Dalsze nierekompensowanie ubytków w dochodach samorządów przy znacznym wzroście kosztów ich funkcjonowania będzie oznaczać faktyczną likwidację zdolności rozwojowych, zwłaszcza miast na prawach powiatu – ocenił w wywiadzie dla Serwisu Samorządowego PAP prezydent Lublina Krzysztof Żuk.
Serwis Samorządowy PAP: Lublin jest w pierwszej 10. polskich miast, do których popłynęło najwięcej funduszy unijnych. Jak te środki wpływają na rozwój miasta?
Prezydent Lublina Krzysztof Żuk: Lublin jest dziś jednym z najszybciej rozwijających się miast w kraju, nowoczesnym, otwartym i rozpoznawalnym miejscem na mapie Europy. To gospodarczy lider Polski Wschodniej, otwarty na inwestorów partner w skali międzynarodowej. Jestem dumny z pracy, którą wspólnie wykonaliśmy, by zbudować i umocnić pozycję Lublina w Polsce i w Europie. Nie byłoby to możliwe, gdyby nie skutecznie wykorzystane fundusze unijne.
Kończąca się obecnie perspektywa finansowa UE 2014-2020 dała Lublinowi wiele nowych szans i możliwości rozwoju. Kontynuowaliśmy działania podjęte w poprzednim okresie finansowania, ale również podejmowaliśmy nowe wyzwania. Pozyskane dofinansowanie unijne zdecydowanie przyśpieszyło rozwój miasta. Widać to w wielu obszarach działalności, takich jak: transport, edukacja, ochrona środowiska, pomoc społeczna, cyfryzacja czy kultura i sport. Bez tych środków realizacja wielu kluczowych inwestycji nie byłaby możliwa. Obecnie prowadzimy długo oczekiwaną inwestycję – budowę Dworca Metropolitalnego, tak bardzo potrzebnego dziś mieszkańcom miasta, ale i całego regionu, oraz kontynuujemy inwestycje w ramach rozwoju wieloletniego programu zintegrowanego transportu publicznego opartego na zeroemisyjnym transporcie zbiorowym.
Czy unijna polityka na lata 2021-2027, która kładzie silne akcenty na ochronę klimatu i cyfryzację, odpowiada na realne potrzeby i plany miasta?
Każda perspektywa finansowa pociąga za sobą zmiany w obszarach objętych finansowaniem. Tendencja związana z naciskiem na kwestie klimatyczne i cyfryzację jest kontynuacją koncentracji rozpoczętej już w perspektywie 2014-2020. Wpływ na takie podejście ma wiele czynników, między innymi związanych z założeniami Zielonego Ładu, czyli planu działań na rzecz zrównoważonej gospodarki Unii Europejskiej. Jest to nowa strategia na rzecz wzrostu, która ma na celu przekształcenie Unii Europejskiej w sprawiedliwe i prosperujące społeczeństwo żyjące w nowoczesnej i konkurencyjnej gospodarce, która w 2050 r. osiągnie zerowy poziom emisji gazów cieplarnianych netto i w ramach której wzrost gospodarczy będzie oddzielony od wykorzystania zasobów naturalnych. Nie bez znaczenia jest również wpływ pandemii COVID-19 na wyzwania, którym muszą sprostać wszyscy, stąd też taki nacisk na wykorzystanie technologii cyfrowych w różnych obszarach.
W tym kontekście również Miasto Lublin, biorące aktywny udział w pracach nad założeniami perspektywy finansowej 2021-2027, przygotowuje się do realizacji projektów zgodnych z założeniami nowej strategii Unii Europejskiej. Oczywistym jest, że pewne obszary będą objęte mniejszymi alokacjami, bo i wysokość środków polityki spójności dla Polski jest mniejsza z uwagi na kryzys jaki dotyka gospodarkę w wyniku pandemii czy nowe podejście prezentowane w tej strategii przez Unię Europejską. Takim przykładem może być infrastruktura drogowa, której nadal potrzebujemy, a jej finansowanie jest możliwe w ściśle określonych ramach, jakie również nakreśla samo państwo członkowskie w Umowie Partnerstwa. Te wszystkie czynniki zewnętrzne, jak i wewnętrzne czyli oczekiwania mieszkańców, determinują założenia inwestycyjne miasta.
