Wprowadzane przez Radę Ministrów zmiany w podziale terytorialnym kraju są źródłem stałych konfliktów między samorządami i ich mieszkańcami; nie ma sądowej kontroli nad rządowymi rozstrzygnięciami w tej sprawie - alarmuje rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek. RPO wystąpił w tej sprawie do przewodniczącego sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Michała Krawczyka.
Rzecznik prosi go o podjęcie prac zmierzających do opracowania projektu nowelizacji normującej procedurę tworzenia i zmian granic gmin.
Wiącek argumentuje, że do Biura RPO od wielu lat wpływają skargi od jednostek samorządu terytorialnego i ich mieszkańców dotyczących wprowadzanych przez Radę Ministrów zmian w podziale terytorialnym.
"Sprawy badane przez RPO na przestrzeni lat sprawy (np. sprawa granic Opola i sąsiednich gmin) wskazują, że korzystanie przez Radę Ministrów z kompetencji z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym często może być postrzegane jako arbitralne. Choć bowiem ustawa określa wytyczne zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa, to jednak stopień ich ogólności zapewnia Radzie Ministrów swobodę graniczącą z dowolnością" - wskazuje Rzecznik.
W praktyce - jak przekonuje - powoduje to, że decyzje o utworzeniu, czy zmianie granic gmin uzależnione są nie od merytorycznych przesłanek, lecz woli politycznej.
"Trudno bowiem inaczej oceniać przypadki takie, jak utworzenie gmin Szczawa i Grabówka. Rada Ministrów w pół roku podjęła decyzję o ich utworzeniu a następnie swoją decyzję (na dwa dni przed wejściem w życie) zmieniła - choć warunki, w jakich podejmowane były oba rozstrzygnięcia nie uległy zmianie" - podkreśla Wiącek.
Za zasadnicze źródło konfliktów na tym tle RPO uznaje brak sądowej kontroli rozstrzygnięć Rady Ministrów. Wynika to z formy przewidzianej przez ustawodawcę, w jakiej Rada Ministrów realizuje swoją kompetencję - czyli przez rozporządzenie. Takie rozporządzenia Rady Ministrów określa się jako rozporządzenia o charakterze hybrydowym: mając formę aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie zawierają norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a w sposób konkretny rozstrzygają indywidualną sprawę w sposób podobny do decyzji administracyjnych.
"Dlatego jeśli rozporządzenia "graniczne" były oceniane przez Trybunał Konstytucyjny, to co najwyżej pod kątem zachowania przewidzianej prawem wyższego rzędu formy, ale nie co do treści (czy spełniono merytoryczne warunki zmian). Choć materialnie takie rozstrzygnięcia Rady Ministrów bliskie są decyzjom administracyjnym, podlegającym kontroli sądów administracyjnych, to sądy odmawiają takiej kontroli z uwagi na formę zmian granic (rozporządzenie). Wyklucza to również kontrolę czynności Rady Ministrów na etapie poprzedzającym" - uzasadnia RPO.
Rzecznik przypomina przy tym, że apele o modyfikację procedury tworzenia i zmiany granic gmin są ponawiane od wielu lat przez zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego.
RPO kilka razy występował w takich sprawach.
"Mimo trzykrotnego sygnalizowania przez TK Parlamentowi i rządowi konieczności zmian poprzez zapewnienie możliwości pełnej sądowej kontroli, nic się nie zmieniło - mimo zapewnień o gotowości do dyskusji nad nimi. W końcu ubiegłej kadencji Sejmu do laski marszałkowskiej trafił projekt ustawy, który miał być odpowiedzią na problem. Zasadniczy kierunek zmian - możliwość zakwestionowania zmiany granic przed sądem administracyjnym - czyniłby zadość formułowanym przez lata postulatom. Projekt ten, poza skierowaniem 18 stycznia 2023 r. do opiniowania, nie doczekał się dalszych prac; nie nadano mu nawet numeru druku sejmowego" - wskazuje Biuro RPO.
Obecnie Marcin Wiącek przedstawia problem przewodniczącemu sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, wraz z prośbą o podjęcie prac zmierzających do opracowania projektu nowelizacji normującej procedurę tworzenia i zmian granic gmin.
Na początku 2022 r. dokonano zmiany granic gmin Kleszczów i Bełchatów (woj. łódzkie). Decyzja wywołała duże emocje wśród ich mieszkańców, gdyż dotyczyła obrębu, na którym działa Elektrownia Bełchatów. Spowodowała zmniejszenie dochodów Kleszczowa, będącego najbogatszą gminą w kraju, i odpowiednio wzrost wpływów Bełchatowa.
RPO skierował tę sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA odrzucił jednak skargę Rzecznika nie rozpoznając jej merytorycznie. WSA uznał bowiem, że przedmiot skargi RPO nie mieścił się w żadnej z ustawowych kategorii spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Rzecznik złożył wobec tego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak i ten ją oddalił.
NSA uznał, że zaskarżona decyzja nie była aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej i stanowiła "wyłącznie element procedury stanowienia prawa przez uprawniony konstytucyjny organ państwa". "Żaden przepis szczególny nie przewiduje sądowej kontroli tego rodzaju czynności" - uznał sąd.
Kwestia zmiany granic tych gmin trafiła także do Trybunału Konstytucyjnego. Zarzuty tego wniosku złożonego przez radę gminy Kleszczów dotyczą m.in. ustawy o samorządzie gminnym i dopuszczalności zmian granic bez konsultacji; konstytucyjnych i ustawowych przesłanek takich działań Rady Ministrów oraz faktu dokonania zmiany granic w trzy dni.
js/