Przepisy uchwalonej w czerwcu br. ustawy o ochronie sygnalistów wprowadzają liczne obowiązki związane z przyjmowaniem zgłoszeń o zachowaniach niezgodnych z prawem lub mających na celu obejście prawa oraz z ochroną osób, które takich zgłoszeń dokonują. Obowiązki te spoczywają m.in. na jednostkach samorządu terytorialnego. Jednym z podstawowych obowiązków w tym zakresie jest ustalenie procedury dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, określanej przez ustawę jako procedura zgłoszeń wewnętrznych.

Obowiązek ustalenia procedury zgłoszeń wewnętrznych przez JST

W przypadku JST obowiązki związane z ustaleniem procedury zgłoszeń wewnętrznych mają wykonywać ich jednostki organizacyjne. Procedurę muszą wprowadzić jednostki, na rzecz których według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób, przy czym do osób tych wlicza się nie tylko pracowników, ale także osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy. Ustawa wyłącza jednak całkowicie obowiązek ustalenia procedury zgłoszeń wewnętrznych jednostki organizacyjne gmin i powiatów liczących mniej niż 10 tys. mieszkańców.

Ustawa dopuszcza możliwość ustalenia procedury zgłoszeń wewnętrznych w ramach wspólnej obsługi, którą jednostki samorządu terytorialnego mogą zapewniać swoim jednostkom organizacyjnym zaliczanym do sektora finansów publicznych, instytucjom kultury, oraz innym zaliczanym do sektora finansów publicznych samorządowym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. Warunkiem przyjęcia takiego rozwiązania jest zapewnienie odrębności i niezależności wprowadzonej procedury od procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych.

Elementy procedury zgłoszeń wewnętrznych

Ustalenie procedury zgłoszeń wewnętrznych wymaga opracowania dokumentu zawierającego co najmniej kilka elementów wskazanych wprost przez ustawę. Do elementów tych należy określenie:

- wewnętrznej jednostki organizacyjnej lub osoby w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, bądź podmiotu zewnętrznego, upoważnionego do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych;

- sposobów przekazywania zgłoszeń;

- bezstronnej jednostki organizacyjnej lub osoby w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, upoważnionej do podejmowania działań następczych, w tym do weryfikacji zgłoszeń i dalszej komunikacji z sygnalistą;

- trybu postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo;

- obowiązku potwierdzenia sygnaliście przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego;

- obowiązku podjęcia, z zachowaniem należytej staranności, działań następczych;

- maksymalnego terminu na przekazanie sygnaliście informacji zwrotnej;

- informacji na temat możliwości dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do Rzecznika Praw Obywatelskich, organów publicznych oraz do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.

Procedura może zawierać także inne elementy, w tym:

- wskazanie możliwości zgłaszania informacji o naruszeniach dotyczących regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych;

- określenie czynników ryzyka, które sprzyjają możliwości wystąpienia określonych naruszeń prawa związanych w szczególności z naruszeniem obowiązków regulacyjnych lub innych obowiązków określonych w przepisach prawa lub z ryzykiem korupcji;

- wskazanie, że informacja o naruszeniu prawa może być w każdym przypadku zgłoszona również do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organu publicznego z pominięciem procedury zgłoszeń wewnętrznych;

- określenie systemu zachęt do korzystania z procedury zgłoszeń wewnętrznych.

Wymogi ustawowe

Ustalając procedurę zgłoszeń wewnętrznych, należy pamiętać o kilku rozwiązaniach, które muszą znajdować odzwierciedlenie w jej treści.

Po pierwsze, upoważnienie podmiotu zewnętrznego do przyjmowania zgłoszeń wymaga zawarcia z nim umowy w celu powierzenia obsługi przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, potwierdzania przyjęcia zgłoszenia, przekazywania informacji zwrotnej oraz dostarczania informacji na temat procedury zgłoszeń wewnętrznych z zastosowaniem rozwiązań technicznych i organizacyjnych zapewniających zgodność tych czynności z ustawą. Umowa ta powinna określać m.in. szczegółowe prawa i obowiązki podmiotu zewnętrznego w zakresie przetwarzania danych osobowych w związku z przyjmowaniem zgłoszeń.

Sposoby przekazywania zgłoszeń wewnętrznych muszą obejmować co najmniej możliwość dokonywania zgłoszeń ustnie lub pisemnie, przy czym powinna istnieć możliwość dokonywania zgłoszeń ustnych telefonicznie lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgłoszenia ustne dokonane za pośrednictwem nagrywanej linii telefonicznej lub innego nagrywanego systemu komunikacji głosowej powinny być dokumentowane za zgodą sygnalisty w formie: nagrania rozmowy lub transkrypcji. Zgłoszenie ustne dokonywane za pośrednictwem linii telefonicznej lub systemu komunikacji głosowej, które nie pozwalają na nagrywanie, powinny być dokumentowane w formie protokołu rozmowy, który będzie odtwarzał jej dokładny przebieg.

Procedura powinna zapewniać sygnaliście na jego wniosek możliwość dokonania zgłoszenia ustnego podczas bezpośredniego spotkania – powinno ono być zorganizowane w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W takim przypadku zgłoszenie powinno być dokumentowane w formie nagrania (za zgodą sygnalisty) lub protokołu, odtwarzającego dokładny przebieg rozmowy.

