Czy każdy urząd powinien posiadać dalekopis? Czy można wydawać decyzje administracyjne drogą elektroniczną? Niejasnych lub absurdalnych przepisów prawnych dotyczących informatyzacji nie brakuje.

Trzeba je jak najszybciej zmienić. Pierwsze do poprawki czekają przepisy dotyczące m.in. podpisu elektronicznego, procedur, instrukcji kancelaryjnej oraz zapisy ustawy o informatyzacji.

Na temat przepisów, które wymagają jak najszybszej zmiany rozmawiamy z doktorem Wojciechem Wiewiórowskim, doradcą w Gabinecie Politycznym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, członkiem Zespołu zadaniowego do spraw usuwania barier prawno-proceduralnych w zakresie elektronicznej administracji.

Zespół powstał przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Informatyzacji i Łączności, działającym pod kierunkiem wicepremiera Grzegorza Schetyny. Zajmuje się zarówno prawem materialnym, jak i procedurami. W skład zespołu wchodzą przedstawiciele ministerstw i innych instytucji (UKE, GUS), które są zainteresowane zagadnieniami informatyzacji w ramach administracji rządowej. Członkami są również eksperci zewnętrzni, prawnicy i praktycy.

Jak wyjaśnia Wojciech Wiewiórowski, na samym początku zespół przyjął założenie, że nie będzie od razu tworzył listy wszystkich zagadnień, które wymagają zmiany, tylko odnajdzie te, które są najważniejsze i jednocześnie te, które można usunąć w miarę szybko.

"W sumie jest około 100 aktów prawnych, które należałoby poprawić. Niekiedy są to zmiany drobne, niekiedy fundamentalne" - podkreślił.

Wśród pierwszych do poprawki zaliczono przepisy dotyczące: podpisu elektronicznego, procedur administracyjnych, instrukcji kancelaryjnych, przepisy ustawy o informatyzacji oraz zasady przygotowania oceny skutków regulacji dołączane do projektów aktów normatywnych.

Co konkretnie należy zmienić i dlaczego?

Podpis elektroniczny

Do przepisów najważniejszych, wymagających szybkiej poprawki, zaliczono przede wszystkim ustawę o podpisie elektronicznym, chociaż wszyscy w zasadzie byli zdania, że problemem nie jest sama ustawa. Oczywiście ustawa jako taka też zawiera błędy, a poza tym oddaje stan świadomości z roku 2000-2001, a nie to, co się dzieje w 2008 roku. Jednak w większym stopniu problemem jest sposób zastosowania podpisu w procedurach, czyli chociażby w kodeksie postępowania administracyjnego - wyjaśnia Wiewiórowski.

Ministerstwo Gospodarki, które jest gospodarzem tej kwestii zapowiedziało, że w trzecim lub czwartym kwartale tego roku prześle do laski marszałkowskiej projekt nowelizacji ustawy o podpisie elektronicznym. Projekt jest obecnie w fazie uzgodnień.

"Jest on w dużej mierze oparty o założenia, które w zeszłym roku były przygotowane w MSWiA, ale obejmuje też całą gamę nowych zagadnień. Można do nich zaliczyć np. skorelowanie zmian w ustawie ze zmianami w kodeksie cywilnym" - powiedział Wojciech Wiewiórowski.

Nasz rozmówca podkreślił, że odnośnie tych przepisów poważny problem stanowi akredytacja podpisów, które zostały uzyskane poza granicami Polski. Jest to obecnie problem nie rozwiązany w zasadzie w żadnym kraju Unii Europejskiej. "Chodzi o sytuację, kiedy np. do Urzędu Miasta w Pasłęku wpływa pismo podpisane elektronicznie, ale podpisem uzyskanym np. w Wielkiej Brytanii. Jeżeli takie pismo wpłynęłoby spoza Unii, to sprawa jest prostsza - można stwierdzić, że taki podpis elektroniczny nie musi być uwzględniany. Jeżeli jednak podpis pochodzi z kraju należącego do Unii, powinno się go uwzględnić. Nie ma jednak w Polsce instytucji, która mogłaby chociaż poinformować przykładowy Urząd Miasta w Pasłęku, jakież to instytucje certyfikujące istnieją w Unii Europejskiej. Tymczasem jest ich około 100. Problem dotyczy więc wszystkich państw UE i wymaga rozstrzygnięcia" - zaznaczył Wojciech Wiewiórowski.

Poza tym projekt nowelizacji przewiduje wprowadzenie nowych rodzajów podpisów: zaawansowanego i urzędowego oraz tzw. pieczęci elektronicznej czyli podpisu podmiotu innego niż osoba fizyczna. Podpis zaawansowany ma być pośrednim rozwiązaniem pomiędzy bezpiecznym podpisem, weryfikowanym certyfikatem kwalifikowanym (który jest równoznaczny podpisowi odręcznemu), a zwykłym podpisem elektronicznym (który służy tylko potwierdzeniu tożsamości).

Z kolei podpis urzędowy jest wprost związany z pracami nad pl.ID, czyli kartą z procesorem, która byłaby równocześnie dowodem osobistym. Zdaniem Wiewiórowskiego pojawiają się dwa problemy, które podpis urzędowy mógłby rozwiązać.

Jak wyjaśnił, najbardziej logicznym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do dowodu osobistego podpisu wydawanego przez instytucję certyfikującą. "Czyli bezpieczny podpis elektoniczny opatrzony certyfikatem kwalifikowanym powinien trafić na dowód tożsamości. W obecnej chwili jednak certyfikaty mogą być wystawiane na dwa lata. Nawet jeśli wydłużymy ten czas, jak to sugerują rozwiązania techniczne, do 5-6 lat, oznaczałoby to wymianę co kilka lat dowodu lub odnawianie certyfikatu. Próbą rozwiązania tego mogłoby być wprowadzenie podpisu urzędowego, w którym certyfikat miałby okres ważności zgodny z ważnością dowodu osobistego, czyli 10 lat" - powiedział.

Dodał, że intencją twórców nowelizacji nie jest zastąpienie podpisem urzędowym bezpiecznego podpisu opatrzonego certyfikatem kwalifikowanym. "Ten podpis, który znajdowałby się w dowodzie osobistym, powinien służyć tylko do kontaktów z administracją publiczną, czy nawet ogólniej - z organami władzy publicznej" - wyjaśnił.
W ramach ustawy o podpisie elektronicznym zmiany wymagają też przepisy dotyczące znakowania czasem, katalogu usług certyfikacyjnych. Konieczne jest generalne uporządkowanie ustawy.

Procedury

Druga grupa zagadnień, jaka przez zespół została wyróżniona, to kwestie proceduralne, poczynając od zmian w procedurze ogólnej, czyli kodeksie postępowania administracyjnego. W ramach prac zespołu, podzielono prace na dwie grupy: na zmiany do wprowadzenia od razu i na zmiany, które mają dążyć do dalszego stopnia informatyzacji.

Zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego to m.in. wątpliwości co do możliwości wydawania decyzji administracyjnej w formie elektronicznej - wyjaśnia doradca w Gabinecie Politycznym MSWiA.

"Pojawiają się od czasu do czasu głosy, również w komentarzach do kodeksu, kwestionujące to, że decyzje w formie elektronicznej można w ogóle wydawać. Argumentowano to tym, że ponieważ wyraźnie jest powiedziane, jakie elementy ma zawierać decyzja, nie ma możliwości, żeby została wydana w formie elektronicznej, ponieważ nie może zawierać podpisu, który odpowiadałby podpisowi odręcznemu. To nie jest najlepsze doktrynalne wyjaśnienie. Przyznaję jednak, że prawdą jest, że może istnieć taka wątpliwość. Podstawowe zadanie to jest usunięcie tej wątpliwości z przepisów dotyczących praktycznie wszystkich metod działania administracji publicznej opisanych w kpa" - powiedział.

Problemem jest również anachroniczne sformułowanie dotyczące wnoszenia podań. "Właściwie, gdyby literalnie odczytywać kpa, każdy urząd administracji w Polsce powinien być wyposażony w dalekopis. Jest bowiem zapis, że podania można wnosić pisemnie, faxem, ale też dalekopisem" - podkreślił.

Są też orzeczenia sądowe, które interpretują obowiązujące prawo. Przykładowo - orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdzie stwierdzono, iż dokumentem elektronicznym dostarczonym do administracji publicznej jest nie tylko dokument przesłany na skrzynkę podawczą, ale jest nim również korespondencja przesłana mailem do dowolnego urzędnika. Jak wyjaśnia Wiewiórowski, jeżeli taki mail nie jest opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, to należy nadawcę wezwać do usunięcia braków formalnych. Jeżeli jest to korespondencja podpisana elektronicznie, urzędnik ma obowiązek nadać sprawie bieg. W innych przypadkach mamy do czynienia z nieuzasadnioną bezczynnością organu administracji.

Instrukcje kancelaryjne

"Kolejna bardzo ważna kwestia, która dotyczy głównie samorządu terytorialnego, to instrukcje kancelaryjne, które pochodzą jeszcze z lat 1998-99. Oddają one stan myślenia z zeszłego wieku i chyba nawet wtedy nie były dobre. A w tej chwili są po prostu przeżytkiem" - powiedział Wojciech Wiewiórowski.

Jak zaznaczył, problem jest poważny. Istnieją w tej chwili cztery instrukcje ramowe skierowane do samorządu oraz administracji rządowej w terenie. Zawierają przepisy klasycznie nastawione na papier, nie przewidują istnienia elektronicznego obiegu dokumentów. Już sejmowa Komisja Przyjazne Państwo wskazywała na absurdalny przepis, który nakazuje rozdzielenie komputerów, służących do elektronicznej obsługi w ramach urzędu, od komputerów, które są wystawiane na zewnątrz, korzystają z Internetu. Jest to oczywiście przepis martwy. 95 proc. urzędów go nie stosuje, a te które starają się działać zgodnie z instrukcją, spotykają się z absurdalnymi problemami, które z tego wynikają - podkreśla nasz rozmówca.

Jego zdaniem instrukcja kancelaryjna powinna składać się z trzech części. Jedna przewidywałyby obieg papierowy, druga obieg elektroniczny, a trzecia wskazywałyby, w jaki sposób dokonać wyboru pomiędzy obiema formami. "Mamy propozycję, jak ta instrukcja powinna wyglądać i będzie to kolejny etap pracy Zespołu" - poinformował.

Zmiany w kpa powinny do końca sierpnia trafić do uzgodnień międzyresortowych.

Ustawa o informatyzacji

Czwartym ważnym aktem prawnym, który wymaga jak najszybszej zmiany, jest ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. "W kilku miejscach ustawa się nie sprawdziła, nie rozwiązała problemów, które zostały przedstawione w latach 2004-2005. Od tego czasu pojawiły się nowe problemy. Konieczna jest zmiana treści ustawy oraz zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego, o czym juz wspomniałem" - mówi Wiewiórowski.

Trzecim etapem zmian byłaby ingerencja w poszczególne procedury elektroniczne, które są w tej chwili przewidziane w Polsce. Wiele absurdalnych zapisów zostało zgłoszonych na różnych etapach prac nad ustawą o ujednoliceniu terminologii informatycznej. Obecnie ustawa została przez przyjeta z drobnymi poprawkami przez Senat i przesłana z powrotem do Sejmu. "W trakcie prac nad tą ustawą znaleziono kilkadziesiąt zapisów, które trzeba zmienić, aby wprowadzić elementarne zasady logiki. Przykładowo - jest cała gama przepisów, które przewidują, że składa się dokumenty jednocześnie w formie papierowej i elektronicznej. Z pewnością nie jest to rozwiązanie XXI wieku. Można zrozumieć powód takiego rozwiązania - chodzi o to, aby w wersji papierowej był podpis, a wersję elektroniczną można było „obrabiać”. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby taki dokument składać jedynie w wersji elektronicznej, opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym" - wyjaśnił ekspert.

Dodał również, że na same potrzeby ePUAP przewidziano około 40 aktów prawnych, w których należałoby wprowadzić zmiany.

Projekt zmiany ustawy o informatyzacji ma do końca sierpnia trafić do uzgodnień międzyresortowych.

Ocena skutków regulacji

Zespół do spraw usuwania barier prawno-proceduralnych zajmuje się również propozycją wprowadzenia do tzw. oceny skutków regulacji, kwestii wpływu danej regulacji na informatyzację i rozwój społeczeństwa informacyjnego. Ocena skutków regulacji jest elementem każdego projektu aktu prawnego.

Jest to pięć podstawowych zagadnień, którymi postanowiono się zająć w ramach prac Zespołu. Przygotowane zostaną propozycje zmian, a poszczególne resorty odpowiedzialne za daną kwestię będa je realizować. Zespół może przygotować konkretny projekt, który odda gospodarzowi danego zagadnienie. Może też przygotować założenia do danego aktu prawnego, które przekaże do danego resortu lub do Komitetu Rady Ministrów.

Również samorządy mogą mieć swój wkład w przygotowywane zmiany. W ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego pracuje Zespół do spraw Społeczeństwa Informacyjnego, który omawia na bieżąco propozycje zmian. "Poza tym samorządy nie powinny bać się pytać. Pytania na ogół trafiają do osób, które pracują nad aktami prawnymi. Często te pytania wskazują problemy, które pomagają we wprowadzaniu konstruktywnych zmian. Dlatego czekamy w MSWiA na pytania, czy wskazywanie wątpliwości urzędów i chcemy te problemy rozwiązywać" - podkreśla Wojciech Wiewiórowski.

Dodaje również, że wymienionymi projektami zmian są zainteresowani zarówno posłowie koalicji, jak i opozycji. Zmiany w prawie dotyczące informatyzacji mają więc szansę na uzgodnienie ponad podziałami politycznymi. Dobrym przykładem była ustawa o ujednoliceniu terminologii informatycznej, która została przyjęta 401 głosami "za" i nie miała ani jednego głosu "przeciw".

Anna Stradowska
Serwis Samorządowy PAP
a.stradowska@pap.pl