Helena Szewczyk

(doc [szewczyk])

1 Ponad dwadzieścia lat minęło od czasu, gdy pisano o reformie prawa służby państwowej PRL widząc poważne niedomagania w pracy urzędów państwowych, wynikające z centralistycznych wynaturzeń byłego systemu, które ujawnił głęboki kryzys polityczny i gospodarczy na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia1. Zmienił się ustrój społeczno-gospodarczy oraz nastąpiło wejście Polski do Unii Europejskiej. W związku z tym nadal istniejącą konieczność reformowania prawa służby publicznej należy postrzegać w nowym świetle.
Zgodnie z tradycyjną koncepcją prawa urzędniczego, praca w aparacie publicznym (administracji rządowej i samorządowej) jest służbą publiczną pełnioną przez jednostkę, której osobiste interesy są podporządkowane naczelnym interesom państwa. Stosunki między państwem a urzędnikami mają charakter administracyjnoprawny, oparty na hierarchii służbowej, której towarzyszy daleko posunięta dyspozycyjność urzędnika piastującego swój urząd na podstawie mianowania. W zamian za wierną służbę i posłuszeństwo urzędnik korzysta ze specjalnych przywilejów, w postaci wysokiego uposażenia, stabilizacji zatrudnienia oraz odrębnego, korzystniejszego niż powszechne, zaopatrzenia emerytalnego2.
Do założeń biurokratycznego modelu służby publicznej nawiązywała ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej3 oraz ustawa śląska z 22 czerwca 1934 r. o stosunkach służbowych śląskich funkcjonarjuszów wojewódzkich4.
Model ten preferowano również w rządowych projektach ustaw: o służbie cywilnej w samorządzie terytorjalnym (pisownia oryginalna)5, o odpowiedzialności służbowej członków organów zarządzających i funkcjonarjuszów w samorządzie terytorjalnym6 oraz w poselskim projekcie ustawy w sprawie kodeksu służby w samorządzie terytorialnym7, których Sejm II Rzeczypospolitej nie zdążył uchwalić ze względu na wybuch wojny8.
Obecnie w literaturze europejskiej uznawana jest koncepcja tzw. efektywnej administracji, która powinna skutecznie stosować obowiązujące prawo działając w interesie państwa i społeczeństwa9.
Komitet Rady Europy w przyjętej 24 lutego 2000 roku rekomendacji nr R/2000/6 dotyczącej statusu pracowników publicznych w Europie uznał znaczącą rolę administracji publicznej w społeczeństwach demokratycznych, jej neutralny charakter oraz wskazał jednocześnie na europejskie tendencje do reformowania administracji, w tym statusu prawnego zatrudnionych w niej osób, tak by była coraz bardziej skuteczna i wydajna. Rekomendacja powinna służyć poszukiwaniu wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej oraz wprowadzaniu ich do ustawodawstw krajowych. W związku z tym zaleca się państwom członkowskim Unii Europejskiej wzięcie pod uwagę tekstu rekomendacji przy przygotowywaniu projektów ustaw dotyczących służby publicznej10.
Podstawowe zasady wynikające z rekomendacji dotyczą dokonywania rekrutacji zgodnie z zasadą równego dostępu do służby publicznej oraz doboru według kryteriów merytorycznych, wolnej konkurencji i bez dyskryminacji. Jawne i jasno określone procedury rekrutacji powinny zapewnić wybór najlepszych kandydatów oraz gwarantować im ochronę zatrudnienia.. Zaprzestanie pełnienia funkcji powinno nastąpić jedynie w okolicznościach i z powodów przewidzianych w ustawie. W interesie ogólnym konieczny jest pewien zakres dyspozycyjności pracownika, któremu w ściśle określonych prawem okolicznościach można jednostronnie zmienić warunki pracy. Pracownikowi zatrudnionemu w służbie publicznej powinno przysługiwać prawo do wynagrodzenia odpowiadającego stopniowi jego odpowiedzialności i funkcjom, jakie pełni. Wysokość wynagrodzenia musi zapewnić godny poziom życia i eliminować ryzyko korupcji oraz pokusę angażowania się w zajęcia nie do pogodzenia z zadaniami publicznymi. Częścią wynagrodzenia powinno być wynagrodzenie premiujące jakość pracy. Awans na wyższe stanowisko, z którym wiąże się większa odpowiedzialność, powinien wiązać się z podwyższeniem wynagrodzenia.
Pracownikom administracji publicznej państwo powinno zapewnić bezpłatne szkolenia, ponieważ stałe kształcenie jest podstawowym warunkiem skutecznej administracji publicznej.
W świetle rekomendacji pracodawca w administracji publicznej powinien być zobowiązany do konsultowania decyzji z przedstawicielstwem pracowniczym, co wiąże się z udziałem pracowników w zarządzaniu zakładem pracy. Rekomendacja docenia więc rolę zbiorowego prawa pracy w administracji publicznej.
Niektóre prawa osób zatrudnionych w administracji publicznej mogą być natomiast ograniczane w zakresie odpowiadającym obowiązkom publicznym. W szczególności mogą być ograniczone prawa polityczne i związkowe, ale tylko legalnie i tylko w zakresie, jakiego wymaga pełnienie funkcji publicznych.
Zasada niepołączalności funkcji i stanowisk z dodatkowym zatrudnieniem lub zajęciami, które mogą utrudniać wykonywanie zadań publicznych, jest w służbie publicznej jedną z najważniejszych w rekomendacji.
Pracownicy zatrudnieni w administracji publicznej muszą też przestrzegać szczególnych obowiązków, takich jak respektowanie prawa, neutralność, bezstronność i wiele innych. Naruszenie obowiązków może być przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Pracownicy publiczni są bowiem odpowiedzialni za wykonywanie powierzonych im zadań. Zasady i procedura postępowania dyscyplinarnego, w tym środki odwoławcze są określone przez przepisy prawa.
Z rekomendacji wynika również, iż powinnością państwa jest zapewnienie ochrony pracownikom publicznym zgodnie z prawem wykonującym funkcje publiczne. Pracownikom publicznym powinna przysługiwać droga odwoławcza do sądu i innych niezależnych organów jako środek ochrony ich praw i interesów.

2 Kwestią szczególnie ważną dla prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej w Polsce jest właściwe unormowanie statusu prawnego jej pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, a zwłaszcza pracowników merytorycznych, stanowiących kadrę „zawodowców”, zatrudnionych na podstawie nominacji na stanowiskach kierowniczych i innych samodzielnych związanych z wykonaniem zadań na rzecz państwa i związków samorządowych poprzez wydawanie decyzji, ich przygotowywanie lub wykonywanie11. We wszystkich bowiem skomplikowanych sprawach z zakresu administracji12 decyzja powinna być przygotowywana przez odpowiedniego fachowca, mającego odpowiednie przygotowanie teoretyczne i praktyczne oraz będącego w stanie poświęcić się dla dobra służby13, ponieważ uprawianie sztuki administracji na pewnym poziomie, odpowiadającym dzisiejszym stosunkom społeczno-gospodarczym, wymaga zawodowego pełnienia funkcji publicznych14. W dyskusji nad przyszłym kształtem tzw. służby publicznej w Polsce należy stanowczo opowiedzieć się za zawodowym statusem wykwalifikowanych pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych15. Pracownicy ci powinni tworzyć aparat urzędniczy o charakterze względnie stałym, objętym ochroną przed nieuzasadnioną ważnymi względami utratą zatrudnienia w zawodzie.
Pracownicy fachowi, pełniący profesjonalnie służbę w administracji powinni być mianowani na stałe i korzystać z ustawowych gwarancji zachowania pracy na zajmowanych stanowiskach, poza sytuacjami wyjątkowymi określonymi w ustawie, bowiem stałość zatrudnienia fachowej kadry urzędniczej jest niezbędną przesłanką racjonalizacji organizacji wszelkich służb publicznych16.
U podstaw takiego zapatrywania leży przekonanie o konieczności zapewnienia stabilności kadr w administracji publicznej, tak aby większość urzędników wykonywała ten zawód do emerytury. Praca w służbie publicznej nie powinna być bazą dla objęcia atrakcyjnej posady w sektorze prywatnym, czasem wymagającej bezprawnego wykorzystywania byłego stanowiska.
Wzmożona stabilizacja zatrudnienia, jako podstawowy instrument prawny wpływający na kształcenie i doskonalenie kadr (z czym wiąże się usprawnienie administracji), powinna objąć swoim zasięgiem te stanowiska pracy, gdzie rygory selekcyjne przy naborze kandydatów są wysokie, a proces selekcji jest długotrwały oraz wymagający intensywnego przygotowania zawodowego. Trudno bowiem oczekiwać od pracownika, któremu nie zapewni się ochrony przed arbitralnym i nieuzasadnionym zwolnieniem z pracy w postaci przede wszystkim gwarancji prawnych, że będzie on stale i wciąż podwyższał swoje umiejętności zawodowe. Pracownik powinien bowiem mieć świadomość, że trud włożony w proces doskonalenia zawodowego będzie procentował w przyszłości17.
Wzmożona trwałość zatrudnienia jest uzasadniona m.in. tym, że praca w administracji, aby mogła być wykonywana rzetelnie, wymaga intensywnego przygotowania i doskonalenia zawodowego, a nabytych kwalifikacji i zdobytego wykształcenia nie da się często spożytkować w innych sferach zatrudnienia. Istnieją bowiem obawy, iż zbyt łatwe i częste przesunięcia kadrowe w administracji będą godziły w zawodowość kadry urzędniczej, jej fachowość i kompetencje18.