Czy jest też tak, że miasta zmieniają się, zmieniają plany pod wpływem polityk unijnych, np. są bardziej ekologiczne i cyfrowe niż to same zakładały?
Wpływ na to, jak zmieniają się miasta, ma wiele czynników, zarówno tych związanych z nowym podejściem Unii Europejskiej, jak również z tym czego oczekują mieszkańcy. Coraz większa świadomość ekologiczna mieszkańców pociąga za sobą konieczność uwzględniania tego aspektu w zamierzeniach inwestycyjnych miast. Rozwój technologii cyfrowych w otaczającej nas rzeczywistości pociąga za sobą konieczność dostosowania się miast do tych nowych uwarunkowań i stworzenia takiej oferty usług, które będą odpowiedzią na zmieniającą się rzeczywistość.
Miasta, jak wskazuje szereg raportów, są najbardziej narażone na skutki zmian klimatycznych, stąd też konieczność podjęcia takich działań, które zminimalizują te skutki. Działania te mają na celu tworzenie rozwiązań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, aby umożliwić przewidywanie niekorzystnych skutków tej zmiany, a w efekcie zapobiegać szkodom lub je minimalizować. Adaptacja ma charakter uzupełniający w stosunku do wysiłków na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych w miastach, które to działania podejmowane są w ramach innych zagadnień, takich jak: transformacja energetyczna w miastach, mobilność miejska, gospodarka o obiegu zamkniętym w miastach oraz zrównoważone użytkowanie gruntów i rozwiązania oparte na zasobach przyrody w miastach.
Czy Lublin ma szanse powtórzyć wynik finansowy z lat 2014-2020, jeśli chodzi o fundusze unijne?
Odpowiedź na to pytanie jest złożona i nie da się jej zamknąć w krótkim tak lub nie. Wpływ na to, jak wynik ten będzie się kształtował na koniec perspektywy 2021-2027, ma wiele czynników. Najważniejszym z nich są możliwości finansowe miasta. Nie jest tajemnicą, że pandemia odcisnęła swoje piętno na budżetach wszystkich samorządów. Zmniejszone dochody pociągają za sobą ograniczenie możliwości inwestycyjnych do zadań, które mają najwyższy priorytet. Ktoś powie, że przecież będzie współfinansowanie unijne, jednak należy pamiętać, że miasto musi zagwarantować wkład własny i pokryć ewentualne koszty niekwalifikowane. To pociąga za sobą bardzo dokładne oglądanie każdej złotówki w bardzo trudnych i niepewnych warunkach. Ta sama sytuacja dotyczy również innych podmiotów z terenu miasta, które z uwagi na utratę wpływów będą ograniczały swoje inwestycje, mam tu na myśli np. przedsiębiorców.
Dodatkowo należy popatrzeć również przez pryzmat zapisów strategii takich jak Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju czy Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, które skupiają się na rozwoju głównie miast średnich i obszarów peryferyjnych. Z kolei zapisy tych dokumentów determinują treść dokumentów takich jak: Umowa Partnerstwa czy Programów Operacyjnych przekładając się na możliwości aplikacyjne miasta.
Między innymi te wszystkie elementy będą miały wpływ na to, jak ostatecznie będzie kształtował się wynik miasta w obszarze wydatkowania środków finansowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Oczywiście założeniem jest utrzymanie możliwie jak najwyższego udziału tych środków w finansowaniu naszych inwestycji. Będziemy do tego dążyć, ale na tę chwilę za dużo jest niewiadomych, aby jednoznacznie wskazać powyższą kwotę jako realną do osiągnięcia.
Minęło kilkanaście miesięcy od pierwszego lockdownu. Resort finansów podał krzepiące dane odnośnie finansów samorządowych: zrealizowane dochody wyniosły 100,4 proc. w stosunku do prognozy; tylko w nieznacznym stopniu zmniejszyła się nadwyżka operacyjna. Zupełnie inaczej sytuację przestawiają korporacje samorządowe. Z czego wynika ten rozdźwięk?
Jednostki samorządu terytorialnego mocno odczuły skutki wystąpienia ogólnoświatowego i krajowego kryzysu spowodowanego pandemią. Negatywny wpływ na dochody JST zmian w systemie podatku dochodowego wprowadzonych w 2019 roku przed rząd został wzmocniony poprzez ubytek dochodów w następstwie wystąpienia pandemii Covid-19. Sytuacja samorządów jest jednak zróżnicowana w zależności od tego, której grupy dotyczy.
