W Polsce liczba gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, oczekujących na bezpośrednią pomoc mieszkaniową, wynosiła 150 tys., w tym 130 tys. w miastach wg ostatnich danych GUS. Ocenia się, że potrzebnych jest co najmniej 500 tys. nowych mieszkań w przystępnych cenach, a rocznie buduje się takich mieszkań zaledwie 3,5 tys. Od 2016 r. prowadzone są w Polsce próby wprowadzenia nowych instrumentów polityki mieszkaniowej, jednak z powodu braku spodziewanych efektów, testuje się coraz to nowe rozwiązania. Jednym z ostatnio obranych z kierunków jest poprawa dostępności mieszkań, która ma polegać na stymulowaniu aktywności deweloperskiej skierowanej na tworzenie zasobu dostępnego.
Zasób dostępny rozumiany jest jako jednostki mieszkaniowe wykorzystywane na zasadach zarówno najmu, jak i własności, o ile koszt ich użytkowania nie przekracza poziomu ok. 30% dochodów gospodarstwa domowego. Rezolucja Parlamentu Europejskiego pt. Mieszkalnictwo społeczne (socjalne) w EU z 2013 r., zwraca uwagę, że zapewnienie lokali mieszkaniowych po przystępnej cenie jest właściwym narzędziem na rzecz osiągnięcia sprawiedliwości i spójności społecznej, warunkiem większej mobilności zawodowej i większych możliwości zatrudnienia obywateli.
Ponadto, podkreśla się, że wydatki dokonywane w sektorze mieszkalnictwa społecznego (socjalnego) i po przystępnych cenach umożliwiają realizację praw podstawowych, rozwiązywanie trudnych sytuacji społecznych, mają charakter strategicznych inwestycji społecznych, zmniejszają ryzyko powstawania baniek spekulacyjnych na rynku mieszkaniowym, zapobiegają nadmiernemu zadłużaniu się gospodarstw domowych, zmianie klimatu, ograniczają ubóstwo energetyczne, a także łagodzą problemy zdrowotne wynikające z przeludnienia i złych warunków mieszkaniowych. Mieszkalnictwo społeczne w tym ujęciu jest bardzo istotną i zyskowną inwestycją.
O wadze problemu świadczą też wyniki badań prowadzonych m.in. przez Eurostat. W ramach EU-SILC analizuje się kategorię „nadmiernego obciążenia wydatkami mieszkaniowymi”, czyli grupę gospodarstw domowych, które borykają się z problemem zbyt wysokich kosztów mieszkaniowych. Porównanie danych lat 2007 i 2019 wskazuje na bardzo zróżnicowaną sytuację w poszczególnych państwach UE oraz różne tendencje, które wystąpiły w badanym okresie – w 10 krajach sytuacja najmniej zamożnych gospodarstw domowych pogorszyła się.
W ciągu ostatnich lat, w szczególności w dużych miastach, szybko wzrastały ceny i czynsze jednostek mieszkalnych, podczas, gdy dochody gospodarstw domowych zmieniały się wolniej.
Jako przyczyny tego wspólnego trendu wskazuje się m.in.: zagęszczanie istniejącej zabudowy miejskiej, co oznacza droższy grunt i wyższe wymagania techniczne w porównaniu do zabudowy terenów podmiejskich; wzrost kosztów deweloperów także z powodu regulacji planistycznych, wzrost kosztów materiałów budowlanych, ponadto, obecnie buduje się przede wszystkim dla średnio i bardziej zamożnych, dla których nowe mieszkania są często drugimi miejscami pobytu lub inwestycjami. Jednocześnie, uszczuplone przez silne działania prywatyzacyjne zasoby społeczne, najczęściej należące do samorządów lokalnych, często są w złym stanie technicznym, obciążone tzw. złą sławą, stygmatyzują mieszkańców.
Niezbędna stała się zmiana ich wizerunku, jedną z dróg było wdrożenie koncepcji stworzenia wspólnot mieszkańców o różnym poziomie zamożności i posiadających zróżnicowane prawa do jednostek mieszkalnych.
W doświadczeniach Stanów Zjednoczonych i państw Europy Zachodniej realizacja modelu Inclusionary Housing (Mieszkalnictwo włączające) polega przede wszystkim na wydzieleniu przystępnych cenowo mieszkań w komercyjnych projektach mieszkaniowych i przeznaczenie ich dla gospodarstw domowych, które na zasadach rynkowych nie miałyby możliwości ich uzyskać. O wyborze gospodarstw domowych na podstawie określonych kryteriów decydują najczęściej samorządy lokalne. Zwolennicy tego modelu podkreślają, że w ten sposób realizuje się cele podażowe i społeczne, a ponadto zapewniony jest udział podmiotów prywatnych – deweloperów w dostarczaniu mieszkań dostępnych.