3 W społecznej dyskusji na temat reformy prawa urzędniczego w Polsce ujawniły się po 1989 roku dwie sprzeczne ze sobą tendencje, a mianowicie, z jednej strony dążenie do dalszego ujednolicenia prawa służby publicznej i powszechnego prawa pracy, aż do granic ich pełnej integracji, z drugiej natomiast przeciwnie, akcentuje się potrzebę daleko idącej odrębności statusu prawnego pracowników administracji publicznej w stosunku do statusu tzw. pracowników najemnych. W owej dyskusji na temat „odrębności” czy też „powszechności” regulacji stosunków zatrudnienia w administracji publicznej opowiedziano się ostatecznie za odrębnością tej regulacji w odniesieniu do powszechnego prawa pracy.
W Polsce począwszy od 1990 roku korpus pracowniczy administracji publicznej składa się z pracowników zatrudnionych w administracji rządowej oraz pracowników zatrudnionych w administracji samorządowej19.
Nieuniknioną konsekwencją powołania do życia samorządu terytorialnego jest dualistyczny system służby publicznej. Po reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 roku spośród kilku koncepcji wybrano ostatecznie stworzenie odrębnej regulacji prawnej adresowanej do pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządu terytorialnego, nie rezygnując z odesłań do przepisów normujących status pracowników urzędów państwowych ani z osadzenia jej na gruncie powszechnego prawa pracy20. Odrębnym zagadnieniem związanym z reformą administracji publicznej była alokacja znacznej części kadry administracji rządowej do nowo tworzonych struktur samorządu ponadgminnego21.
W minionych latach nader liczne grupy pracowników administracji rządowej przeszły do pracy w nowo tworzonych strukturach samorządu terytorialnego. Na wielką skalę procesy te wystąpiły w maju 1990 roku oraz z dniem 1 stycznia 1999 roku wraz z wejściem w życie reformy administracji publicznej. Pracownicy ci stali się pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych22. Przyjęte w związku z reformą samorządową z 1990 roku rozwiązania praktycznie pozbawiały mianowanych pracowników likwidowanych urzędów terenowych jakichkolwiek gwarancji dotyczących bytu stosunku pracy. Do tych dyskusyjnych rozwiązań ustawodawca powrócił, wprowadzając reformę administracji publicznej w 1998 roku, co stało się przedmiotem skargi konstytucyjnej wniesionej przez związki zawodowe23.
Takie rozwiązania, w zgodnej ocenie specjalistów prawa administracyjnego oraz prawa pracy, nie miały uzasadnienia merytorycznego i były traktowane jako wyraz braku skrystalizowanej koncepcji stosunku pracy pracowników samorządowych u podmiotów projektujących i uchwalających pragmatykę samorządową24.
Ponowne podjęcie prac nad reformą administracji publicznej, kreującej m.in. ponadgminne struktury samorządowe, obudziło też nadzieje, iż prawodawca ureguluje w związku z nią na nowo także stosunki zatrudnienia w administracji publicznej. Postulowano przy tym różne koncepcje tychże regulacji, poczynając od propozycji jednolitego unormowania pozycji prawnej pracowników administracji publicznej (rządowej oraz samorządowej) w jednej pragmatyce25, poprzez uchwalenie dla pracowników samorządowych nowej pragmatyki, tzw. głęboką nowelizację pragmatyki samorządowej, do nowelizacji tejże o charakterze wybitnie „dostosowawczym”, uwzględniającej tylko nowo powstałe struktury samorządu ponadgminnego oraz zatrudnionych tam pracowników.
Wraz z wejściem w życie reformy administracji publicznej zaprzepaszczona została jednak możliwość „uporządkowania” stosunków zatrudnienia w administracji publicznej. Nie wprowadzono też nowej ustawy dla pracowników samorządowych, opartej na konsekwentnych założeniach i realizujących je w prawidłowo merytorycznie i formalnie skonstruowanych instytucjach prawnych.
Generalne zmiany ustroju administracyjnego państwa dokonywane pod hasłami uporządkowania i ujednolicenia oraz racjonalizacji struktur kompetencji powinny mieć natomiast swoje logiczne konsekwencje w uporządkowaniu, ujednoliceniu i racjonalizacji sfery zatrudnienia w administracji publicznej. Jednolita regulacja statusu pracowników administracji publicznej występuje i sprawdza się w wielu krajach Europy26. Jednolita regulacja zawarta w jednej pragmatyce zawodowej zgodna jest też z powszechnie głoszonymi w literaturze prawa pracy postulatami uporządkowania i znaczącej redukcji liczby pragmatyk zawodowych27 oraz głoszonymi w literaturze prawa administracyjnego postulatami wprowadzenia w Polsce odpowiedniego, pod względem materialnym i formalnym, prawa urzędniczego28. Można tu wskazać przykładowo na dość powszechną krytykę pragmatyki samorządowej, jako wprowadzonej ze względów ideologicznych, oraz29 krytykę „rozczłonkowania” statusu urzędników państwowych na skutek niekonsekwentnego wprowadzenia reform w rządowej administracji publicznej (poddanie części urzędników przepisom pragmatyki samorządowej, części – i to nielicznej – przepisom ustawy o służbie cywilnej)30.
Wprowadzony z dniem 1 stycznia 1999 roku nowy model administracji publicznej, realizujący założenie o trójstopniowym podziale terytorialnym państwa na gminy, powiaty i województwa, nie zmienił statusu prawnego pracowników samorządowych. Ustawodawca zdecydował się bowiem na rozciągnięcie na pracowników samorządowych na szczeblu powiatu i województwa ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Pragmatyka samorządowa objęła pracowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa31.
Ostatecznie ustawodawca zrezygnował z ujednolicenia statusu prawnego pracowników samorządowych i pracowników administracji rządowej. Nie nadano więc pracownikom samorządowym statusu publicznoprawnego, uregulowanego w specjalnej pragmatyce.

