Nie ulega wątpliwości, że rozszerzająca się pandemia koronawirusa może wyczerpywać dyspozycje art. 2 i 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej i być powodem wprowadzenia tego stanu nadzwyczajnego na obszarze kraju – uważa dr Ryszard Krawczyk, prezes RIO w Łodzi.
Co w praktyce oznacza dla organów JST oraz urzędów samorządowych wprowadzenie stanu epidemii? Czy przewodniczący organu stanowiącego może odmówić zwołania sesji, wreszcie czy dalsze ograniczenia wprowadzane przez rząd są możliwe bez wprowadzenia stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej? Publikujemy opinię dra Ryszarda Krawczyka, wykładowcy Uniwersytetu Łódzkiego i prezesa RIO w Łodzi.
W dniu 20 marca na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniem wirusem SARS –CoV2. Nie ulega wątpliwości, że rozszerzająca się pandemia koronawirusa może wyczerpywać dyspozycje art. 2 i 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej i być powodem wprowadzenia tego stanu nadzwyczajnego na obszarze kraju.
Stan nadzwyczajny może być wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe polityczno-administracyjne środki konstytucyjne są niewystarczające dla ich opanowania. W ocenie eksperta ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi - na podstawie jej artykułu 46 ust. 2 i 4 zostało wprowadzone powyższe rozporządzenie, nie należy wprost do grona aktów prawnych statuujących stany nadzwyczajne, o których mowa w rozdziale XI Konstytucji RP. Zgodnie z porządkiem prawnym określonym przez Konstytucję RP takich stanów mamy trzy – stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej.
Wymienione akty nie zawierają generalnego postanowienia dotyczącego zakresu działania organów władzy publicznej, tak jak uczynił to ustawodawca w art. 8 ustawy z 21 czerwca 202 roku o stanie wyjątkowym, wskazując, że organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji z zastrzeżeniem przepisów tejże ustawy.
Ustawodawca w dotychczas wydanych aktach związanych z zapobieganiem zwalczania koronawirusa, m.in. określa zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, zasady pokrywania kosztów realizacji zadań oraz inne uprawnienia i obowiązki jakie mogą zostać nałożone na określone podmioty.
W ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w art. 10 stwierdzono, że Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.
W ust. 2 tego artykułu stwierdzono, że obowiązki może nakładać również Minister właściwy do spraw zdrowia na samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej lub jednostki budżetowe. Instytucje te mogą mieć charakter samorządowy. W art. 11 z kolei upoważniono w sposób fakultatywny wojewodę do wydawania poleceń obowiązujących wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID – 19.
Polecenia te wydawane są w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Zagwarantowana więc konstytucyjnie zasada samodzielności samorządu terytorialnego może w praktyce, na podstawie powyższych sformułowań ulec pewnej rekonstrukcji w sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli.
Otwartym pozostaje pytanie czy dalsze wprowadzanie ograniczeń (a prawdopodobnie będzie to konieczne) możliwe jest bez wprowadzenia stanu wyjątkowego czy stanu klęski żywiołowej. Należy jednak zauważyć, że ograniczenie samodzielności JST w stanie prawnym wprowadzonym przez „specustawę” jest mniejsze niż wynikałoby to z art. 9 czy 12 ustawy o stanie wyjątkowym. W związku z zagrożeniem koronawirusem ograniczenia dotyczą określonego sposobu przemieszczania się, odbywania okresowej kwarantanny, funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów.
Ustawodawca w celu przeciwdziałania zakażeniom wprowadza w art. 3 specustawy możliwość podjęcia decyzji przez pracodawcę polecenia pracownikom wykonywania przez czas oznaczony pracy określonej w umowie o prace w tzw. sposób zdalny. Rodzi to oczywiście pytanie czy urzędy znajdujące się najbliżej obywatela – urzędy gmin mogą zostać czasowo zamknięte i wszyscy pracownicy wykonywać pracę w sposób zdalny.
