Dyrektor Narodowego Instytutu Samorządu Terytorilalnego przedstawił podczas posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego raport po roku funkcjonowania nowej ustawy o dochodach JST, która zreformowała system finansowania samorządów. 

„W raporcie próbujemy podsumować naszą główną tezę, że nowa ustawa była dobrze pomyślana w ogólnych założeniach, natomiast są w niej pewne szczegóły, które wymagają korekt. (…) Te różne szczegóły niestety tę ustawę psują” – podkreślił dyrektor NIST.

Profesor zwrócił uwagę, że dzięki reformie zdecydowanie wzrosła rola udziału w dochodach podatków z PIT i CIT. Zaznaczył jednak, że „nie zwiększył się udział dochodów, które nazwałbym prawdziwymi dochodami własnymi samorządów, takimi, na które samorząd ma większą możliwość oddziaływania”. 

Jego zdaniem niewykorzystanym potencjałem nowej ustawy o dochodach JST jest to, że nie zwiększyła ona autonomii finansów samorządów po stronie dochodowej. 

„Owszem, ustawa zwiększyła stabilność udziału w PIT, natomiast nie zajęła się innymi dochodami własnymi” – zaznaczył profesor.

Wskazał, że jednym z rozwiązań zaproponowanych w raporcie jest „żeby jeśli chodzi o podatek PIT, dać minimalny chociaż zakres swobody decydowania. Skoro odłączamy go od polityki podatkowej na szczeblu krajowym, to należałoby dać minimalne jakieś widełki, w ramach których samorządy mogłyby decydować, czy troszeczkę wyższy, czy troszeczkę niższy podatek na ich terenie by obowiązywał”. 

„Jest wiele krajów europejskich, których takie rozwiązania, a nawet znacznie bardziej radykalne, obowiązują, więc nie byłby to jakiś ewenement w skali europejskiej” – dodał prof. Swianiewicz. 

Szef NIST podkreślił, że w raporcie najwięcej miejsca poświęcono systemowi wyrównawczemu zwracając uwagę na szereg pozytywnych elementów, ale również na szereg dysfunkcji. 

„Jedna z nich odnosi się do stopnia wyrównywania w pewnych przedziałach zamożności. Wzrost dochodów własnych o X złotych oznacza spadek otrzymywanej subwencji dokładnie o X złotych, co ma znaczenie destymulacyjne. Znaczy nie ma bezpośredniej korzyści z tego, że udało się doprowadzić do wzrostu lokalnej bazy podatkowej. To nie odnosi się do wszystkich samorządów, to odnosi się do pewnej grupy samorządów” – zaznaczył ekspert. 

Rekomendacją NIST w tym zakresie jest częściowa zmiana progu wyrównania – np. wyrównywanie 90 proc. różnicy zamiast 100 proc. – tak aby pozostawić samorządom minimalny, ale realny impuls do zwiększania lokalnej bazy podatkowej.

Profesor dodał, że wątpliwości budzi też sposób definiowania potrzeb rozwojowych, które w obecnej ustawie premiują historyczne przewagi jednostek bogatych.

„Premiowane są samorządy, które już w przyszłości były w stanie inwestować dużo, albo z własnych środków, bo są zamożniejsze, albo dostawały wysokie dotacje w ostatnich latach. Wiemy, że te dotacje w ostatnich latach były przydzielane w oparciu o dość nietransparentne kryteria, czasami skrzywione politycznie, więc proponujemy pewne alternatywne rozwiązania” – tłumaczył prof. Swianiewicz. 

Rekomendacją NIST jest odejście od komponentu opartego na historycznych wydatkach majątkowych – na rzecz prostszego kryterium odnoszącego się do liczby mieszkańców lub, w ambitniejszym wariancie, poszukiwania rzeczywistych wskaźników potrzeb inwestycyjnych, choć jest to podejście metodycznie złożone

Szef NIST dodał, że ważnym elementem raportu jest też mechanizm liczenia potrzeb wydatkowych w zakresie wyrównywania dochodów JST. Według profesora rozwiązania przyjęte w ustawie z 2024 r. zawierają istotne słabości dotyczące sposobu definiowania i szacowania potrzeb wydatkowych, a część zastosowanych zapisów odbiega od powszechnie akceptowanej w finansach publicznych metodologii określania takich potrzeb, co może prowadzić do zniekształceń w alokacji środków przekazywanych samorządom w formie subwencji. W konsekwencji istnieje ryzyko, że zasadność posługiwania się determinantami potrzeb wydatkowych oraz przeliczeniową liczbą mieszkańców zostanie zakwestionowana przez praktyków samorządowych.

„To co my proponujemy w zamian to są modele, które oparte są na równoczesnej analizie większej ilości zmiennych. Głębiej wchodzimy w poszczególne sektory wydatkowe, bo na przykład uważamy, że jak mówimy o transporcie, to trzeba mówić oddzielnie o transporcie publicznym, oddzielnie o utrzymaniu dróg. W przypadku pomocy społecznej to nawet na trzy grupy dzielimy te wydatki i to dopiero proponujemy alternatywny zestaw determinant” – wyjaśniał prof. Swianiewicz. 

Dodał, że w raporcie zaproponowano nowy zestaw determinant, które częściowo pokrywają się z dotychczasowymi, „ale w większości są to nowe determinanty i w inny sposób obliczone”. 

„W sumie dla gminy proponujemy 16 determinant, które by modyfikowały tą ocenę potrzeb wyrównawczych, dla miasta prawach powiatu siedem determinant, dla powiatów sześć, a dla województw trzy determinanty” – mówił profesor. 

Tłumacząc na przykładzie zależności mające istotny wpływ na wysokość potrzeb wydatkowych, które obecnie nie są uwzględniane przez determinanty wskazał m.in. wydatki netto (na jednego ucznia), które samorządy dostają na oświatę. Według szefa NIST gminy o najbardziej rozproszonej sieci osadniczej i najmniejszej gęstości zaludnienia mają najwyższe potrzeby i najwyższe wydatki w przeliczeniu na jednego ucznia. Z kolei gminom, które mają gęstą sieć osadniczą łatwiej tworzyć większe szkoły, a więc mają niższe wydatki w przeliczeniu na jednego uczniów. 

W raporcie NIST sformułowano też rekomendacje dotyczące poprawy finansowania oświaty.  Jedną z nich jest radykalne zwiększenie wielkości definiowanych ustawowo potrzeb oświatowych, prowadzące do zmniejszenia skali dopłat ze środków własnych samorządów do bieżących wydatków na oświatę. 

Innym pomysłem jest zezwolenie samorządom na samodzielne kształtowanie sieci szkolnej, w tym decyzji pozwalających na racjonalizację struktury wydatków na utrzymanie szkół. Wymaga to wycofania niezrozumiałego oporu Ministerstwa Edukacji wobec przywrócenia samorządom pełnej kompetencji w tym zakresie.

W raporcie zaproponowano też podjęcie dyskusji na temat finansowania szkół niepublicznych ze środków publicznych przekazywanych przez samorządy.

mp/