4 Wymogiem konstytucyjnym jest jednak utworzenie w pełni niezależnego korpusu służby cywilnej. Pracownicy samorządowi nie wchodzą obecnie w skład korpusu tej służby.
Od kilku lat toczy się dyskusja nad możliwością wprowadzenia zmian w tym zakresie32. Problem dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy po uchyleniu ustawy o pracownikach samorządowych ma powstać odrębna ustawa regulująca status prawny pracowników samorządowych, np. ustawa o samorządowej służbie cywilnej, czy też samorządowa służba cywilna powinna stać się drugim, obok rządowej, działem służby cywilnej, regulowanym jednolitym aktem prawnym? Przyjęcie drugiego rozwiązania wymaga jednak rozstrzygnięcia, jaki krąg osób zatrudnionych w strukturach samorządu terytorialnego będzie podlegał samorządowej służbie cywilnej. Przy czym należy się zgodzić z poglądem, iż rozwiązania przyjęte w obowiązującej ustawie o służbie cywilnej nie mogą być w całej rozciągłości zastosowane do pracowników samorządowych. Specyfika samorządu terytorialnego, zwłaszcza jego decentralizacja i autonomia wymagają przyjęcia tylko niektórych instytucji rządowej służby cywilnej33.
Wprowadzając w życie nową ustawę o służbie cywilnej34, ustawodawca nie ustrzegł się również błędów. Nie należy więc bezkrytycznie recypować wszystkich jej rozwiązań w stosunku do pracowników samorządowych.
Reforma prawa stosunku pracy w samorządzie terytorialnym wydaje się być dziś nieunikniona. Ustawa o pracownikach samorządowych regulująca obecnie status prawny osób zatrudnionych w strukturach samorządowych nie została oceniona pozytywnie ani ze względu na treść rozwiązań prawnych, ani jej stronę formalną (zagadnienia poprawności techniczno-legislacyjnej aktu)35.
Analiza obecnie obowiązującego prawodawstwa w zakresie prawnego stosunku zatrudnienia w samorządzie przeprowadzona przez naukę36 dowodzi, że również współczesny nam ustawodawca nie ustrzegł się błędów przy tworzeniu owych rozwiązań prawnych, gdyż zarówno strona formalna, jak i rozstrzygnięcia merytoryczne w obecnie obowiązujących aktach prawnych wykazują wiele niedostatków. Rozwiązania te przyjęto bez konsultacji z zainteresowanymi grupami pracowniczymi, w pośpiechu oraz przy zmieniających się koncepcjach. Już teraz w procesie ich poznawania i stosowania rodzą one wiele wątpliwości prawnych, które trudno jest niejednokrotnie rozwiać. Nie sposób nie dostrzegać więc problemów, jakie napotkały w tym względzie jednostki samorządu terytorialnego, które same musiały uporać się z niedoskonałym i niejasnym ustawodawstwem.
Zagadnienie statusu prawnego pracowników samorządu terytorialnego zaliczane jest powszechnie do kategorii skomplikowanych i nieprzejrzystych. Powodów takiej oceny należy upatrywać zarówno w rozbudowanym, jak i niejasnym, gdy chodzi o wzajemne powiązania między poszczególnymi aktami w systemie źródeł prawa, określającymi prawa i obowiązki pracownicze, oraz w nieadekwatnych do potrzeb konstrukcjach prawnych, zastosowanych w tych aktach.
Ustawa o pracownikach samorządowych, wskutek wewnętrznych niespójności i nadmiernej liczby odesłań do innych aktów prawnych, jest nieczytelna, rodzi wiele zastrzeżeń interpretacyjnych. Tym samym istotna część regulacji normatywnej znajduje się w innych aktach, w tym w szczególności w ustawie o pracownikach urzędów państwowych i w kodeksie pracy, do których ustawa często odsyła, a także w ustawach ustrojowych.
Należy również pamiętać, że na mocy ustawy o pracownikach samorządowych źródłem prawa dla stosunków pracy tych pracowników są także statuty poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, regulaminy organizacyjne i regulaminy pracy.
Przygotowany w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji kolejny projekt nowelizacji ustawy o pracownikach samorządowych z 6 maja 2005 roku o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty37, która niedawno weszła w życie, stanowi zaledwie mały krok w dojściu do celu, jakim jest kompleksowe uregulowanie stosunków pracy w samorządzie.

5 Do niedawna ustawa o pracownikach samorządowych nie zawierała regulacji zapewniającej praktyczną realizację zasady równego dostępu do służby publicznej. Od wielu już lat wątpliwości budziła także regulacja wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych, a zwłaszcza brak ustawowego wymogu podnoszenia kwalifikacji oraz niekaralności38.
Z krytycznymi ocenami spotykały się również zasady i tryb doboru kandydatów do pracy na stanowiska w jednostkach samorządu terytorialnego. Pierwsza kwestia to stawiane im wymagania. Lista tych wymagań, zawierająca wiele zrozumiałych, wręcz oczywistych warunków (np. dotyczących wieku, zdolności do czynności prawnych, pełni praw obywatelskich, stażu pracy i kwalifikacji), nie obejmowała takich elementów, jak niekaralność czy nieskazitelność charakteru, co w sposób wyraźny odbiegało od uznanych obecnie za niezbędne środków zapobiegających zjawiskom korupcyjnym. Ostatnia nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych wprowadziła art. 3 ust. 3–6, w świetle którego pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym może być osoba spełniająca określone wymagania kwalifikacyjne (w szczególności co do kierunkowego przygotowania zawodowego, szczególnych doświadczeń lub umiejętności zawodowych), a także szczególne wymagania w zakresie stażu pracy, ciesząca się nieposzlakowaną opinią oraz niekarana za przestępstwo popełnione umyślnie.
Rozwiązanie to należy przyjąć z zadowoleniem, niemniej jednak ustalenie znaczenia pojęcia „nieposzlakowanej opinii”, jako niedoprecyzowanego w ustawodawstwie, nie będzie łatwe. W przeciwieństwie do pozostałych rygorów selekcyjnych, przesłanka ta ma charakter subiektywny, nawiązujący do ocen w płaszczyźnie etycznej i moralnej, i przez to jest trudna do interpretacji i praktycznego stosowania. Wydaje się, że warunek ten dotyczy raczej zewnętrznej, bardziej zobiektywizowanej oceny postępowania kandydata do pracy w samorządzie terytorialnym39.
Trudno więc jednoznacznie negatywnie ocenić istnienie tak ogólnie sformułowanej przesłanki. Aby jednak uniknąć zagrożeń w postaci nadużywania przez podmioty nawiązujące stosunki pracy stosowania tego warunku, należałoby ustalić zasady i tryb dokonywania ocen oraz ustawowe kryteria, pomocne przy ocenie spełnienia przez pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym tej przesłanki ustawowej. Szczególnie ważne wydaje się znalezienie obiektywnych kryteriów, na których mógłby się oprzeć pracodawca samorządowy rozstrzygając kwestię, czy dany kandydat cieszy się nieposzlakowaną opinią, a także stworzenie takiej procedury, która dawałaby pracownikowi pełną gwarancję ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów. Zapobiegnie to różnym formom dyskryminacji pracowników. Obecnie nie ma w tym zakresie żadnych regulacji ustawowych i pracodawca samorządowy ma w związku z tym formalnie znaczną swobodę oceny kandydatów do pracy w samorządzie. Dlatego też należy postulować stworzenie rozwiązań prawnych wyraźnie określających zasady postępowania przy stwierdzeniu utraty nieposzlakowanej opinii przez pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym40.
Drugim zagadnieniem poddawanym krytyce był często brak w ustawie instrumentów gwarantujących realizację istotnych zasad, aprobowanych powszechnie w systemie administracji publicznej. Chodzi tu w szczególności o otwartość i jawność trybu naboru, co przejawia się np. w obowiązku publicznego ogłaszania informacji o wakatach na wszystkie stanowiska, także te, które są obsadzane w drodze umowy o pracę. Nie do przyjęcia i dalszego stosowania był dotychczasowy system obsadzania kierowniczych stanowisk w administracji samorządowej, a właściwie jego brak. Powszechnie wymaganym standardem jest obecnie oparcie tego systemu na zasadzie konkurencyjności, co oznacza wprowadzenie trybu konkursowego jako podstawowego mechanizmu.
Niektóre z tych kwestii zostały ostatnio uregulowane w noweli do ustawy o pracownikach samorządowych. W świetle art. 3a ust. 1 tej ustawy, nabór kandydatów na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny. Stanowi to kolejny przypadek, w którym instrumenty obowiązujące w systemie służby cywilnej zostały przeniesione na grunt samorządowy.