Efektywność stosowania rozwiązań w ramach tej koncepcji jest uzależniona od struktury istniejącego zasobu mieszkaniowego i innych instrumentów wsparcia mieszkalnictwa dostępnego i społecznego stosowanych lokalnie. W Stanach Zjednoczonych stosuje się system zachęt i korzyści dla dewelopera, które mają złagodzić jego straty wynikające z realizacji koncepcji IH i wyodrębnienia części inwestycji jako mieszkania dostępne.
Do zbioru instrumentów rodzących dodatkowe korzyści dla dewelopera należą m.in.:
• możliwość zbudowania większej liczby jednostek mieszkalnych niż normalnie,
• szybsza ścieżka uzyskiwania pozwolenia na budowę,
• mniejsze wymagania co do liczby miejsc parkingowych,
• niższe standardy dotyczące nowych ulic (np. mniejsza szerokość).
W Niemczech w 1994 r. Monachium stało się prekursorem wprowadzania w życie koncepcji IH, inne miasta poszły w jego ślady. Typowo, udział dewelopera powinien mieścić się w 2/3 wzrostu wartości gruntu wynikającego z uregulowań planistycznych; w odniesieniu do mieszkań dostępnych, to około 20-30% nowego zasobu. Miasta, w ramach własnej polityki mieszkaniowej, dokonują wyboru pomiędzy własnością i najmem (najem przeważa) jako formy przekazania mieszkań beneficjentom. Deweloperzy jako zachętę otrzymują tańszy grunt, czasem wsparcie finansowe, przez 15-30 lat mają obowiązek utrzymywania czynszów w mieszkaniach dostępnych na wskazanym przez miasto poziomie. Niektóre podmioty publiczne pozwalają na zastąpienie kontrybucji w konkretnym projekcie deweloperskim, mieszkaniami zbudowanymi w innym miejscu lub przez innego dewelopera.
W Anglii deweloper przekazuje na rzecz zasobu mieszkań dostępnych (na własność samorządu lub non-profit Housing Associations) zazwyczaj od 10% do 30% stworzonego zasobu (wielkość ta jest ustalana w drodze negocjacji między władzą lokalną a deweloperem), w ramach swojego komercyjnego projektu mieszkaniowego. Deweloper może się także wywiązać z zobowiązania za pomocą wpłaty „kwoty zamiennej”. W ostatnich latach ok. 50% wszystkich mieszkań dostępnych w Anglii powstało w ten sposób.
Nie można zapominać, że zastosowanie instrumentów poprawiających sytuację dewelopera, jednocześnie podwyższa koszty ponoszone przez podmiot publiczny wspólnie ze społecznością lokalną. Bez wątpienia nowe projekty deweloperskie generują nowe potrzeby w zakresie usług publicznych, chociażby związanych z transportem publicznym, czy infrastrukturą społeczną. Władza lokalna musi znaleźć środki na ich sfinansowanie albo obniży się ich jakość.
Inny problem zgłaszany przez analityków to wpływ rozwiązań IH na lokalne rynki mieszkaniowe, w szczególności na podaż i ceny oferty rynkowej. Zasadniczo koncepcja IH jest postrzegana jako odpowiednia na silnych rynkach mieszkaniowych. Uważa się, że IH powinno być częścią strategii dostępnych mieszkań, ale nie może być jej rdzeniem, ponieważ nie jest w stanie zapewnić potrzebnej liczby mieszkań dostępnych, zwłaszcza w czasie recesji. Realizacja koncepcji IH to istotne, ale jedno z wielu narzędzi do zwiększenia podaży mieszkań.
Magdalena Załęczna – prawniczka i ekonomistka, obecnie profesorka UŁ w Katedrze Inwestycji i Nieruchomości Uniwersytetu Łódzkiego. Brała udział w wielu projektach naukowych, zarówno międzynarodowych, jak i krajowych, m.in. poświęconych wpływowi integracji Polski z UE na rynek nieruchomości, Partnerstwie Publiczno-Prywatnym w projektach rozwojowych miast, konwergencji rynków mieszkaniowych; ekspert w projektach międzynarodowych. Członek organizacji European Network for Housing Research.
Fragment pochodzi z publikacji pt. Rynek nieruchomości mieszkaniowych – współczesne aspekty przestrzenne, prawne i finansowe.
Materiał powstał przy współpracy z Wydawnictwem Uniwersytetu Łódzkiego
Kontakt: lukasz.orzechowski@uni.lodz.pl