Trudno przyjąć, że obywatel nie będzie miał dostępu do urzędu czy to w formie bezpośredniej czy z wykorzystaniem środków elektronicznych. Niewątpliwie ograniczenia z paragrafu 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. zakazującego organizowania zgromadzeń dla 50 i więcej osób nie można stosować wobec pracodawców oraz posiedzeń organów stanowiących JST, gdyby w pomieszczeniu było więcej niż 50 osób. Ograniczenie dotyczy wyraźnie zgromadzeń osób w rozumieniu art. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. o zgromadzeniach.
W chwili obecnej nie ma podstaw prawnych do tego, aby przewodniczący organu stanowiącego odmówił zwołania sesji. Ponieważ każdy rozsądny człowiek musi obawiać się choroby COVID-19, powstaje pytanie czy sesje organów stanowiących mogą odbywać się z wykorzystaniem elektronicznej transmisji online.
Należy założyć, że żaden samorząd w Polsce nie ma w swoim regulaminie uregulowań dopuszczających obrady w formie elektronicznej. Niewątpliwie niewiele osób spośród radnych dysponuje osobistym podpisem elektronicznym. Obawiam się również, że nie wszyscy radni mają dostęp do Internetu lub potrafią go obsługiwać. Jest to przykre, ale życie w sposób brutalny wymaga od nas w trybie przyśpieszonym przejścia z wieku XX do wieku XXI. Zasady państwa prawa, które wynikają z art. 7 Konstytucji, poza działaniem na podstawie prawa, wskazują że obowiązek pozostawania w granicach wyznaczanych przez prawo dotyczy wszelkich form aktywności organów władzy publicznej – dotyczy to zarówno tworzenia, jak i stosowania prawa.
Zasada legalizmu dotyczy działania na podstawie prawa oraz w granicach prawa. Uważam jednak, że nie każde uchybienie przepisom proceduralnym należy uznać za takie naruszenie art. 7 Konstytucji, które automatycznie mogłoby prowadzić do unieważnienia dokonanych czynności. W polskim systemie prawa nie obowiązuje nieważność bezwzględna. Za każdego rodzaju tego typu czynnością stoi człowiek – organ nadzoru - kolegialny lub monokratyczny.
W związku z powyższym należy założyć, że działanie w stanie wyższej konieczności uzasadnia (do czasu kiedy pojawią się odpowiednie regulacje prawne) procedowanie za pomocą wykorzystania środków elektronicznych.
Niewątpliwie tym samorządom, które zdecydują się na takie funkcjonowanie nie będzie można zarzucić działania w złej wierze, które byłoby podstawą do unieważnienia zapadłych w drodze online uchwał (zob. orzeczenie TK o syg. K15/03 z 18 I 2005, OTK ZU 2005, seria A, nr 1, poz. 5, s. 46-47). Oczywiście nie da się przewidzieć w jakim stosunku formalizm wpłynie na ewentualne orzeczenia nadzorcze.
Należy jednak pamiętać, że polski ustawodawca, który nie przewidział niemożliwości zebrania się organów przedstawicielskich w sposób bezpieczny dla ochrony życia i zdrowia osób w tych gremiach zasiadających, uznał że nie każde naruszenie prawa musi mieć walor „istotności” wykluczający je z obrotu prawnego. W polskim systemie istnieje również nieistotne naruszenie prawa, które nie eliminuje uchwalanych przez JST przepisów z obrotu prawnego. Racje wyższe uzasadniają więc tego typu działanie.
Ponieważ obecna sytuacja epidemiczna wprowadza określone ograniczenia na linii kontaktów obywatel – urzędy JST wiele instytucji i urzędów wprowadziło zasadę kierowania korespondencji wyłącznie w formie elektronicznej. Między innymi taką zasadę wprowadzono w regionalnych izbach obrachunkowych. Sądzę, że pewne rozwiązania jakie wprowadzono w regionalnej izbie obrachunkowej w Łodzi zasługują na upowszechnienie .jako tzw. „dobre praktyki”. W tym zakresie należy przypomnieć, że jednostki samorządu terytorialnego oficjalnie korzystają z dwóch platform elektronicznych – Urzędowej Poczty Elektronicznej (www.upe.com.pl) oraz E-PUAP (tej nie posiadają związki komunalne). Niektóre korzystają również z trzeciego rozwiązania - elektronicznego obiegu dokumentów.
W jaki sposób przekazywać uchwały i zarządzenia kierowane do organów nadzoru (z wyjątkiem uchwał i zarządzeń w sprawie WPF, bo te przekazywane są systemem BeSTI@).