6 Wiele zastrzeżeń nadal budzi jednak wprowadzenie instytucji powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy ze skarbnikiem i sekretarzem jednostki samorządu terytorialnego. Znaczenie funkcji sekretarza i skarbnika przemawia raczej za nawiązaniem z nimi bardziej stabilnego stosunku pracy. Zatrudnianie tej grupy pracowników na podstawie powołania, którego cechą szczególną jest możliwość natychmiastowego pozbawienia ich stanowiska, prowadzi do swoistego upolitycznienia tych funkcji41.
Rozszerzenie katalogu powołanych pracowników samorządowych na skarbnika powiatu i województwa oraz sekretarza powiatu jest więc dyskusyjne. Za obsadzeniem stanowisk na podstawie powołania przemawia być może zapewnienie władzom samorządowym swobody w tej kwestii. Instytucjonalną cechą powołania jest bowiem możliwość natychmiastowego pozbawienia stanowiska. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawia jednak charakter i znaczenie funkcji skarbnika i sekretarza w samorządzie terytorialnym. Na stanowiskach tych, o charakterze merytorycznym i ogromnym znaczeniu dla prawidłowego funkcjonowania samorządu, powinna być wymagana większa stabilizacja zatrudnienia. Nie zapewnia jej z pewnością powołanie, które dodatkowo może doprowadzić do upolitycznienia tych stanowisk i w związku z tym do nieprawidłowości w polityce kadrowej. Wszystko to czyni instytucję powołania mało przydatną w samorządzie. Poza tym to rodzime rozwiązanie stanowi swoiste kuriozum w prawie europejskim42.
Wyeliminowanie mianowania w odniesieniu do pracowników samorządowych powiatu i województwa również budzi poważne wątpliwości, tym bardziej że niezrozumiałe jest zróżnicowanie w tym zakresie sytuacji prawnej pracowników wyższych szczebli samorządu i gminy.

W aspekcie socjologiczno-politycznym przepisy ograniczające mianowanie mogą być odbierane jako znamienne, stanowiące przejaw zamierzonej polityzacji struktur samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym, a po części i gminnym43, skoro znoszą one typową dla mianowania stabilizację stosunków zatrudnienia pracowników samorządowych44. W literaturze podkreśla się, iż z wielu względów kwestia stabilizacji kadr administracji publicznej, także pracowników samorządu terytorialnego nie powinna zostać wraz z mianowaniem pogrzebana45.
Stabilizacja zatrudnienia wiążąca się z mianowaniem jako podstawą nawiązania stosunku pracy czyni ten akt szczególnie przydatnym dla obsady przynajmniej ważniejszych stanowisk urzędniczych o charakterze ściśle merytorycznym46.
W ustawodawstwie zachodnim pracownicy samorządowi mają odrębne regulacje prawne w zakresie ochrony trwałości zatrudnienia. Przepisy te zawierają większe gwarancje stabilizacji zatrudnienia, zwłaszcza w odniesieniu do osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych (w tym na podstawie umowy o pracę)47.
W Polsce tzw. urzędnicy w samorządzie zatrudnieni na podstawie umowy o pracę podlegają w zakresie trwałości zatrudnienia powszechnym przepisom ochronnym zawartym w kodeksie pracy, dotyczącym ogółu pracowników.
W literaturze prawa pracy zauważa się jednak, iż obecne przepisy regulujące status osób wykonujących pracę na podstawie umów o pracę zawieranych zgodnie z przepisami pragmatyk różnią się pod względem nasycenia treści kontraktu składnikami charakterystycznymi dla stosunku służbowego, inaczej niż to ma miejsce w odniesieniu do osób wykonujących pracę na podstawie umów o pracę zawieranych na podstawie kodeksu pracy48.
Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na specjalnej podstawie, tj. umowy o pracę dającej większą stabilizację zatrudnienia, zapowiadał jeden z projektów nowelizacji. Do dziś nie został on jednak uchwalony49.

7 Kadrę zawodową w samorządzie powinni stanowić przede wszystkim „urzędnicy samorządowi”, mający wysokie kwalifikacje, podlegający okresowym ocenom, ponoszący odpowiedzialność za swoje działanie bądź zaniechanie. Ich stosunek zatrudnienia powinien charakteryzować się stabilnością i trwałością zatrudnienia, a także większym stopniem dyspozycyjności. Wiedza fachowa, znajomość prawa, tradycje i rutyna zawodowa, wewnętrzna dyscyplina zapewnią im przewagę nad osobami pełniącymi funkcje nieetatowo (honorowo), zajmującymi się administrowaniem tylko ubocznie i tymczasowo.
Dlatego też niewskazanie przez ustawodawcę kryteriów i trybu dokonywania ocen oraz pominięcie trybu poddania ich kontroli społecznej osłabiają gwarancję stabilizacji zatrudnienia, co może prowadzić do wykorzystywania omawianej instytucji do eliminowania niewygodnych pracowników50.
Inaczej niż w odniesieniu do pracowników w administracji rządowej, w ustawie o pracownikach samorządowych nie przewiduje się jednak wymogu odbycia aplikacji administracyjnej czy też służby przygotowawczej51.
Kolejnym elementem ustawy budzącym krytyczne uwagi nadal jest system awansu i kariery pracownika samorządowego. Zupełnie archaiczne i nieprzystające do obecnych oczekiwań, a także całkowicie nieodpowiadające współczesnym zasadom obowiązującym w administracji publicznej są reguły oceniania, doskonalenia umiejętności i poszerzania wiedzy, a w konsekwencji – awansowania na kolejne stanowiska. Kierunek pożądanych rozwiązań, zakładających obowiązek permanentnego doszkalania się pracownika i dokonywania cyklicznych ocen jako warunku awansu, został określony w ustawie o służbie cywilnej.
Warto też wspomnieć, choć jest to kwestia drugorzędna, o roli przypisywanej ślubowaniu pracownika samorządowego, zatrudnianego na podstawie wyboru, mianowania i powołania. Na gruncie pragmatyki samorządowej ma ono charakter czysto symboliczny i niezłożenie go nie rodzi żadnych prawnych konsekwencji, natomiast w innych zbliżonych sytuacjach, na gruncie ustawy o służbie cywilnej, fakt odmowy złożenia ślubowania powoduje wygaśnięcie stosunku pracy.
Regulacja statusu prawnego osób zatrudnionych w administracji publicznej powinna być oparta na podstawowej zasadzie, głoszącej, że zwiększonej dyspozycyjności i odpowiedzialności oraz zwiększonym obowiązkom powinny odpowiadać zwiększone uprawnienia. Problem tkwi w odpowiedniej regulacji kwestii dotyczących naboru kandydatów, dalszego kształcenia ich w zawodzie i periodycznego przeszkalania, we właściwej polityce personalnej. Kandydaci na „urzędników” powinni mieć specjalne kwalifikacje, sprawdzane na konkursach lub egzaminach, a późniejsze ich awanse na wyższe szczeble hierarchii służbowej należałoby uzależnić od jakości wykonywanej pracy oraz zawodowego doświadczenia. Wpłynie to z pewnością na odpowiedni poziom zawodowy „urzędników”, na ich przygotowanie do pełnienia funkcji, na utrzymanie osiągniętej przez to przygotowanie zdolności sprawnego i celowego działania.
Łączy się z tym problem tzw. poziomu moralnego „urzędników”. Moralny stosunek „urzędników” do samorządu jest w nowoczesnym ustroju demokratycznym znacznie trudniejszy do osiągnięcia niż w dawnych monarchiach, dlatego państwo powinno dążyć do osiągnięcia przez „urzędników” administracji publicznej odpowiedniego poziomu moralnego, poprzez celowe ukształtowanie prawa urzędniczego i racjonalną politykę personalną. Środkami tej polityki, oddziałującymi bezpośrednio na ukształtowanie psychiki „urzędnika”, ma być właśnie system teoretycznego i praktycznego przygotowania do zawodu urzędniczego, system obsadzania stanowisk (rekrutacja do zawodu) oraz zmiany w składzie aparatu urzędniczego52. Jednak zarówno pracownicy administracji państwowej, jak i samorządowej powinni wykonywać profesjonalnie swoje zadania, jako osoby wyspecjalizowane w zawodzie urzędniczym. Korpus urzędniczy nie może się składać z osób przypadkowych. Nabór do tego korpusu musi się wiązać z uważną selekcją, aby do tak ważnego zawodu nie dopuszczono osób ułomnych moralnie oraz niekompetentnych, obarczonych dyskwalifikującymi je wadami53.
W okresie międzywojennym ogromną wagę przywiązywano do kształtowania odpowiedniego poziomu moralnego i zawodowego aparatu urzędniczego54. Podobnie jest w krajach wysoko rozwiniętych, zwłaszcza zachodnioeuropejskich. W Niemczech wszyscy urzędnicy poddawani są kontroli władz bezpieczeństwa, obowiązani są składać egzaminy państwowe i społeczne zgodnie z przepisami ustawowymi55. Zdaniem niemieckich ekspertów, bez dobrze funkcjonującej administracji publicznej niemożliwy jest rozwój gospodarczy. Powinna ona zatem odznaczać się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych. Przekonano się o tym na przykładzie nowych krajów związkowych, gdzie administracja publiczna nie działała dotychczas w sposób właściwy56.
Należy też opowiedzieć się za pewnym uprzywilejowaniem interesującej nas grupy zawodowej w zakresie uprawnień odwzajemniających pracę, która wymaga większego poświęcenia.
Nie powinno budzić zastrzeżeń zagwarantowanie osobom zatrudnionym w służbie publicznej prawa do wynagrodzenia przewyższającego przeciętne zarobki w gospodarce narodowej, prawa do odpraw, specjalnych urlopów, nagród, awansów i odznaczeń. Przepis art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego stanowi, iż status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnianie pracowników wysoko wykwalifikowanych, na podstawie kryterium umiejętności i kompetencji; w tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego.