Zgłoszenia pisemne mogą być dokonane w postaci papierowej lub elektronicznej. Procedura powinna uwzględniać możliwość realizacji, wynikającego z ustawy, prawa do sprawdzenia, poprawienia i zatwierdzenia transkrypcji rozmowy lub protokołu rozmowy przez ich podpisanie. W każdym przypadku przyjęty sposób przekazywania zgłoszeń powinien umożliwiać sygnaliście pozostawienie adresu korespondencyjnego lub adresu poczty elektronicznej.

W procedurze powinien zostać określony obowiązek potwierdzenia sygnaliście przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania z zastrzeżeniem, że obowiązek ten nie powstaje, jeżeli sygnalista nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać potwierdzenie.

Maksymalny termin na przekazanie sygnaliście informacji zwrotnej nie może przekraczać trzech miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego, a w przypadku nieprzekazania takiego potwierdzenia, nie może przekraczać trzech miesięcy od chwili upływu 7 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Obowiązek ten nie musi być realizowany, jeżeli sygnalista nie podał adresu, na który należy przekazać informację zwrotną.

Procedura musi być zaprojektowana w taki sposób, aby zapewnić ochronę informacjom objętym zgłoszeniem oraz informacjom, na podstawie których można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować tożsamość sygnalisty, osoby, której dotyczy zgłoszenie oraz osób wskazanych w zgłoszeniu. Dane osobowe, pozwalające na ustalenie tożsamości sygnalisty, mogą być ujawnione tylko za jego wyraźną zgodą.

Do przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń wewnętrznych, podejmowania działań następczych oraz związanego z tymi czynnościami przetwarzania danych osobowych mogą być dopuszczone wyłącznie osoby posiadające pisemne upoważnienie podmiotu prawnego. Formalnym elementem wdrożenia procedury zgłoszeń wewnętrznych powinno być zatem także wydanie takich upoważnień.

Tryb ustalenia procedury

Ustalenie procedury wymaga przeprowadzenia konsultacji z zakładowymi organizacjami związkowymi, a jeśli takie organizacje nie działają, z przedstawicielami osób świadczących pracę na rzecz podmiotu zobowiązanego do wprowadzenia procedury, którzy powinni być wyłonieni w trybie przyjętym w tym podmiocie. Konsultacje nie mogą trwać krócej niż 5 dni i nie powinny trwać dłużej niż 10 dni.

Kolejnym etapem wprowadzenia procedury jest podanie jej do wiadomości osób wykonujących pracę na rzecz podmiotu wprowadzającego procedurę. Obowiązek podania do wiadomości może zostać zrealizowany w sposób przyjęty w danym podmiocie. Zgodnie z postanowieniami ustawy procedura wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia podania jej do wiadomości osób wykonujących pracę.

Warto pamiętać, że niezależnie od podania procedury do wiadomości osób wykonujących pracę, informację o procedurze należy przekazywać osobom ubiegającym się o pracę. Obowiązek ten należy zrealizować każdorazowo wraz z rozpoczęciem rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy.

Rejestr zgłoszeń

Elementem wprowadzenia procedury zgłoszeń wewnętrznych powinno być także opracowanie rejestru zgłoszeń. Obowiązek prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych dotyczy każdego podmiotu zobligowanego do przyjmowania tych zgłoszeń. Prowadzenie rejestru może zostać powierzone jednostce organizacyjnej lub osobie upoważnionej do przyjmowania zgłoszeń.

Rejestr obejmuje: numer zgłoszenia; przedmiot naruszenia prawa; dane osobowe sygnalisty oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie, niezbędne do identyfikacji tych osób; adres do kontaktu sygnalisty; datę dokonania zgłoszenia; informację o podjętych działaniach następczych oraz datę zakończenia sprawy.

Informacje zawarte w rejestrze muszą być przechowywane przez okres 3 lat po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym zakończono działania następcze, lub po zakończeniu postępowań zainicjowanych tymi działaniami.

Konsekwencje niedopełnienia obowiązków związanych z ustaleniem procedury

Zgodnie z postanowieniami ustawy, kto będąc odpowiedzialnym za ustanowienie procedury zgłoszeń wewnętrznych, wbrew przepisom ustawy procedury tej nie ustanawia lub ustanawia ją z istotnym naruszeniem wynikających z ustawy wymogów, popełnia wykroczenie, które podlega karze grzywny.

Czynem zabronionym jest także uniemożliwianie lub istotnie utrudnianie dokonania zgłoszenia oraz podejmowanie działań odwetowych wobec sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą. Zachowania te są kwalifikowane jako przestępstwa zagrożone karą grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności. Ustalając procedurę, należy zatem unikać rozwiązań, które mogłyby zostać uznane za formę utrudniania dokonywania zgłoszenia lub działań odwetowych.

Termin realizacji nowych obowiązków

Przepisy ustawy dotyczące procedury zgłoszeń wewnętrznych zaczną obowiązywać już 25 września 2024 r., jednak zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dopiero 1 stycznia 2025 r. będzie możliwe zweryfikowanie po raz pierwszy pod rządami nowej ustawy stanu zatrudnienia w poszczególnych jednostkach, a co za tym idzie dopiero wtedy może pojawić się obowiązek ustalenia procedury w danej jednostce.

Zaproponowana przez ministerstwo wykładnia nie jest w pełni przekonywująca, jednak sugeruje, że w pierwszym okresie po wejściu w życie nowych przepisów podmioty zobowiązane do ustalenia procedury zgłoszeń wewnętrznych mogą liczyć na nieco przychylniejsze podejście organów państwowych, zyskując co najmniej kilka tygodni na dopełnienie określonych w ustawie wymogów.

Autor: Grzegorz Lubeńczuk, radca prawny w Kancelarii Wyrzykowscy