Dla przykładu nadwyżka operacyjna w miastach na prawach powiatu w 2020 r. wyniosła, według analiz Związku Miast Polskich, 3,9 mld zł i w porównaniu do 2019 r. spadła o 2,5 mld zł, tj. o blisko 40 proc. Natomiast dochody bieżące w tej grupie jednostek samorządu terytorialnego wprawdzie wzrosły w stosunku do 2019 r. o blisko 5 proc., ale np. wzrost wydatków (kosztów realizacji zadań) w roku 2019 w stosunku do 2018 r. wyniósł blisko 10 proc.
Jak na tym tle wygląda sytuacja w Lublinie?
Konsekwencje trwającej cały czas sytuacji epidemicznej nie ominęły także Miasta Lublin. W 2020 r. ubytek dochodów budżetu miasta w stosunku do planu zakładanego w uchwale budżetowej na 2020 r. wyniósł 155 mln zł i był wynikiem szeregu czynników. Na pogorszenie kondycji budżetu wpłynęła osłabiona sytuacja ekonomiczna przedsiębiorców i osób fizycznych związana z ograniczeniem, zawieszeniem bądź zaprzestaniem działalności lub też redukcją wynagrodzeń, co skutkowało ubytkiem wpływów z udziałów w CIT i PIT. Mieszkańcy w mniejszym stopniu korzystali z usług miejskich w związku z kwarantanną społeczną, zasadami wynikającymi z reżimu sanitarnego oraz zamknięciem części placówek bądź wstrzymaniem przyjęć nowych podopiecznych. Skutkowało to ubytkiem dochodów z tytułu sprzedaży biletów komunikacji zbiorowej, opłat za postój w strefie płatnego parkowania, opłat za pobyt w żłobkach, przedszkolach i bursach, opłat za pobyt lub za usługi świadczone przez placówki pomocy społecznej, wpływów z obiektów sportowych.
Dla przykładu, w przypadku Lublina, mniejsza ilość osób korzystających z komunikacji miejskiej spowodowała prawie 50 proc. ubytku dochodów do budżetu gminy związanych z funkcjonowaniem komunikacji zbiorowej, co stanowi około 51 mln zł. Ubytek w dochodach budżetu miasta spowodowany był również wprowadzeniem mechanizmów wsparcia dla lokalnych przedsiębiorców mających na celu utrzymanie działalności i miejsc pracy, którego następstwem jest obniżenie wpływów z tytułu najmu i dzierżawy, podatku od nieruchomości, czy też w zakresie opłat za użytkowanie wieczyste w związku z przesunięciem terminu płatności na rok 2021.
W dochodach bieżących ubytek wyniósł 92 mln zł głównie z takich tytułów jak podatek od nieruchomości, od czynności cywilnoprawnych, od środków transportowych, udziały w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych, wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji zbiorowej, opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, dochody z najmu i dzierżawy oraz opłaty za wieczyste użytkowanie nieruchomości. Znacznie niższa od pierwotnie planowanej była również realizacja dochodów ze sprzedaży majątku miasta (o 63 mln zł), czego głównym powodem jest niewątpliwie kryzys wywołany pandemią Covid-19, wzrost niepewności co do perspektyw gospodarki, ograniczenia w działalności i pogorszenie sytuacji dochodowej firm oraz gospodarstw domowych, a także przedłużające się procedury analizy sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości w wyniku ograniczenia możliwości badania ksiąg wieczystych w sądach.
Jak spadki, o których Pan mówi, zmieniły sytuację w odniesieniu do poprzednich lat?
W ciągu pełnych pięciu lat „sprzed pandemii” (2015-2019) wzrost wpływów z tytułu udziału w podatku PIT dla Miasta Lublin wyniósł średniorocznie około 8 proc., co oznacza, że przyjmując średnioroczną dynamikę wzrostu z tych lat, do budżetu miasta w 2020 r. mogło wpłynąć około 63 mln zł więcej. Zaplanowany na 2021 r. przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej poziom udziałów w PIT dla Miasta Lublin wynosi 549 mln zł i jest o niecałe 10 mln zł większy niż wpływ w roku 2019. Oznacza to zatrzymanie wzrostu i realnie, korygując o wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych, powrót do poziomu sprzed 2019 r.