8 Uzasadnione wątpliwości budzi prawna regulacja ograniczenia prowadzenia działalności zarobkowej przez pracowników samorządowych.
W świetle art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownik samorządowy nie może wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność57. Chodzi tu o zakaz podejmowania wszelkich dodatkowych zajęć, niezależnie od podstawy prawnej ich wykonywania, a nawet o zajęcia niezwiązane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego, jeżeli pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami pracowniczymi albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Zakaz sformułowany w tak ogólny sposób, niepołączony z obowiązkiem uzyskania uprzedniej zgody pracodawcy na podjęcie dodatkowej działalności, przerzuca na pracownika ryzyko niewłaściwej oceny swoich poczynań poza podstawowym miejscem pracy. Prowadzenie przez pracownika samorządowego działalności gospodarczej, obejmującej czynności ściśle związane z obowiązkami pracowniczymi, stanowi wprawdzie przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę, na podstawie art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych, jednak w praktyce uprawnienie to stosowano niezwykle rzadko wobec nagannie postępujących pracowników samorządowych. Ponadto, ograniczenie wykonywania niektórych dodatkowych zajęć przewidziane w art. 18 ustawy dotyczy wszystkich pracowników samorządowych. Dlatego za uzasadniony należy uznać postulat wyłączenia stosowania tego przepisu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi58.
Zakaz z art. 18 ma więc zbyt szeroki i niedookreślony zakres przedmiotowy. Wobec braku dodatkowych kryteriów pozwalających na stwierdzenie jego naruszenia oraz ogólnego sformułowania zakazu konieczne jest dokonywanie oceny każdego stanu faktycznego59.
Taka sytuacja może z jednej strony być przyczyną zbyt dowolnej i nadmiernej ingerencji w sferę życia prywatnego pracowników, z drugiej zaś, powodować niczym nieuzasadnioną tolerancję wobec osób wykorzystujących zajmowane stanowisko urzędnicze do wykonywania zajęć zarobkowych pozostających w sprzeczności z obowiązkami pracowniczymi oraz podważających zaufanie do służby publicznej60. W tym miejscu należy więc postulować nowelizację art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych.
Kolejnym zagadnieniem jest kwestia istnienia ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne zatrudnionych w samorządzie na podstawie mianowania, powołania, wyboru oraz badanie wpływu tych ograniczeń na stabilizację zatrudnienia.
Zakaz prowadzenia takiej działalności powinien być merytorycznie uzasadniony. Nie może on z jednej strony prowadzić do całkowitej eliminacji zasady gwarantującej swobodę działalności gospodarczej, z drugiej zaś utrwalać bezkarność osób wykorzystujących stanowisko publiczne dla osiągnięcia własnych korzyści materialnych. Nic nie może usprawiedliwiać braku uczciwości i odpowiedzialności w pełnieniu funkcji publicznych. Podstawą funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego jest bowiem kompetencja i uczciwość osób sprawujących funkcje publiczne, których powierzenie łączy się z wysokim stopniem zaufania publicznego, ponieważ podejmowanie w ramach ich pełnienia decyzje mogą wywołać istotne skutki w sferze interesów państwa i społeczeństwa.
Na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych powstają też niejasności co do zakresu informacji o stanie majątkowym, nadal nie dostrzega się znaczenia informacji nie tylko o własnym stanie majątkowym, ale również o stanie majątkowym członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Obowiązek składania oświadczenia majątkowego nie jest wyraźnie związany z chwilą nawiązania stosunku pracy oraz zależy od zgłoszenia odpowiedniego żądania przez kierownika urzędu. Natomiast omawiana instytucja może tylko wtedy osiągnąć swój cel, gdy informacja o stanie majątkowym jest składana przed podjęciem zatrudnienia oraz po jego ustaniu61.

9 Konsekwencją naruszenia przez pracowników samorządowych ustawowych zakazów powinno być wszczęcie przeciwko nim postępowania dyscyplinarnego, zakończonego w uzasadnionych przypadkach wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego nakładającego karę dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie. Sankcją taką w stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania bądź wyboru będzie odwołanie ze stanowiska.
Obecnie słabiej niż w II Rzeczypospolitej rozbudowano system administracyjnych zabezpieczeń przed użyciem funkcji i stronniczością, przed pokusą przysporzenia sobie korzyści majątkowych w administracji publicznej. Również na Zachodzie powszechnie uważa się, iż niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków i zadań służbowych, opieszałość, niedbalstwo, niedokładność, działanie lub zaniechanie powodujące szkodę popełnione przez urzędnika powinny rodzić pełną odpowiedzialność po jego stronie (w szczególności dyscyplinarną). Obecnie odpowiedzialność dyscyplinarna w samorządzie jest instytucją martwą i pozbawioną praktycznego znaczenia. Dzieje się tak, gdyż:
Po pierwsze, dotyczy ona tylko pracowników samorządowych mianowanych w gminie, a o istnieniu takowych w danej jednostce samorządowej decyduje statut i nierzadko zdarza się w praktyce, że w danej jednostce nie ma ani jednego pracownika samorządowego mianowanego. Można zatem z łatwością pozbyć się „niewygodnej instytucji”, nie tworząc po prostu w statucie czy też regulaminie danej jednostki samorządowej stanowisk, na których zatrudnione byłyby osoby na podstawie mianowania.
Po drugie, jeśli nawet takie stanowiska przewiduje statut danej jednostki samorządowej, to zgodnie z prawem istnieje możliwość łatwiejszego pozbycia się uciążliwego pracownika poprzez rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron.
Po trzecie, gdyby nawet pracodawca zamierzał wszcząć wobec winnego pracownika samorządowego postępowanie dyscyplinarne, może napotkać w praktyce liczne przeszkody utrudniające albo wręcz uniemożliwiające wykonanie ustawy. Wiąże się to z ustawowym usytuowaniem komisji dyscyplinarnych w samorządzie. W świetle ustawy komisje pierwszej instancji mogą się bowiem składać z członków wybranych przez radę gminy lub inny tego typu organ władzy spośród pracowników powołanych i mianowanych. Może się zdarzyć, że w danej gminie – wobec braku pracowników potrzebnych do skompletowania składu komisji – ciała takiego nie da się po prostu utworzyć. Trzeba mieć również na uwadze, że członkowie komisji dyscyplinarnych mogą podlegać wyłączeniom ex lege i na wniosek stron62. Ponadto, sposób kreowania członków komisji drugiej instancji spośród radnych jest co najmniej dyskusyjny. Komisja taka, jako ciało o całkowicie społecznym składzie, będzie miała poważne trudności z oceną stanu faktycznego i prawnego, który należy przeprowadzić w postępowaniu „rewizyjnym”, gdyż wymaga to znacznego stopnia wiedzy fachowej, w tym również prawniczej.
Odpowiedzialność dyscyplinarna obejmuje swoim zasięgiem tylko pracowników samorządowych mianowanych, nie dotyczy zatem pozostałej grupy pracowników zatrudnionych m.in. na podstawie wyboru. Wydaje się, iż można by rozważyć, czy nie objąć tego rodzaju odpowiedzialnością przynajmniej niektórych stanowisk zawodowych obsadzanych na podstawie wyboru (np. członków zarządów organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego)63.
Obecne ustawodawstwo, inaczej niż przed wojną, pomija podział na zawodowych i niezawodowych członków organów gmin, a przepisy prawne nie regulują, choćby ramowo, statusu osób nieetatowo pełniących funkcje w samorządzie. Do osób tych nie odnoszą się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, należy zatem uznać, iż zakres ich powinności nie został expressis verbis oznaczony. W razie popełnionych uchybień osoby te nie podlegają odpowiedzialności przewidzianej dla pracowników etatowych. Jeśli ich działalność narusza prawo, mogą ponosić, tak jak wszyscy obywatele, odpowiedzialność cywilną lub karną. Jeśli jednak sposób sprawowania przez nich funkcji jest niewłaściwy, lecz nie stanowi zachowania bezprawnego, mogą być jedynie pozbawieni stanowiska, bez możliwości zastosowania wobec nich jakichkolwiek sankcji64. Dotyczy to m.in. licznej grupy radnych, nieetatowych członków zarządów itp., którzy swoje funkcje pełnią nieetatowo.

