Jak zauważa Piotr Józefczyk, członek Kolegium RIO w Krakowie, po raz pierwszy w tej kadencji samorządu, w przypadku nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu wójtowi, rada gminy może bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. 

Zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, po uprzednim zapoznaniu się z opinią RIO w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchaniu wyjaśnień wójta.

Jak wskazuje Józefczyk, procedura udzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy (odpowiednio miasta) za 2019 rok, będzie opierać się o regulacje ustawowe, ustalone w artykułach od 266 do 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3 i art. 28a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6, art. 13 pkt 5 i pkt 8, art. 18a ust. 3, art. 19, art. 20 i art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2137).

Za RIO w Krakowie publikujemy chronologicznie procedurę udzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok:

1)    opracowanie i przedłożenie przez wójta Regionalnej Izbie Obrachunkowej:

a) do dnia 10 lutego 2020 roku kwartalnego (za 4 kwartały 2019 roku) „sprawozdania budżetowego” Rb-27ZZ zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1393),
b) do dnia 15 lutego 2020 roku kwartalnego (za 4 kwartały 2019 roku) „sprawozdania budżetowego” Rb-50 zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej,
c) do dnia 20 lutego 2020 roku rocznych (za 2019 rok) „sprawozdań budżetowych”: Rb-27S, Rb-28S, Rb-ST, Rb-PDP) oraz kwartalnych (za 4 kwartały 2019 roku) „sprawozdań budżetowych”: Rb-NDS, Rb-30S, Rb-34S zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej,
d) do dnia 23 lutego 2020 roku kwartalnych (za 4 kwartały 2019 roku) sprawozdań Rb-Z i Rb-N zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (t. j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1773);

2) przedłożenie przez wójta radzie gminy i RIO do dnia 31 marca 2020 roku:

a) sprawozdania rocznego z wykonania budżetu gminy, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków, wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej. Sprawozdanie to powinno uwzględniać w szczególności: 
- dochody i wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w szczegółowości określonej jak w uchwale budżetowej,
- zmiany w planie wydatków na realizacje programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz innych środków niepodlegających zwrotowi pochodzących z innych źródeł - dokonane w trakcie roku budżetowego,
- stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich,
- wykaz samorządowych jednostek budżetowych, prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, które w roku budżetowym gromadziły dochody, o których mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych (rachunki dochodów własnych);
Przedmiotowe sprawozdanie powinno zawierać objaśnienia, co wynika z art. 13 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych; 

b) sprawozdań rocznych z wykonania planów finansowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych instytucji kultury oraz innych samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw i spółek prawa handlowego, przekazanych uprzednio wójtowi przez kierowników jednostek do dnia 28 lutego 2020 roku (wójt przedkłada tylko radzie, nie przedkłada RIO);

c) informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, zawierającej:
- dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności,
- dane dotyczące innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach oraz dane dotyczące posiadania,
- dane o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji,
- dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,
- inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia jednostki samorządu terytorialnego.

Informacja o stanie mienia sporządzana jest według stanu na dzień 31 grudnia 2019 roku. Dane w zakresie uzyskanych dochodów z mienia i dane o zmianach w stanie mienia wykazuje się za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 roku. Przy sporządzaniu informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, należy pamiętać, że pod pojęciem „mienie” będziemy rozumieć nie tylko majątek będący we władaniu samorządowych jednostek budżetowych, ale - w przypadku mienia komunalnego - własność i inne prawa majątkowe gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

3) wydanie przez Skład Orzekający Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej opinii  o przedłożonym przez Wójta sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu Gminy wraz z informacją o stanie mienia i objaśnieniami (w praktyce do 30 dni od daty wpływu sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej). Przedmiotem opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest bezpośrednio „wykonanie budżetu”, a jest nim samo „sprawozdanie”, czyli dokument. Regionalna Izba Obrachunkowa opiniując sprawozdanie sprawdza jego zgodność z uchwałą budżetową i sprawozdaniami typu „Rb”, a także ocenia legalność ujawnionych w nim procesów finansowych. Oceniana jest również zgodność z prawem wykonania zadań własnych obowiązkowych samorządu oraz poziom wykonania wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Opinia Składu Orzekającego Kolegium RIO przesyłana wójtowi. W przypadku wydania przez Skład Orzekający Kolegium RIO negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu, Wójt przedstawia przedmiotową opinię radzie gminy wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium. Od uchwały Składu Orzekającego przysługuje odwołanie do Kolegium Izby w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały Składu Orzekającego i jest rozpatrywane przez Kolegium Izby w terminie 14 dni od daty jego wniesienia. O negatywnej opinii Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prezes izby informuje właściwego wojewodę i ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

4) przedłożenie przez wójta gminy radzie gminy sprawozdania finansowego jednostki samorządu terytorialnego (bilansu) – do dnia 31 maja 2020 roku

Wymogi w tym zakresie reguluje Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 342) w paragrafach od 23 do 34. Sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego (§ 28) składa się z następujących elementów:
1)  bilansu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2)  łącznego bilansu obejmującego dane wynikające z bilansów samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zawierającego informacje w zakresie ustalonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia,
3)  łącznego rachunku zysków i strat obejmującego dane wynikające z rachunków zysków i strat samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zawierającego informacje w zakresie ustalonym w załączniku nr 10 do rozporządzenia,
4)  łącznego zestawienia zmian w funduszu obejmującego dane wynikające z zestawień zmian w funduszu samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zawierającego informacje w zakresie ustalonym w załączniku nr 11 do rozporządzenia,
5) informacji dodatkowej obejmującej dane wynikające z informacji dodatkowych samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zawierającego informacje w zakresie ustalonym w załączniku nr 12 do rozporządzenia.