I. Uchwały i zarządzenia należy sporządzać w edytorze aktów prawnych, następnie podpisać je kwalifikowanym podpisem elektronicznym i wysyłać do nadzoru odpowiedniej izby korzystając z mechanizmów analogicznych jak przy wysyłce uchwał do publikacji w dzienniku Urzędowym Województwa – wybierając jednak jako adresata odpowiednia RIO , np. Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi. Aktualna instrukcja we wszystkich sprawach znajduje się na stronie internetowej RIO w Łodzi – www.lodz.rio.gov.pl , link do: „Instrukcja przesyłania aktów prawnych w formie elektronicznej do nadzoru RIO”…>>> Oznacza to, że nie należy przesyłać aktów w formie papierowej, ani w żaden inny sposób.
Praktyka wskazuje, że najwięcej problemów stwarza pracownikom samorządów przekazywanie załączników do uchwał i zarządzeń. W tym przypadku należy przypomnieć o funkcjonalności edytora aktów prawnych ułatwiających pracę z załącznikami tabelarycznymi. Należy zajrzeć do linku do: ”Instrukcja tworzenia uchwały budżetowej”…>>> i linku do: Instrukcja korzystania z załączników typu Wyspa – arkusz”…>>>.
II. Zachęcamy również do zapoznania się z informacjami dotyczącymi dobrych praktyk w zakresie formatowania dokumentów tekstowych w pakietach biurowych (np. MS Word, OpenOffice). Z nich można przenieść uchwały lub zarządzenia do edytora aktów prawnych. Oszczędza to w znacznym stopniu czas potrzebny do przygotowania dokumentu przesyłanego do elektronicznej publikacji czy do organu nadzoru. Można skorzystać z pomocy sięgając do linku: „Zasady formatowania dokumentów…”>>>
III. Postępowanie ze sprawozdaniami z wykonania budżetu za 2019 r. Dokument ten podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Oznacza to, że dokument ten sporządzany jest z wykorzystaniem edytora aktów prawnych oraz musi być opatrzony właściwym podpisem elektronicznym oraz wysłany do publikacji. Sprawozdania te mogą być przesyłane w formie elektronicznej poprzez Urzędową Pocztę Elektroniczną (zaznaczyć trzeba do komunikacji z Redakcją Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego oraz właściwą regionalną izbę obrachunkową).
IV. Pozostała korespondencja w zakresie działalności nadzorczej i opiniodawczej.
Dotyczy to takich dokumentów jak:
- wniosków o wydanie opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki oraz innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego,
- wniosków o udzielenie wyjaśnienia w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych – np. art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
- innych pism.
Wszystkie te dokumenty należy przekazywać przez e-PUAP na odpowiednią skrzynkę. – w tym zakresie należy skontaktować się telefonicznie, aby uzyskać nazwę skrzynki (czasami ich nazwy są ujawniane na stronach WWW). Każdy przekazany dokument musi być jednak opatrzony właściwym podpisem elektronicznym. Należy przypomnieć, że samo podpisanie treści przesyłki profilem zaufanym nie jest wystarczające, aby załączniki do takiej przesyłki miały charakter dokumentu. Załączniki do przesyłek wysyłanych przez e-PUAP także muszą zwierać kwalifikowany podpis elektroniczny właściwego reprezentanta organu. Sugerowanym i preferowanym formatem załączników zawierających tego rodzaju pisma, wnioski, itp. jest PDF zawierający podpis elektroniczny w formacie PaDES.
Sugeruje się zajrzenie do linku : „Instrukcja składania podpisu PaDES w
plikach PDF”…>>>
V. Sprawy mniejszej wagi
Mogą być przekazywane na zwykłą pocztę elektroniczną na adres, np. lodz@rio.gov.pl lub internetowy adres emaliowy każdej innej izby
Dr Ryszard Paweł Krawczyk – adiunkt w Zakładzie Polskiego Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Autor wielu publikacji dotyczących prawnych aspektów działalnościsamorządu terytorialnego w Polsce.
Artykuł powstał we współpracy z Wydawnictwem Uniwersytetu Łódzkiego
mp/