10 Należy też docenić coraz większe znaczenie zbiorowego prawa pracy w administracji samorządowej.
Pracownicy samorządowi w Polsce mogą zrzeszać się w związki zawodowe w celu ochrony swoich praw i interesów. Prawo tworzenia związków zawodowych i zrzeszania się w nich przyznano im już w okresie II Rzeczypospolitej, i jest to jedno z istotnych praw w katalogu praw i obowiązków tej grupy społeczno-zawodowej.
Obecnie panuje powszechnie pogląd, iż zbiorowa ochrona interesów pracownika zależy przede wszystkim od możliwości organizowania się pracowników samorządowych w tym celu. Podstawową przesłanką zbiorowej ochrony pracowników samorządowych jest więc możliwość zrzeszania się ich w związki zawodowe65. W zakresie tworzenia związków zawodowych przez pracowników samorządowych ustawodawca w pełni więc odniósł w stosunku do tej grupy społeczno-zawodowej wyartykułowaną w art. 181 kodeksu pracy zasadę tzw. wolności związkowej.
Nie oznacza to jednak wcale, iż niektóre rozwiązania prawne w zakresie zbiorowego prawa pracy w samorządzie terytorialnym nie budzą wątpliwości. Rozszerzenie zakresu stosowania układów zbiorowych pracy po 1994 ro- ku na służbę publiczną jest konsekwencją panujących powszechnie poglądów, iż powinny one obejmować wszystkich pracowników, którym przyznano prawo zrzeszania się w związki zawodowe. Trudno nie zgodzić się też z poglądem, że jest to uzasadnione tym, iż ochrona interesów pracowniczych, będąca nadrzędnym celem związku, jest z reguły niemożliwa lub przynajmniej istotnie ograniczona bez rokowań i układów zbiorowych pracy66. Przepisy kodeksowe umożliwiają więc zawieranie układów zakładowych i ponadzakładowych.
Odstępstwem od zasady, że układ zbiorowy pracy jest zawierany dla wszystkich pracowników zatrudnionych u pracodawcy objętego jego postanowieniami, jest regulacja przewidziana w art. 239 § 3 pkt 3 kodeksu pracy. Wynika z niej, że układu zbiorowego pracy nie zawiera się między innymi dla mianowanych pracowników samorządowych. Generalnie układy zbiorowe mogą być zawierane również dla niektórych pracowników zatrudnionych na podstawie nominacji. Nie dotyczy to jednak mianowanych pracowników administracji państwowej i samorządowej oraz sędziów i prokuratorów.
Skądinąd wyłączenie mianowanych pracowników samorządowych spod regulacji układowej wydaje się dyskusyjnym rozwiązaniem, zwłaszcza w zakresie regulacji płacowych, ze względu na zasadę powszechności stosowania układów zbiorowych. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dla niektórych kategorii mianowanych pracowników służby publicznej w Polsce mogą być zawierane układy zbiorowe67. Jednostronna metoda kształtowania statusu prawnego mianowanych pracowników samorządowych w formie regulacji ustawowej, a nie układowej, oznacza, że państwo przyjmuje rolę gwaranta w zakresie ochrony interesów zawodowych i socjalnych tej grupy pracowniczej. Z drugiej jednak strony pracownicy mianowani mają swoje interesy na równi z pozostałymi grupami pracowników. Jedną z form realizacji wolności związkowej są bowiem rokowania zbiorowe.
Układową metodę kształtowania stosunków zatrudnienia preferuje również Konstytucja RP, która w art. 59 ust. 2 przyznaje związkom zawodowym oraz pracownikom i ich przedstawicielstwom prawo do rokowań, w szczególności w celu zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień.
W Polsce zupełnie nieznana jest też zasada, znana prawu europejskiemu, udziału pracowników publicznych w organizacji i funkcjonowaniu, podejmowaniu decyzji przez organy administracji. W naszym kraju nie ma mowy o współzarządzaniu pracowników w strukturach administracji publicznej, o którym mówi omawiana rekomendacja nr R/2000/668.

11 Wyłączenie prawa do strajku w stosunku do pracowników zatrudnionych w administracji rządowej i samorządowej budzi też rozliczne wątpliwości. W wielu państwach pracownicy zatrudnieni w administracji publicznej korzystają z tego prawa na równych zasadach co pozostali pracownicy, względnie z pewnymi ograniczeniami69. Tym bardziej że pracownicy samorządowi pozbawieni są jedynie prawa do strajku, nie zaś możliwości wszczynania sporu zbiorowego, którego przedmiotem są prawa i interesy, w obronie których podejmuje się akcję strajkową, gdy zawiodą inne sposoby zażegnania sporu70.
Zakazanie strajku wszystkim pracownikom samorządowym wydaje się zbyt daleko idące. Konstytucyjne wyrażenie „ze względu na dobro publiczne” i związane z nim ustawowe ograniczenie prawa do strajku nie może być rozumiane szerzej niż dopuszczają to wiążące Polskę umowy międzynarodowe. W przyjętej wykładni aktów międzynarodowych przyjmuje się, iż zakaz lub ograniczenie prawa do strajku powinny dotyczyć jedynie osób zatrudnionych na stanowiskach związanych z wykonywaniem władzy publicznej (stanowiskach urzędniczych). Organy kontrolne Międzynarodowej Organizacji Pracy uznają, że strajk może być wyłączony lub ograniczony tylko do tych pracowników publicznych, którzy działają jako przedstawiciele władz publicznych71.
Należy na nowo zastanowić się, jak daleko mogą sięgać ograniczenia prawa do strajku w odniesieniu do pracowników samorządowych ze względu na tzw. dobro publiczne. Powszechnie wiadomo, że z uwagi na potrzebę ochrony interesu społecznego muszą istnieć pewne ograniczenia prawa do strajku w samorządowej sferze zatrudnienia. Ocena zakresu tych ograniczeń nie jest jednak łatwa, ponieważ nie do końca można wyważyć, w którym przypadku interes społeczny powinien zyskać przewagę nad zbiorową ochroną interesów pracowniczych.
De lege ferenda przy konstruowaniu ustawowych ograniczeń prawa do strajku należy przede wszystkim kierować się zasadą wynikającą z Konstytucji RP, i wiążących Polskę umów międzynarodowych, według której prawo do strajku powinno być wykonywane w takim zakresie, w jakim nie narusza to innych praw konstytucyjnych oraz swobód konstytucyjnych.
W moim przekonaniu, wyłączenie prawa do strajku w samorządzie terytorialnym powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których istnieje bezpośrednie i poważne zagrożenie dobra publicznego (interesu społecznego). Interes ten może się przejawiać przede wszystkim w zapewnieniu społeczeństwu podstawowych usług, bez których nie może ono się obejść, oraz zapewnieniu ciągłości działania władz samorządowych72.