5) przedstawienie radzie gminy i RIO przez komisję rewizyjną rady gminy wniosku w sprawie absolutorium dla wójta (powinien zawierać uzasadnienie) - w terminie do dnia 15 czerwca 2020 roku, po uprzednim rozpatrzeniu przez komisję rewizyjną:
a) sprawozdania finansowego jednostki samorządu terytorialnego,
b) sprawozdania z wykonania budżetu wraz z opinią RIO o tym sprawozdaniu,
c) informacji o stanie mienia komunalnego gminy;

6) wydanie przez Skład Orzekający Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej opinii o przedłożonym przez komisję rewizyjną rady gminy wniosku w sprawie absolutorium (w terminie 14 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku do Regionalnej Izby Obrachunkowej)

Regionalna Izba Obrachunkowa sprawuje nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw budżetowych na podstawie kryterium zgodności z prawem, natomiast komisja rewizyjna, jako organ wewnętrzny rady gminy powołany do kontroli działalności wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych swoje funkcje kontrolne może sprawować również na podstawie kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Opinia Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej o przedłożonym przez komisję rewizyjną rady gminy wniosku w sprawie absolutorium jest przesyłana wójtowi i radzie gminy. Od uchwały Składu Orzekającego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przysługuje odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały.

7) rozpatrzenie i zatwierdzenie przez radę gminy sprawozdania finansowego gminy wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy do dnia 30 czerwca 2020 roku

8) podjęcie przez radę gminy do dnia 30 czerwca 2020 roku uchwały w sprawie absolutorium dla wójta gminy po uprzednim zapoznaniu się z:
a) sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy za 2019 rok,
b) sprawozdaniem finansowym gminy (w gminie, w której liczba mieszkańców, ustalona przez Główny Urząd Statystyczny na dzień 31 grudnia 2018 roku przekroczyła 150 tysięcy – rada gminy zapoznaje się dodatkowo ze sprawozdaniem biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego),
c) opinią RIO o przedłożonym przez wójta sprawozdaniu z wykonania budżetu,
d) informacją o stanie mienia komunalnego gminy,
e) stanowiskiem (wnioskiem) komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium dla wójta.

Rada gminy może żądać przedłożenia przez wójta dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego i sprawozdania finansowego.

Uchwała absolutoryjna – zasady i procedura

Jak przypomina RIO w Krakowie absolutorium jako instytucja prawa finansowego łączy się ściśle z kontrolą rady gminy nad wykonywanym  przez wójta budżetem i oceną jego wykonania. „Nie może ono zatem wynikać z innych przesłanek i z oceny innych działań wójta, jak np.: nadzoru nad gospodarką pozabudżetową.” – zaznacza Józefczyk. 

Ekspert wskazuje, że ocena przez radę gminy działalności wójta w zakresie wykonania budżetu ma na celu ustalenie czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacja wydatków budżetu, były zgodne z uchwalonym budżetem, a jeżeli wystąpiła rozbieżność pomiędzy stanem planowanym, a rzeczywistym, to czy winę za wystąpienie rozbieżności ponosi wójt i jaki jest zakres jego odpowiedzialności. 

Samą uchwałę absolutoryjną podejmuje się w głosowaniu jawnym. Jawność głosowania nad uchwałą absolutoryjną potwierdzona jest dodatkowo w art. 34 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, gdyż uchwała taka dotyczy gospodarowania środkami publicznymi danej jednostki samorządu terytorialnego. 

Uchwałę absolutoryjną podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Oznacza to, iż za podjęciem proponowanej uchwały musi się opowiedzieć co najmniej połowa ustawowego składu Rady Gminy plus 1 radny. 

Uchwała o udzieleniu absolutorium z tytułu wykonania budżetu, podobnie jak uchwała o nieudzieleniu absolutorium, kończy procedurę absolutoryjną. 

Ekspert zwraca uwagę, że może się zdarzyć, że na sesji absolutoryjnej w gminie nie zostanie podjęta uchwała w sprawie absolutorium (udzielenia albo nieudzielenia absolutorium) w sytuacji, gdy żadna z propozycji nie uzyska wymaganej większości głosów (głosowanie odbyło się, ale uchwały nie podjęto). 

Józefczyk dodaje jednak, że inna zasada obowiązuje w samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, gdzie niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium odpowiednio: Zarządowi Powiatu lub Zarządowi Województwa. 

Podsumowując Józefczyk wskazuje, że Kolegium RIO może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w sprawie absolutorium, jeżeli rada podejmując przedmiotową uchwałę nie dopełniła wymaganych prawem wymogów formalnych lub podjęła uchwałę o nieudzieleniu wójtowi gminy absolutorium z innych przyczyn, niż wykonanie budżetu gminy za 2019 rok. 

Stwierdzenie przez kolegium izby nieważności uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok, uniemożliwi radzie gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum, na podstawie art. 28a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

mp/