraz z rządem, prezydenta oraz władze jednostek samorządu terytorialnego (od wójtów i burmistrzów, poprzez sejmiki, aż do marszałków i zarządów województw). Państwo to również szefowie jednostek sektora finansów publicznych, władze i pracownicy banku centralnego, urzędnicy i funkcjonariusze publiczni. Ci wszyscy ludzie tworzą podmiot określany nazwą państwo. Czym zatem różnią się instytucje (ich funkcjonariusze), kryjący się pod nazwą państwo, od tych, które mają charakter prywatny?

Po pierwsze, w krajach demokratycznych osoby kierujące działalnością instytucji państwowych są wybierane w drodze głosowania, albo są powoływane w przez osoby mające mandat wyborców (albo przez osoby, wyznaczone przez osoby wyłonione w wyborach itd.). A zatem, sprawowanie funkcji w instytucjach państwowych jest legitymizowane – bezpośrednio lub pośrednio – w procesie wyborczym. Po drugie, państwo – w przeciwieństwie do instytucji prywatnych – jest wyposażone w pewne środki przymusu. Ma prawo zmusić wszystkich, lub wybranych obywateli do płacenia podatków, pod rygorem konfiskaty mienia i/lub kary pozbawienia wolności. Państwo ma także prawo zająć czyjąś własność – pod warunkiem zapłaty sprawiedliwego odszkodowania – jeśli będzie to służyć interesowi publicznemu, który skądinąd jest również definiowany przez reprezentantów państwa. Jednostki i instytucje prywatne są nie tylko pozbawione tych praw, lecz państwo zabrania im wyposażania jakichkolwiek podmiotów prywatnych w podobne środki przymusu. Wszystkie transakcje prywatne muszą mieć tym samym charakter dobrowolny.

Wiemy już zatem czym jest państwo. Zastanówmy się teraz nad pozostałymi ekonomicznymi argumentami uzasadniającymi obecność państwa w gospodarce. W punkcie pierwszym niniejszego wykładu, wskazaliśmy, że kwestie związane z równością (sprawiedliwością) stanowią bardzo istotny czynnik determinujący interwencję państwa na rynku. Czy uda się jednak znaleźć analogiczne argumenty wykorzystujące kryterium efektywności? 

W czasie wykładu pierwszego wskazaliśmy, że pod pewnymi rygorystycznymi warunkami, rynkowy mechanizm alokacji jest efektywny w sensie Pareta. Warunki te określiliśmy jako konkurencję doskonałą. Dokładniej, pewien model rynku, który ekonomiści nazywają konkurencją doskonałą, w długim okresie generuje sytuację o pewnych specyficznych warunkach. Rynek będzie doskonale konkurencyjny, jeśli żaden sprzedawca, ani żaden nabywca na rynku nie będzie miał wpływu na cenę (ekonomista powie, że są biorcami cen z rynku). Najczęściej oznacza to, że ich rozmiary są znikome w porównaniu z całym rynkiem. Wszyscy sprzedają ten sam, standardowy (albo dający się standaryzować) produkt, a rynku nie chronią żadne bariery ograniczające możliwość rozpoczęcia na nim działalności. Wreszcie, na rynku doskonale konkurencyjnym nie występuje zjawisko asymetrii informacji (rynek jest całkowicie transparentny), dzięki czemu wszyscy uczestnicy transakcji mają taki sam, doskonały dostęp do wiedzy o cenach, jakości etc.

Łatwo zauważyć, że w realnym świecie, tak rygorystyczne warunki są w zasadzie niemożliwe do spełnienia. Oznacza to, że na większości rynków panuje konkurencja niedoskonała , która generuje rozwiązania w mniejszym bądź większym stopniu odległe od tych, które moglibyśmy nazwać efektywnymi. Istnienie zawodności rynku prowadzi do nieefektywnej alokacji zasobów (marnotrawstwa) i jest przesłanką do interwencji państwa. Najczęstszymi przykładami zawodności rynku są:

a) Istnienie na rynku konkurencji niedoskonałej, w tym przede wszystkim monopoli. Monopoliści wyznaczają cenę i wielkość produkcji na poziomie daleko odbiegającym od optymalnego. Państwo reguluje działalność monopolistów (i rynków, na których model konkurencji odbiega od konkurencji doskonałej), starając się wymusić na nich zachowania symulujące rynek doskonale konkurencyjny.

b) Negatywne efekty zewnętrzne, które pojawiają się wówczas, gdy część efektów wynikających z działalności jednego podmiotu, zostaje przeniesiona na podmioty trzecie, inaczej niż poprzez ceny rynkowe, tj. bez odpowiedniej rekompensaty. Powoduje to powstanie rozbieżności pomiędzy prywatnymi i społecznymi kosztami i korzyściami i skutkuje zbyt wysoką – ze społecznego punktu widzenia – konsumpcją dóbr generujących negatywne efekty zewnętrzne i zbyt niską konsumpcją tych, które wiążą się z pozytywnymi efektami zewnętrznymi. Państwo może poprzez system podatków i subsydiów zmniejszać lub zwiększać konsumpcję takich dóbr. W przypadku pewnych produktów, negatywne lub pozytywne efekty zewnętrzne są tak wysokie, że państwo zakazuje ich legalnej konsumpcji, bądź pod groźbą kar ją wymusza, niezależnie od indywidualnych preferencji. 

c) W kontekście całego szeregu dóbr rynek nie istnieje, lub jest bardzo słabo rozwinięty, w związku z czym musi być substytuowany przez państwo. Zastanówmy się w tym kontekście nad rynkiem ryzyka związanego z finansowaniem edukacji. O ile względnie łatwo udaje się oszacować ryzyko udzielenia kredytu studenckiego, co w konsekwencji oznacza, że takie kredyty funkcjonują relatywnie często w krajach rozwiniętych, to już szacowanie takiego ryzyka w kontekście edukacji na poziomie podstawowym jest zadaniem znacznie trudniejszym, co zdecydowanie ogranicza liczbę ewentualnych prywatnych instrumentów w tym obszarze. Brak odpowiedniego rynku wyceny ryzyka istotnie ogranicza również strumień finansowania sektora małych i średnich przedsiębiorstw, przez co działalność ta jest w znacznym stopniu przejęta przez państwo.

d) Asymetria (nierówny dostęp do) informacji  również może stanowić przyczynę występowania zawodności rynku. Pomyślmy o robionych przez nas zakupach. Dzięki przepisom prawa narzuconym przez państwo wiemy, jaki jest skład naszej żywności, a prawdopodobieństwo tego, że nasze pożywienia zawiera substancje niekorzystne dla zdrowia jest relatywnie niewielkie (w końcu niektórzy producenci łamią prawo – np. sprawa soli drogowej). To, że nie obawiamy się latania samolotem, też jest zasługą państwa, którą zmniejsza asymetrię informacji działającą na naszą niekorzyść, wprowadzając rygorystycznie przestrzegane procedury bezpieczeństwa. Jedzenie w zakładach zbiorowego żywienia również jest bezpieczniejsze dzięki państwu zmniejszającemu asymetrię informacji działającą na niekorzyść biesiadników, bo restauracje i bary są kontrolowane przez Państwową Inspekcję Sanitarną (Sanepid). To wszystko przykłady, w których nieefektywność rynku wynikająca z asymetrii informacji jest zmniejszana przez interwencje państwa. 

e) Zbyt mała podaż dóbr publicznych. Jesteśmy przyzwyczajeni do sytuacji, w której konsumpcja dóbr i usług ma charakter rywalizacyjny, co oznacza, że jeśli jedna osoba konsumuje takie dobro, wszystkie inne zostają z tej konsumpcji wyłączone i istnieje efektywny technicznie i kosztowo sposób wykluczenia innych z konsumpcji takich dóbr. Takie dobra ekonomiści nazywają „prywatnymi”. Istnieje jednak wiele dóbr, w kontekście których konsumpcja ma charakter nierywalizacyjny, pomyślmy choćby o oglądaniu telewizji. Jeśli dodatkowo nie istnieją techniczne, lub efektywne kosztowo sposoby wykluczania kogokolwiek z konsumpcji takich dóbr, mówimy o dobrach publicznych (nierywalizacyjnych i niewykluczalnych). Przykładami takich dóbr są obrona narodowa i latarnia morska. Jeśli nie można nikogo wykluczyć z konsumpcji takiego dobra, to bardzo trudno będzie skłonić ludzi do wnoszenia za nie opłat. W końcu również nie płacąc za latarnię morską mogę z niej korzystać. Prywatne rynki nie będą zatem zainteresowane produkcją takich dóbr, co doprowadzi do ich zbyt niskiej – ze społecznego punktu widzenia – podaży. Państwo, jak to już wskazaliśmy powyżej – może wymusić płatność za takie dobra i w ten sposób zdobyć środki na ich produkcję. 

Zawodności rynku otwierają przestrzeń dla ingerencji państwa w rynkowy mechanizm alokacji. Nie oznacza to jednak, że zawsze, kiedy takie zawodności się pojawiają, państwo powinno interweniować. Mamy w Polsce urzędy regulujące rynki energetyki i telekomunikacyjny , a nie mamy żadnej agendy regulującej funkcjonowanie rynku AGD, choć na nim również nie funkcjonuje mechanizm doskonale konkurencyjny. 

Ekonomiści oceniając zasadność ewentualnej interwencji państwa w gospodarce, kierują się zazwyczaj trzema zasadami:

a) Państwo nie powinno interweniować, gdy strata dobrobytu jest niewielka, a koszty interwencji mogą przewyższyć korzyści (zasada korzyści społecznej netto),

b) W wielu przypadkach rynek znajdzie skuteczny sposób rozwiązywania problemów (np. efektów zewnętrznych),

c) Projekt finansowany ze środków publicznych (np. produkcja dobra publicznego) powinien być podejmowany tylko wówczas, gdy związana z nim korzyść społeczna przewyższa poniesiony koszt społeczny, tj. gdy korzyść społeczna netto jest dodatnia.

Analizując zasadność interwencji państwa w gospodarce musimy również pamiętać o tym, że jego działania mogą spowodować powstanie nowych efektów zewnętrznych. Konstatacja ta prowadzi nas do problemu zawodności państwa.