Przypisy:

1 Por.: T. Zieliński: Podstawowe problemy reformy prawa służby państwowej w PRL, „Państwo i Prawo” 1982, nr 9, s. 45 i nast. oraz cyt. tam literaturę.
9 Por.: T. Rabska: Administracja publiczna w świetle integracji z Unią Europejską, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 3, s. 3 i nast. z cyt.. tam literaturą.
10 Por.: T. Górzyńska: Służba nie drużba. Rekomendacja o statusie pracowników publicznych w Europie, „Rzeczpospolita” z 21 marca 2001 r., nr 75, s. C3; tejże: Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, „Studia Prawnicze” 2001, nr 3–4, s. 119 i nast.; D. Dzienisiuk: Sytuacja urzędników w prawie Unii Europejskiej, (w:) Stosunki pracy..., s. 234 i nast.
9 Por.: T. Rabska: Administracja publiczna w świetle integracji z Unią Europejską, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 3, s. 3 i nast. z cyt.. tam literaturą.
10 Por.: T. Górzyńska: Służba nie drużba. Rekomendacja o statusie pracowników publicznych w Europie, „Rzeczpospolita” z 21 marca 2001 r., nr 75, s. C3; tejże: Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, „Studia Prawnicze” 2001, nr 3–4, s. 119 i nast.; D. Dzienisiuk: Sytuacja urzędników w prawie Unii Europejskiej, (w:) Stosunki pracy..., s. 234 i nast.służb publicznych, (w:) Służby publiczne, Wrocław 1982, ss. 10–20; T. Öhlinger: Der offentliche Dienst zwischen Tradition und Reform, t. 3, Wien 1993, ss. 7–88.
15 Por.: H. Szewczyk: Problemy personalne w samorządzie, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 10, s. 5; M. Jaroszyński: Zagadnienie samorządu, „Państwo i Prawo” 1974, nr 6, s. 12; M. Dębicki: Administracja publiczna – podporą systemu, „Rzeczpospolita” z 31 maja 1994 r., nr 125, s. 13; W. Szubert: Refleksje nie-historyka nad historią prawa, „Państwo i Prawo” 1994 nr 1, ss. 4–14; H. Izdebski: Reforma administracji publicznej w Polsce, „Państwo i Prawo” 1994, nr 9, s. 50 i nast.; C. Jabloner: Das Personal der Verwaltung, (w:) Die öffentliche Verwaltung in Öster- reich, Wien 1992, ss. 243–246; R. Grüner: Österreichisches Berufsbeamtentum, (w:) Der Rechts in der Krise. Festschrift für E. Loebenstein, Wien 1991, s. 45 i nast.
16 Zob.: T. Zieliński: Podstawowe problemy..., ss. 52–54; H. Lewandowski, W. Suchowicz, Z. Sypniewski: Status prawny służby państwowej wybranych krajów europejskich, IPiSS, Warszawa 1985, s. 27; M. Jełowicki: Urzędnik państwowy w systemie administracji, cz. II, „Organizacja, Metody, Technika” 1986, nr 8–9, s. 12 i nast.
17 Zob.: Z. Sypniewski: Problemy stabilizacji stosunku pracy, (w:) Zagadnienia prawne stosunków pracy w administracji państwowej, red. W. Piotrowski, Poznań 1981, ss. 62–65.
18 M. Jaroszyński, jw., s. 120; C. Jabloner: Das Personal..., s. 233.
19 Por.: Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zaleski: Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 1–2, s. 64 i nast. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii pracownicy służby cywilnej i samorządu terytorialnego mają odrębny status prawny. Zob.: S.. Horton: Ewolucja służby cywilnej w Zjednoczonym Królestwie Brytyjskim. Od konstytucyjnej biurokracji i administracji publicznej do konstytucyjnej ad-hockracji i zarządzania publicznego, (w:) Stosunki pracy..., s. 267 i nast.
20 Por.: Z. Góral: Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, ss. 19–20; A. Jarosz: Pracownicy samorządowi, „Organizacja, Metody, Technika” 1990, nr 7, s. 16.
21 Por. szerzej: B. M. Ćwiertniak: Zatrudnienie pracowników samorządowych a planowane zmiany struktury samorządu terytorialnego. Uwagi de lege ferenda, (w:) Funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Doświadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, t. I, Opole 1998, ss. 274, 279–281; A. Dubowik: Pracownicy urzędów państwowych w dobie reform administracji publicznej, (w:) Prawo pracy. Zabezpieczenie społeczne (Z aktualnych zagadnień), red. B.M. Ćwiertniak, Opole 2001, s. 112 i nast.
22 Tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1593 z późń. zm.
23 Szerzej na ten temat: A. Dubowik: Trwałość stosunków pracy mianowanych urzędników państwowych a przekształcenia struktur państwa. Uwagi na tle reform z lat 90-tych, (w:) Stosunki pracy..., s. 137 i nast.; Z. Sypniewski: Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Poznań 1994, ss. 92–93.
24 Por. szczególnie: T. Górzyńska: Czy był pomysł nowej ustawy? „Wspólnota” 1990, nr 23, s. 10; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Ustawa o pracownikach samorządowych (próba oceny), (w:) Samorządność terytorialna. Pierwsze doświadczenia, Katowice 1991, s. 2 i nast.; B. M. Ćwiertniak: Ustawa o pracownikach samorządowych jako pragmatyka pracowników samorządu terytorialnego (charakterystyka ogólna aktu i jego ocena z perspektywy dyrektyw działalności prawotwórczej), (w:) Z problematyki prawa pracy i polityki społecznej, t. 9, red. A. Nowak, Katowice 1992, s. 17 i nast.; Z. Sypniewski: Komentarz..., s. 7 i nast.; Z. Salwa: Refleksje nad procesem stanowienia prawa pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1992, nr 10–11, s. 4 i nast.
25 Por. szerzej: B.M. Ćwiertniak: Zatrudnienie pracowników..., s. 276 i nast.
26 Por. szerzej m.in.: H. Izdebski: Współczesne modele administracji publicznej, Warszawa 1993, s. 114 i nast., s. 122.
27 Por. szczególnie: W. Piotrowski: Ocena pragmatyk i propozycje ich uporządkowania, (w:) Przesłanki i kierunki reformy prawa i ubezpieczeń społecznych, red. Z. Salwa, M. Matey, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk –Łódź 1987, s. 110 i nast.; Z. Sypniewski: Stosunki pracyi mianowania a nowelizacja kodeksu pracy, (w:) Przesłanki reformy prawa pracy cz. l, s. 154 i nast.; B.M. Ćwiertniak: Pragmatyki zawodowe (stan obecny i perspektywy przemian), (w:) Z problematyki prawa pracy i polityki socjalnej, t. 10, red. A. Nowak, Katowice 1992, s. 54 i nast.
28 Por. np.: J. Filipek: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. l, Kraków 1995, s. 213 i nast.
29 Por. szczególnie: T. Górzyńska: Czy był pomysł...,; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Ustawa o pracownikach..., s. 2 i nast.; B. M. Ćwiertniak: Ustawa o pracownikach..., s. 20 i nast.; J. Korczak: Pozycja prawna pracownika samorządowego w świetle przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Wybrane zagadnienia, „Człowiek i Środowisko” 1992, t. 16, nr 1–2; tenże: Pracownicy administracji, (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1996/97, s. 222 i nast.
30 Por. szerzej: J. Korczak: Pracownicy administracji..., s. 226 i nast.; M.. Taniewska-Peszko: Zatrudnianie pracowników administracji rządowej, (w:) Vademecum pracowników administracji publicznej (samorządowej oraz rządowej), red. M. Kalitowski, B. Piechura, Katowice 1996, s. 159 i nast.; J. Filipek, jw., s. 215 i nast.; A. Świątkowski: Komentarz do pragmatyki urzędniczej, Warszawa 1988; B. Hebdzyńska: Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z komentarzem, Warszawa–Kraków 1995; tejże: Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa–Kraków 1996; Państwowa służba cywilna, Warszawa 1993, s. 7 i nast.
31 DzU nr 162, poz. 1126.