W jaki sposób miasto łata te ubytki?
W związku z ubytkami w dochodach na bieżąco prowadzona była analiza pod kątem koniecznych do wprowadzenia oszczędności po stronie wydatkowej. W pierwszej kolejności ponoszone były wydatki obligatoryjne i związane z zapewnieniem ciągłości działania, zaś wstrzymywane lub przesuwane w czasie zadania nowe czy fakultatywne. Ponadto ze względu na szereg zakazów i obostrzeń wykonanie niektórych zadań bieżących było po prostu niemożliwe do przeprowadzenia. Należy jednak zauważyć, że racjonalizacja i poszukiwanie oszczędności w wydatkach bieżących nie może powodować niewypełnienia zadań obligatoryjnych miasta, a niejednokrotnie możliwości oszczędzania mają charakter iluzoryczny, gdyż największe z pozycji związanych z utrzymaniem jednostek mają charakter sztywny (np. płace, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, czynsze). Stąd, biorąc pod uwagę wzrost cen energii, wzrost płacy minimalnej, istotny wzrost kosztów wielu produktów i usług, nie ma możliwości dalszego relatywnego obniżania wydatków bieżących bez pogorszenia jakości usług świadczonych na rzecz mieszkańców.
Ponadto po stronie wydatkowej epidemia wygenerowała wydatki przeznaczone na jej zwalczanie, przeciwdziałanie i zapobieganie na łączną kwotę blisko 15 mln zł, w tym ze środków własnych ponad 4,8 mln zł. Jednocześnie rok 2020 był również kolejnym rokiem, w którym z uwagi na niewystarczające środki przekazywane z budżetu państwa na zadania nałożone ustawami, w celu prawidłowej ich realizacji, konieczne było przeznaczenie ponad 200 mln zł środków własnych budżetu miasta na dofinansowanie zadań bieżących z zakresu oświaty i wychowania, administracji publicznej, geodezji i kartografii oraz nieodpłatnej pomocy prawnej, a także rodziny, pomocy i polityki społecznej.
Jak kształtowała się nadwyżka operacyjna Lublina - wskaźnik pokazujący możliwości inwestycyjne, na który zwraca uwagę resort finansów?
Zwraca się uwagę na wysokość nadwyżki operacyjnej, gdyż jest ona najbardziej syntetyczną oceną kondycji finansowej samorządu, jego potencjału inwestycyjnego oraz zdolności kredytowej. Im wyższa jest wartość nadwyżki operacyjnej, tym większa jest możliwość realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego nowych przedsięwzięć majątkowych, zarówno bezpośrednio – przeznaczając tę kwotę na inwestycje lub pośrednio – spłacając wcześniej zaciągnięte zobowiązania na cele inwestycyjne. Niestety utrzymująca się sytuacja epidemiczna, braki w dochodach i niemożność ograniczenia części wydatków bieżących spowodowały, że nadwyżka operacyjna spadła o ponad 70 proc. w stosunku do roku 2019 i wyniosła około 27,7 mln zł. Poziom wypracowanej nadwyżki operacyjnej wraz z uzyskanymi środkami ze sprzedaży majątku miasta są kluczowe z punktu widzenia spełniania ustawowych wskaźników limitujących zadłużenie. Nadwyżka operacyjna i dochody ze sprzedaży majątku w 2020 r. wyniosły ponad 40,4 mln zł i były niższe o około 67 proc. od osiągniętych w 2019 r.
Jakie są perspektywy na ten rok?
Rok 2021 także będzie rokiem bardzo trudnym dla budżetu miasta pod względem prawidłowej i pełnej realizacji zadań wynikających z ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym. W związku z niestabilną sytuacją ekonomiczną w Polsce i na świecie, znacznie niższym niż prognozowano wzrostem gospodarczym, uzależnieniem realizacji dużej części dochodów miasta od transferów z budżetu państwa (udziały w podatkach oraz subwencje stanowią blisko 48 proc. dochodów bieżących miasta), koniecznością spełniania wymogów ustawowych, głównie w zakresie obsługi zadłużenia, a także rosnącymi oczekiwaniami społeczeństwa w zakresie usług publicznych przy jednoczesnej niechęci do zwiększania udziału w kosztach ich świadczenia oraz kontynuacją realizacji programu inwestycyjnego, możliwości finansowe miasta pozostają w znacznym stopniu ograniczone.
Ponadto z niepokojem obserwujemy zapowiadane kolejne zmiany w systemie podatkowym i brak sygnałów ze strony rządowej o możliwości rekompensaty utraconych przez jst dochodów. Dalsze nierekompensowanie ubytków w dochodach samorządów przy znacznym wzroście kosztów ich funkcjonowania będzie oznaczać faktyczną likwidację zdolności rozwojowych, zwłaszcza miast na prawach powiatu.
Warto podkreślić, że wydatki inwestycyjne jst przekraczają 50 mld zł – to prawie połowa krajowych wydatków rozwojowych. Malejące dochody własne (i co za tym idzie nadwyżka operacyjna) przekładają się na poważne zmniejszenie zdolności inwestycyjnych (kredytowych) samorządu. Na zmniejszeniu aktywności inwestycyjnej jst tracić będzie zarówno budżet państwa (oznacza to bowiem zmniejszenie dochodów z PIT, CIT i VAT), jak i przedsiębiorcy, których przychody (sytuacja finansowa) powiązane są często z kondycją finansową jst, zamawiających w drodze przetargów i zleceń usługi (co będzie oznaczać dalszy spadek dochodów budżetu państwa z PIT, CIT i VAT). Rozwiązanie tego problemu wymaga stałego i skutecznego współpracowania strony samorządowej i rządowej.
Na jakie zmiany ustawowe czekają w takim razie samorządy?
Głównym problemem samorządów jest brak respektowania przez rząd zasady adekwatności dochodów JST do realizowanych zadań publicznych. W ostatnich latach dość powszechną zasadą jest obciążanie JST przez rząd nowymi zadaniami, z pominięciem mechanizmu rekompensaty finansowej. Szczególnym wyrazem tego są niewystarczające transfery z budżetu państwa na zadania nałożone na samorządy oraz niechęć budżetu państwa do dzielenia się dochodami z jednostkami samorządu terytorialnego. Dodatkowo skutki finansowe zmian wprowadzanych na szczeblu centralnym w systemie podatkowym w znacznym stopniu obciążają samorządy, co zagraża ich bezpieczeństwu i samodzielności finansowej i nie są w żaden sposób rekompensowane samorządom.
Co jest w Pana ocenie najpilniejsze do przeprowadzenia?
Niejednokrotnie podnoszona jest przez samorządy, również na forum Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, konieczność podjęcia prac nad nowymi systemowymi rozwiązaniami w zakresie finansów takimi jak zwiększenie udziałów w PIT lub wprowadzenie PIT komunalnego czy też reformy podatku od nieruchomości, które nakierowane byłyby na zwiększenie autonomii JST w sferze pozyskiwania dochodów. Są to oczywiście rozwiązania pożądane i zwiększające samodzielność dochodową, jak i wydatkową JST, jednak ich wprowadzenie jest skomplikowane i wymaga długiego czasu.
Najprostszym i najszybszym sposobem zmniejszenia skali braku adekwatności finansowania jest przede wszystkim zwiększenie udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych – PIT (który wypracowywany jest przecież w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego), aby w pełni zrekompensować samorządom wydatki ponoszone na realizację przekazanych przez rząd zadań.
Kolejnym postulatem jest zwiększenie środków subwencji oświatowej i zmiana sposobu jej wyliczania, tak żeby przekazana kwota rzeczywiście pokrywała konieczne wydatki oświatowe. Pozwoliłoby to na uwolnienie środków własnych JST i przeznaczenie ich na wydatki inwestycyjne lub, co równie ważne, na utrzymanie w prawidłowym stanie technicznym nowo powstałej infrastruktury komunalnej, społecznej i sportowej oraz na utrzymanie usług świadczonych na rzecz mieszkańców na pożądanym poziomie.
Jest to również niezmiernie istotne w kontekście nowej perspektywy finansowej UE na lata 2021-2027 w związku z koniecznością zapewnienia wkładów własnych do realizacji projektów, gdyż brak rekompensaty ubytków w dochodach i konieczność przeznaczania wyższych środków własnych na zadania, które powinny być finansowane z budżetu państwa, może pozbawić samorządy zdolności do realizacji projektów europejskich z powodu braku możliwości ich współfinansowania.
Rozmawiał Mateusz Kicka
kic/