32 Por.: T. Rabska: Administracja, jw., s. 3 i nast.
34 DzU z 1999 r. nr 49, poz. 483 z późn. zm.
35 Por.: B.M. Ćwiertniak: Ustawa o pracownikach..., s. 7 i nast.; tenże: Podstawy zatrudniania..., s. 152 i nast.; tenże: Regulacje prawne zatrudniania pracowników samorządowych po reformie administracji publicznej w Polsce, (w:) Stosunki pracy..., s. 188 i nast. oraz cyt. tam literaturę.
36 Por.: K. Baran: Status prawny pracowników samorządu terytorialnego, „Nowe Prawo” 1991, nr 1–3; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Pracownicy samorządowi, Gdańsk 1991; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Stosunek pracy pracownika samorządowego – część I i II, Katowice 1991; W. Koczur, H. Szewczyk: Status prawny pracowników samorządowych. Wybrane problemy, „Polityka Społeczna” 1991, nr 5–6 oraz W. Muszalski: Warunki zatrudnienia pracowników samorządu terytorialnego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1991, nr 2–3.
37 DzU nr 122, poz. 1020.
38 Zob.: T. Mordel: Uwagi o potrzebie samorządowej służby cywilnej, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 7–8, s. 24.
39 Zob.: K. Stefański: Kryteria rekrutacji pracowników służby cywilnej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2001, nr 4, s. 17; J. Jagielski, (w:) J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 32 i nast.
40 Zob.: K. Rączka, (w:) J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy...., ss. 199–200.
41 Zob.: Z. Góral: Swoistości stosunków pracy pracowników samorządowych, (w:) Szczególne formy zatrudnienia, red. Z. Kubot, Wrocław 2000, s. 123 i nast.
42 Por. m.in.: Z. Góral: Prawo pracy w samorządzie..., ss. 77–78; A. Dubowik: Stosunki pracowników..., s. 22; H. Lewandowski: Zakres podmiotowy i przedmiotowy kodeksu pracy. Uwagi de lege ferenda, (w:) Przesłanki reformy prawa pracy, cz. I, red. Z. Salwa, Warszawa 1990, s. 19 oraz Z. Salwa: Ogólne założenia i kierunki reformy prawa pracy, (w:) Przesłanki reformy..., ss. 14–15.
43 Por. szerzej: Z. Góral, jw., ss. 131–132.
44 Por. szerzej: H. Szewczyk: Ochrona trwałości stosunku pracy mianowanego pracownika samorządowego. Z problematyki..., t. 11, Katowice 1994, s. 102 i nast.; J. Korczak: Sytuacja prawna pracowników samorządowych po reformie administracji publicznej, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 1999, nr 3, Wrocław, ss. 17–19.
45 Por. zwłaszcza: J. Korczak: Sytuacja prawna..., s. 19; T.G. Grosse: Szansa na zmianę oblicza biurokracji, „Rzeczpospolita” z 14 maja 1999 r.. (nr 111/5276).
46 Zob.: A. Dubowik: Stosunki pracy pracowników administracji rządowej i samorządowej a reforma administracji publicznej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1999, nr 2, ss. 20–22.
47 Zob.: K. Spielbüchler, H. Floretta: Arbeitsrecht 1, Wien 1988, ss. 271–272.
48 Por. szerzej: T. Kuczyński: Umowy o zatrudnienie służbowe, (w:) Szczególne formy zatrudnienia, red. Z. Kubot, Wrocław 2000, s. 87 i nast.
49 Projekt ustawy o pracownikach samorządowych (druk sejmowy nr 1662), „Wspólnota” z 3 lipca 1996 r., ss. 20–24.
50 Zob.: H. Szewczyk: Ochrona trwałości stosunku pracy..., ss. 108–109.
51 Zob.: Z. Góral: Prawo pracy w samorządzie..., ss. 60– 61.
52 Por.: M. Jaroszyński: Zawodowość w administracji publicznej, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1932, nr 23, s. 777 i nast.
53 Por.: K. Dąbrowski: O charakterze Polaków i metodach jego przekształcania, maszynopis, passim; tenże: Trud istnienia, Warszawa 1975, s. 52 i nast.
54 Por.: A. Malanowicz: Szkolenie pracowników samorządowych, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1938, nr 5, s. 288 i nast.; K. Kumaniecki: Przygotowanie do służby administracyjnej, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1929, nr 22, s. 777 i nast.; M. Jaroszyński: Obsadzanie stanowisk w administracji publicznej, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1933, nr 2, s. 47 i nast.; R. Sikorski: Praktyczne wyszkolenie miejskich urzędników samorządowych w Prusiech i w Polsce, „Samorząd Miejski” 1927, z. 3, s. 117 i nast.
55 Zob.: W. Kawalec: Systemy władz lokalnych w dwóch państwach niemieckich, Warszawa 1980, ss. 183–186.
56 Zob.: W. Skalmowski: W poszukiwaniu powiatu, Sprawozdanie z seminarium „W poszukiwaniu powiatu”, Warszawa, czerwiec 1992, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 6, s. 72.
57 Por.: H. Szewczyk: Ograniczenia prawa do pracy w samorządzie po wejściu w życie reformy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 11, ss. 54–55.
58 Zob.: B. Cudowski: Ograniczenia swobody zatrudnienia pracowników samorządowych i członków korpusu służby cywilnej, (w:) Stosunki pracy...., ss. 62, 69.
59 Zob.: M. Taniewska-Peszko: Obowiązki i uprawnienia pracowników samorządowych – wybrane zagadnienia, (w:) Z problematyki..., t. 9, Katowice 1992, s. 41.
60 Zob.: Z. Góral: Prawo pracy w samorządzie..., s. 184.
61 Zob.: Z. Góral: Prawo pracy w samorządzie..., s. 183; B. Kudrycka: Przeciwdziałanie nieetycznym zachowaniom urzędników samorządowych w Polsce i w Anglii, „Samorząd Terytorialny”: 1993, nr 1–2, s. 60 i nast.
62 Zob.: B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Ustawa o pracownikach..., ss. 11–12; H. Szewczyk: Problemy personalne..., s. 8 i nast.
63 Por.: J. Hubert: Zagadnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej niezawodowych funkcjonariuszy publicznych w administracji państwa i samorządów, „Ruch Samorządowy” 1929, nr 7–8. Zob. też: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 lutego 1928 r. o odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych na obszarze województw: poznańskiego i pomorskiego niepodlegających przepisom dyscyplinarnym dla całego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej (DzU RP nr 24, poz. 206).
64 Zob.: B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Ustawa o pracownikach..., s. 8; H. Szewczyk: Odwołanie ze stanowisk obsadzonych na podstawie aktu wyboru w strukturach samorządu gminnego, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 7–8, s. 3 i nast.
65 Zob.: L. Florek: Prawna ochrona pracowników, Warszawa 1990, s. 50 i nast.; T. Zieliński: Podstawy rozwoju prawa pracy, Warszawa–Kraków 1988, ss. 63–65; M. Se-weryński: Dialog społeczny. Współzależność gospodarki i prawa pracy, (w:) Referaty na VI Europejski Kongres Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 1999, s. 12 i nast.; R. Strasser: Arbeitsrecht B II. Kollektives Arbeitsrecht, Wien 1990, s. 21 i nast.
66 Zob.: L. Florek: Układy zbiorowe pracy, „Monitor Prawniczy” 1995, nr 6, s. 165; K. Rączka: Miejsce i rola układów zbiorowych pracy w systemie źródeł prawa pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1996, nr 2, ss. 1–16.
67 H. Szewczyk: Zbiorowe prawo pracy w samorządzie terytorialnym. Wybrane zagadnienia, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2000, nr 9, s. 7.
68 Por.: L. Florek: Znaczenie wspólnotowego prawa pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2004, nr 5, s. 2 i nast.
69 Zob.: M. Grelewicz: Wykonywanie prawa do strajku w podstawowych służbach publicznych we Włoszech, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne